最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第54號上 訴 人 邱瓊煥訴訟代理人 吳秀菊 律師被 上訴 人 苗栗縣頭份地政事務所代 表 人 賴偉君訴訟代理人 胡巧倫
參 加 人 苗栗縣政府代 表 人 劉政鴻上列當事人間更正土地登記事件，上訴人對於中華民國102年9月5日臺中高等行政法院102年度訴字第94號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人之被繼承人邱茂隆與訴外人李永樹等地主共6人，於民國69年4月6日與訴外人林水河、吳慈忠簽訂「供地合作興建勞工（國宅）住宅契約書」，約定由地主提供面積合計7.3177公頃之土地予林水河等人，用以合建400戶建物（後合稱興隆社區），林水河則以地主所提供土地與苗栗縣總工會合辦，再由該會向參加人申請興建勞工住宅。上訴人之被繼承人邱茂隆因此提供坐落苗栗縣○○鎮○○段第798、809、
810、811地號等4筆土地（下稱系爭土地，重測分割前為○○段○○小段217-37號）並出具土地使用同意書。參加人據
此於71年9月13日以71府建宅字第82114號函請被上訴人於系爭土地之土地謄本「編定使用欄」內加註「國民住宅」之註記。嗣上訴人於94年間向參加人請求塗銷該註記，經參加人於94年4月19日以府建管字第0940043851號函否准，上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院於94年10月26日以94年度訴字第67號裁定以起訴不合法而駁回上訴人之訴，並經本院於95年8月10日以95年度裁字第173 9號裁定駁回抗告確定。上訴人嗣後向臺灣苗栗地方法院提起請求塗銷登記之民事訴訟，案經該院於96年12月5日以95年度訴字第279號判決駁回，上訴人提起上訴，復經臺灣高等法院臺中分院於97年7月30日以97年度上易字第60號判決上訴駁回。上訴人於102年2 月25日依行政訴訟法第8條提起本件給付之訴，經原審法院以102年度訴字第94號判決駁回，上訴人猶不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：㈠程序部分：本件上訴人係針對地方機關之違法「事實行為」提起行政訴訟法第8條一般給付之訴，於程序上無須先經訴願程序。又本院95年度裁字第1739號裁定及臺灣高等法院臺中分院97年度上易字第60號判決與本件訴訟並非同一事件，未違反禁止更行起訴之規定。㈡實體部分：本件國宅用地之註記乃在維持重測前苗栗縣○○鎮○○段○○小段217-37地號土地為系爭社區之公共設施用地（綠地及社區幼稚園）之用，避免上訴人之被繼承人邱茂隆或其後手將該土地所有權移轉予他人，性質上為保全該土地所有權之預告登記。然參加人欠缺囑託登記之權限，所執由上訴人之被繼承人邱茂隆所出具之土地使用同意書上並無授權其申請於「編定使用欄」註記。而被上訴人對該件申請未照規定審查，且上開「國宅用地」註記不符當時登記法令規定，亦不符合土地登記規則中關於申請預告登記之規定，僅憑參加人函送，便依其指示對系爭土地附加國宅用地之註記，實屬行政怠惰，其所為之註記違反法律規定。其次，上訴人之被繼承人邱茂隆出具系爭土地的土地使用同意書予苗栗縣總工會作辦理興建國宅之用，並簽訂「訂立供地合作興建勞工（國宅）住宅契約」，土地使用同意書雖授權苗栗縣總工會得據之辦理興建勞工（國宅）住宅之用，然是否該土地使用同意書亦有將系爭土地登記之權限授予苗栗縣總工會或參加人，誠有疑問。被上訴人違法對系爭土地於土地登記謄本之「其他事項欄」加註了國宅用地係對於當事人之不動產所有權造成侵害，上訴人自得本於「公法上結果除去請求權」依行政訴訟法第8條一般給付之訴請求被上訴人塗銷註記以回復系爭不動產之所有權。再按參加人73年4月4日核發之興隆社區使用執照所載，該社區僅建286戶，基地面積僅為
4.1293公頃，經比對後，系爭土地並未包含於該基地範圍內。且依參加人於87年6月16日87府建宅字第8700036990號函已經表示：「……二、本社區共興建296戶（透天住宅），各戶住宅基地及其法定空地均依規定分割、登記予承購戶，且均清償國宅貸款本息塗銷抵押權及『國民住宅』註記在案……」足證系爭土地非屬「臺灣省各縣市委託（承）辦單位集中興建勞工、礦工、農民、漁民、鹽民住宅及專案興建住宅預約申請承購及貸款須知」第14點規定所云「縣市○○道路等地」。又系爭土地乃幼稚園預定地，並不符合上列所指「法定空地」、「巷道、鄰棟間隔空地、其他空地」定義，且依上開須知第14點規定「地價應由各承購住宅戶分擔」，然實際上此296戶未曾支付該系爭土地地價，可見系爭土地確非「法定空地」、「巷道、鄰棟間隔空地、其他空地」。又參加人就系爭土地，自91年度起，即以上訴人為納稅義務人，並以基本稅率千分之10，向其以「建築用地」之地目課徵及補徵過去91年至94年之地價稅，顯見參加人及被上訴人均已認定系爭土地為非公有或公同共有，且非用以預為供將來公共設施所用而保留之土地。另參諸被上訴人所提出之參加人101年3月19日府商建字第1010049601號函，表示系爭土地「國宅用地」之註記，乃在維持重測前該土地為興隆國民住宅勞工社區之公共設施用地（綠地及社區幼稚園）之用等節觀之，自應免徵本件系爭土地之地價稅，然此顯與參加人實際上向上訴人課徵系爭土地之地價稅之事實不符，是參加人以「國宅用地」之註記，妨害上訴人之所有權能，達其避免系爭土地所有權為上訴人移轉予他人，而保全該系爭土地預告作為公共設施使用之行政目的；一方面又為圖稅收，而就系爭土地對上訴人加徵地價稅，並補徵上訴人過去5年之地價稅，實已嚴重違反誠信原則及侵害人民財產權。另系爭囑託登記函僅表示地主同意提供「使用」作為國宅用地，並未表示地主有同意「於土地登記簿編定使用欄內加註國民住宅用地」之意，顯然於形式上欠缺授權。然被上訴人卻僅因參加人出具「囑託登記」之名義，即免去審核程序，顯然違法。又無論依參加人101年3月19日府商建字第1010049601號函、本院95年度裁字第1739號裁定意旨或臺灣高等法院臺中分院97年度上易字第60號判決，皆肯認系爭土地註記係因為社區公共設施預定地，乃係為避免上訴人將系爭土地所有權移轉予他人所為。系爭「國宅用地」之註記並非如被上訴人所主張「僅係客觀事實之記載」，上訴人既因系爭土地之註記致不能任意處分，自對於上訴人之不動產所有權造成侵害。再者，系爭土地非屬當時國民住宅條例所規定之國民住宅用地乙節，及參加人函請被上訴人於系爭土地之土地登記謄本「其他登記事項」欄為「國宅用地」登記之註記，其性質上為保全所有權之預告措施等節，業經原審法院94年度訴字第69號裁定及本院95年度裁字第1739號裁定所肯認。且本院所稱之「預告措施」並非等同本件參加人所指稱之「預告登記」，而參加人所為之囑託預告措施之行為亦非等同於被上訴人所為就系爭土地「其他登記事項欄」所為之「國宅用地」註記本身應堪認定。上訴人本件請求乃係針對被上訴人就系爭土地之登記謄本「其他登記事項」欄為「國宅用地」之註記登記行為即本件侵害上訴人系爭土地所有權圓滿狀態之結果事實，依據本院99年3月第1次庭長法官聯席會議決議意旨，爰依行政訴訟法第8條規定，向被上訴人提起一般給付之訴，並無違誤。綜上所述，參加人就系爭土地既無法律上之依據得合法囑託被上訴人為「國宅用地」之「註記登記」，且非系爭土地之所有權人，又欠缺土地之所有權人所授權或同意之「預告登記」同意書，而不符「預告登記」之法定要件，被上訴人自應依行為時土地登記規則否准參加人71年9月13日71府建宅字第82114號函囑託登記之請求，惟被上訴人竟違法於系爭土地登記謄本之其他登記欄為「國宅用地」之註記登記，於法有違。上訴人本於「公法上結果除去請求權」依行政訴訟法第8條一般給付之訴請求被上訴人塗銷註記以回復系爭不動產之所有權，顯有理由等語，求為判決被上訴人應塗銷系爭土地之國宅註記。
三、被上訴人則以：㈠程序部分：本案係依土地登記規則第29條，受參加人71年9月13日71府建宅字第82114號函囑託登記「國宅用地」註記於編定使用欄，無須被繼承人檢附印鑑證明書，即可依受囑託內容登記。㈡實體部分：內政部95年3月29日內授中辦地字第09507249943號函示，依土地法第79條之1規定，預告登記之目的，在於阻止登記名義人對該土地有妨害保全請求權所為之處分，故預告登記未塗銷前，登記名義人就其土地所為之處分，有妨害該項保全請求權者無效。且依參加人101年3月19日府商建字0000000000號函所示，本案國宅用地之註記乃在維持重測前苗栗縣○○鎮○○段○○○段217-37地號土地為該社區之公共設施（綠地及社區幼稚園）之用，避免邱茂隆或其後手將該土地所有權移轉予他人，性質上為保全該土地所有權之預告登記。而被上訴人係依行為時土地登記規則第28條第8款受參加人囑託辦理之登記，其登記原因係依內政部75年1月29日台內地字第368633號函訂定發布之登記原因標準用語記載之註記登記，並非上訴人所稱之預告登記。其次，土地登記簿之「註記」，並非土地法第37條第1項所規定之土地及建築改良物權利之登記，依內政部發布之登記原因標準用語記載，所謂註記，指在標示部、所有權部及他項權利部其他登記事項欄內註記資料之登記，僅係客觀事實之記載，不涉及人民權利之限制事項。又被上訴人係依據上述土地登記及審查原則審認參加人之註記登記案件，惟參加人並無土地登記規則第56條及第57條之應補正及駁回事項。另系爭土地係由重測前苗票縣○○鎮○○段○○○段217-37地號分割出來，且重測前苗栗縣○○鎮○○段○○小段116-14至116-19、116-24至116-26、116-28、116-29、217-37等12筆土地，興隆社區70年7月2日參加人所屬建設局（70）栗建都頭字第001604號建造執照上記載之建築地點地號亦為前開12筆土地，且臺灣高等法院臺中分院97年度上易字第60號判決說明中指出系爭土地仍包含於興隆社區基地範圍內，不因除去國宅註記，回復其非法定空地之狀態，故仍需受法定空地之限制。又上訴人之財產權之限制係因繼受被繼承人邱茂隆所出具之土地使用同意書之限制並有確定判決駁回可資證明，上訴人主張參加人侵害人民財產權之訴違反一事不再理原則，自應不得更行起訴。綜上所述，被上訴人之登記審查程序係依法審查並無違法之情形，本案註記登記對於土地之使用未直接發生限制之情形，無直接侵害上訴人之權益，系爭土地依70年7月2日參加人所屬建設局（70）栗建都頭字第001604號建造執照已劃定為建築基地為法定空地，該註記塗銷亦無法回復行政行為前非法定空地之限制狀態之可能，且被上訴人財產權之限制係繼受被繼承人邱茂隆所出具土地使用同意書之限制之影響而非本案註記所造成，故本案並無提起一般給付之訴之情形等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、參加人主張：㈠程序部分：本件上訴人之前即已曾起訴：「要求參加人應發函於苗栗縣頭份地政事務所將系爭4筆土地之『其他登記事項欄』之『國宅用地』註記予以塗銷」，前業經臺灣高等法院臺中分院97年度上易字第60號之確定判決認為所請求之事項係屬私權之糾葛，非公法之爭議予以受理並加以實體審理後而判決駁回上訴人之起訴。而本件上訴人之請求事項與前開訴訟之主張相同，且既屬普通法院之審判權範圍並經判決確定，從而，上訴人再以同樣之事由提起行政訴訟，自屬不合法。㈡實體部分：退步言之，若原審法院認為本案係屬公法關係，然而本件參加人係依法及行政私法契約之約定為國宅用地之註記，且被上訴人係按行為時土地登記規則第28條第8款規定受參加人之囑託為註記，依土地登記規則第146條第1項規定，參加人既已明確表示不同意本件國宅用地註記之塗銷，本件被上訴人並無自行塗銷註記之權限。經查，上訴人之父親邱茂隆即系爭土地之所有權人（按當時邱茂隆提供之土地為興隆段興隆小段217-37地號，而本案之系爭土地均係由此地號分割出來）確有出具使用同意書，並附上印鑑證明，且與鄰近土地之地主李永樹等人，於69年4月6日與訴外人林水河、吳慈忠簽立「供地合作興建勞工（國宅）住宅契約書」，由邱茂隆等地主提供土地供林水河等人合建，而林水河等人則以邱茂隆等地主所提供之土地與苗栗縣總工會合辦。而邱茂隆所提供之興隆段興隆小段217-37地號之全部土地面積亦全係供做興隆勞工○○○區○○設道路、房屋建築基地、綠地、防火巷以及社區幼稚園建築保留用地之規劃使用，非如上訴人所稱系爭土地並未做為社區公用之情事。又本案系爭土地既均供興隆勞工國宅社區使用，屬於國宅用地之範圍，參加人自可依法及行政私法契約之約定為註記。況本案○○段○○小段217-37地號之土地（按系爭土地係由此地號分割出來）係計入住宅社區售價，實屬承購戶支付地價範圍，且本案既係採售供之方式提供土地予總工會興建國民住宅，而該土地使用同意書之格式及出具之要求又係苗栗縣總工會基於69年10月20日與參加人簽訂「臺灣省苗栗縣政府委託集中興建勞、礦工、農、漁、鹽民住宅及專案核定興建國民住宅工程委託書」之要求而為，從而為維持系爭土地為國民住宅社區之綠地及幼稚園用地，避免上訴人之被繼承人邱茂隆將系爭土地所有權移轉予他人，始為此保全所有權之預告措施登記，上訴人自應受該內容拘束。另本案系爭國民住宅註記依本院95年度裁字第1739 號裁定既認定其性質上屬土地登記規則第28條第8款規定為保全所有權之預告措施，上訴人對於系爭土地，依上訴人之被繼承人邱茂隆與他人所訂立之合建契約及所出具之土地使用同意書，應受其內容拘束，即系爭土地於興建興隆國宅當時既係全部供作國民住宅用地使用，並有出具土地使用同意書與印鑑證明書，其自應受該土地使用同意書之拘束，是上訴人請求參加人發函塗銷系爭土地之國民住宅註記，有違誠信原則與權利濫用禁止原則，不應准許。另查邱茂隆於69年4月6日與訴外人林水河、吳慈忠簽立「供地合作興建勞工（國宅）住宅契約書」，由邱茂隆（按當時邱茂隆提供之土地為○○段○○小段217-37地號及116-22地號2筆土地）等地主提供20筆土地供林水河等人合建，而林水河等人則以邱茂隆等地主所提供之部分12筆土地（亦即僅運用116-14、15、
16、17、18、19、24、25、26、28、29及217-37地號等12筆土地，面積54,606平方公尺興建勞工國宅社區）與苗栗縣總工會於70年7月1日簽訂「興隆國宅社區勞工住宅新建工程合約書」，從而，邱茂隆僅有○○段○○小段217-37地號1筆土地有列入興建國宅基地之範圍（按本案之系爭土地均係由此地號分割出來），從而上訴人指稱依「供地合作興建勞工（國宅）住宅契約書」之約定應建400戶，而本件興隆國宅卻僅興建296戶，就渠等提供剩餘之土地應予歸還之論點即屬無據。況系爭土地係供國民住宅用地使用，並依興建國民住宅之相關規定為之，並非如上訴人所述係屬合建之性質。綜上所述，本案系爭土地所有權人既係依上開法令之規定為出具土地使用同意書，並依該規定為興建國民住宅，自需受上開法令及契約約定之拘束等語。求為判決駁回上訴人在原審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠查本案被上訴人為苗栗縣頭份地政事務所，並非參加人。上訴人曾對參加人起訴「要求參加人應發函於苗栗縣頭份地政事務所將系爭4筆土地之『其他登記事項欄』之『國宅用地』註記予以塗銷」（原審法院94年度訴字第67號、本院95年度裁字第1739號），或對參加人起訴請求「參加人將系爭土地之『其他登記事項』欄之『國宅用地』註記予以塗銷」（臺灣苗栗地方法院95年度訴字第279號、臺灣高等法院臺中分院97年度上易字第60號）均遭駁回確定。而本件上訴人係依行政訴訟法第8條之規定對被上訴人就系爭土地之國宅用地註記應予塗銷，並非同一事件，並無確定判決所及或重行起訴之情事。㈡查上訴人所有之系爭土地，經被上訴人於土地登記謄本之其他登記欄為「國宅用地」之註記，肇致上訴人對該等土地之處分、使用及收益等所有權能造成實質上之限制，顯已妨害上訴人系爭土地所有權之圓滿狀態，是依本院99年度3月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，該「國宅用地」註記事實上影響上訴人所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權，土地所有權人認系爭註記違法者，得向行政法院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去系爭註記（回復未為直接侵害上訴人土地所有權之事實行為），上訴人依行政訴訟法第8條規定提起一般給付之訴，請求被上訴人塗銷系爭土地之「國宅用地」註記，其訴訟種類之選擇，尚無不合。然查：土地登記簿之「註記」，依內政部75年1月29日台內地字第368633號函訂定發布之「登記原因標準用語」記載，及依79年4月土地登記簿記載例，國宅用地註記亦係登載於其他登記事項欄。依國民住宅條例施行細則第23條規定及製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第19點說明可知土地登記簿之「註記」，並非土地法第37條第1項所規定之土地及建築改良物權利之登記，而依內政部發布之登記原因標準用語記載，所謂註記，指在標示部、所有權部及他項權利部其他登記事項欄內註記資料之登記，該註記僅係客觀事實之記載，不得涉及人民權利之限制事項，現行登記簿註記登載方式不登載於編定使用欄，是被上訴人稱其於88年電腦化後即依上開規定之註記登載方式，轉載於地籍資料庫之土地登記簿，並無不合。次查，本案苗栗縣「興隆勞工國宅社區」，係屬69年度委託興建勞工住宅案件，委託承辦單位為苗栗縣總工會，係由苗栗縣總工會自備土地於68年9月27日向參加人提出申請貸款興建，經參加人報奉臺灣省政府住宅及都市發展局69年9月11日都企字第25080號函核准將該社區集中興建，最後其於69年10月20日與參加人簽訂「臺灣省苗栗縣政府委託集中興建勞、礦工、農、漁、鹽民住宅及專案核定興建國民住宅工程委託書」，而上訴人之父親邱茂隆即系爭土地之所有權人（按當時邱茂隆提供之土地為○○段○○小段217-37地號，而系爭土地均係由此地號分割出來）確有依上開規定出具使用同意書，並附上印鑑證明，從而上開土地則係邱茂隆與鄰近土地之地主李永樹等人，於69年4月6日與訴外人林水河、吳慈忠簽立「供地合作興建勞工（國宅）住宅契約書」，由邱茂隆等地主提供土地供林水河等人合建，而林水河等人則以邱茂隆等地主所提供之土地與苗栗縣總工會合辦。而苗栗縣總工會與參加人簽訂上開合約後，隨即於70年7月1日與訴外人恒福建設開發有限公司（代表人：林水河）簽訂「興隆國宅社區勞工住宅新建工程合約書」，此亦純係為完成前開興隆國宅社區勞工住宅之新建為目的所簽訂之合約，從而苗栗縣總工會依上該契約之相關規定於取得系爭土地之使用同意書後，隨即以71年9月10日苗工福字第40號函復知參加人，參加人始依據該函請竹南地政事務所為註記，嗣該興隆國宅業已依上開契約進行辦理興建。再依據「臺灣省集中興建勞工、礦工、農民、漁民、鹽民住宅及專案核定興建住宅實施要點」第4點第1項規定，上開工程委託書係參加人依據臺灣省政府都市局核配將興隆國宅社區勞工住宅集中興建工程委託苗栗縣總公會負責辦理興建，從而，苗栗縣總工會對於本件興隆國宅之興建除了需依上開契約之約定外，即需依前開之所有規定為之，此參本案之建造執照即係依上開規定以參加人之名義領取與70年7月2日苗栗縣政府建設局（70）栗建都頭字第001604號建造執照上記載之起造人為參加人即明。又該建造執照上記載之建築地點之12筆地號與上開工程委託書所運用之地號完全相同，而依「臺灣省集中興建勞工、礦工、農民、漁民、鹽民住宅及專案核定興建住宅實施要點」第3點第2項規定，地主在提供時即需出具土地使用同意書，同意委託承辦單位興建國民住宅，在未辦妥產權移轉前，同意政府以政府名義申請建築執照，規劃興建使用，並同意按原議價格，暨同意於房屋建成後，並由政府代為辦理分割產權移轉登記及設定第一順位抵押權與政府。暨本案「臺灣省苗栗縣政府委託集中興建勞、礦工、農、漁、鹽民住宅及專案核定興建國民住宅工程委託書」第2點：由苗栗縣總工會於申領建造執照前，取得土地所有權或土地使用同意書（要註明同意甲方（參加人）、乙方（苗栗縣總工會）申請建築執照及辦理土地所有權移轉登記，在土地所有權移轉登記同意前先行使用，房屋建成後並同意申請建物登記），而上訴人之父親邱茂隆即系爭土地之所有權人（按當時邱茂隆提供之土地為興隆段興隆小段217-37地號，而系爭土地均係由此地號分割出來）其既有依上開規定出具使用同意書並附上印鑑證明，足資證明書立同意書之慎重，況該同意書所載之文字內容均屬明確，其自亦明瞭使用同意書之所有內容，亦即同意系爭土地興建國民住宅並遵守前開所有之規定，而興隆段興隆小段217-37地號亦係屬於上開工程委託書所全部提供運用之範圍，亦係完全屬於上開建造執照所在之建築地號範圍內，從而，參加人認系爭土地均係在委託興建之興隆勞工國宅用地核准建造執照之建築基地範圍內，並無疑義。且70年7 月2日苗栗縣政府建設局（70）栗建都頭字第001604號建造執照上記載之基地面積：私設道路12,438.81平方公尺加其他42,16 7.19平方公尺合計為54,606平方公尺，與上開工程委託書所載之12筆地號之土地面積並無任何誤差，而依當初申請建造執照時所併同檢附之「頭份興隆國民住宅勞工社區設計圖、總配置圖」其將地主提供之12筆土地之全部面積均係做為社區規劃使用，於該設計圖上除了標明欲興建296戶國民住宅之建築配置外，亦規劃有社區綠地、停車位、防火巷及水塔之配置，更將上開12筆土地中之部分土地規劃作為私設道路，並與既成道路、國有道路加以整合連結，將其做為規劃○○○區○○道路使用，並將屬於整個社區可以共同使用之部分加以規劃為社區建築預定保留用地（含社區警衛管理建築保留用地、社區購物中心建築保留用地、文康活動中心建築保留用地、社區幼稚園建築保留用地）以俾全體社區之利用。本案邱茂隆所提供之○○段○○小段217-37地號之全部土地面積亦全係供做興隆勞工○○○區○○設道路、房屋建築基地、綠地、防火巷以及社區幼稚園建築保留用地之規劃使用，非如上訴人所稱系爭土地並未做為社區公用之情事，從而系爭土地依「臺灣省集中興建勞工、礦工、農民、漁民、鹽民住宅及專案核定興建住宅實施要點」第3點第2項、「臺灣省集中興建預約承購住宅契約」第1點以及第4點、「臺灣省各縣市委託（承）辦單位集中興建勞工、礦工、農民、漁民、鹽民住宅及專案興建住宅預約申請承購及貸款須知」第8點、第14點及第22點之規定，以及建築執照所載與土地初勘紀錄表所示，本案土地既業經計入售價範圍，應屬承購戶所支付價款承購之土地範圍，在未移轉為參加人所有前，應即登記為參加人所有，參加人自得保持「國民住宅」註記。又被上訴人係依土地登記規則第29條（行為當時為該規則第28條第8款-即69年1月23日修正公布之土地登記規則）受參加人囑託辦理之登記，即受參加人71年9月13日71 府建宅字第82114號函囑託登記「國宅用地」註記於編定使用欄，而無須被繼承人依土地登記規則第40條、第41條第10款檢附印鑑證明書，即可依受囑託內容登記。另被上訴人依據土地登記及審查原則審認參加人之註記登記案件，惟參加人並無土地登記規則第56條及第57條之應補正及駁回事項，被上訴人即應依土地登記規則及內政部頒定之登記方式予以辦理註記之登記，並無違誤。再者，系爭註記係參加人囑託被上訴人所為，該註記登記嗣後應否予以塗銷，依土地登記規則第14 7條規定，應經原囑託登記機關囑託登記機關辦理塗銷登記，至於為登記行為之地政機關不僅無從判斷應否塗銷，亦無從審查囑託機關決定之當否。被上訴人雖係對外作成系爭土地註記登記之機關，惟被上訴人是否作成註記登記，或是否為註記登記之塗銷，仍應尊重為本件註記登記之囑託機關即參加人之決定，而不得擅自變更前揭註記之登記。上訴人即便因此註記登記致有權益受侵害情事，然此權益之受侵害，實際上乃係因囑託登記機關即參加人之先前階段行為所致。被上訴人於囑託機關即參加人通知塗銷本件註記登記前，並無從將系爭土地之註記登記予以塗銷，況本件參加人亦表示不同意塗銷。則上訴人主張被上訴人為違法註記登記，該「國宅用地」註記屬直接侵害上訴人土地所有權之事實行為，依行政訴訟法第8條規定提起一般給付之訴，請求被上訴人塗銷系爭土地之「國宅用地」註記，並非可採。綜上所述，上訴人所訴各節，均非可採，上訴人仍執前詞，訴請被上訴人塗銷系爭土地之「國宅用地」註記，為無理由，因而駁回上訴人在原審之訴。
六、本院查：㈠按「土地登記，謂土地及建築改良物（以下簡稱建物）之所有
權與他項權利之登記。」「土地登記，由土地所在地之市縣地政機關辦理之。但該市縣地政機關在轄區內另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機關辦理之。」「政府機關遇有左列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之：……八、其他依法得囑託登記機關登記者。」「辦理土地登記程序如左：一、收件。二、計徵規費。三、審查。四、公告。五、登簿。六、繕發書狀。七、異動整理。八、歸檔。前項第4款公告，僅於土地總登記、建物所有權第一次登記、第113條及其他法令規定者適用之。第7款異動整理，包括統計及異動通知。」「依前條審查結果，有左列各款情形之一者，登記機關應通知申請人於接到通知書之日起15日內補正：一、申請人之資格不符或其代理人之代理權有欠缺者。二、申請書不合程式，或應提出之文件不符者。三、申請書記載事項，或關於登記原因之事項與登記簿或其證明文件不符，而未能證明其不符之原因者。
四、未依規定繳納登記規費者。」「依第47條審查結果，有左列各款情事之一者，登記機關應以書面敘明理由，駁回登記之申請：一、不屬受理登記機關管轄者。二、依法不應登記者。
三、涉及私權爭執者。四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。申請人不服前項之駁回者，得依訴願法規定提起訴願。
駁回之事由涉及私權爭執者，申請人得訴請司法機關裁判。」行為時土地登記規則第3條、第4條第1項、第28條第8款、第45條、第48條及第49條分別有明文規定。次按「地政機關之受理政府機關之囑託登記事件，核與受理權利人之單獨登記事件，其性質上並不完全相同。在囑託登記之場合，為囑託登記之機關既無須提出登記原因之證明文件，則地政機關為登記時，除事實上不能或無從辦理，得將實情函覆外，並無就囑託登記原因之適法正當與否，加以審查之權。」本院79年判字第1094號判決意旨參照。
㈡又按「地政事務所在土地登記簿標示部其他登記事項欄註記：
『本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制』，法律並未規定發生如何之法律效果。該註記既未對外直接發生法律效果，自非行政處分。地政事務所拒絕土地所有權人註銷系爭註記之要求，係拒絕作成事實行為之要求，該拒絕行為亦非行政處分。『系爭註記事實上影響其所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權，土地所有權人認系爭註記違法者，得向行政法院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去系爭註記（回復未為系爭註記之狀態）。
』」本院99年度3月份第1次庭長法官聯席會議決議參照。又結果除去請求權，乃人民因其權利受公權力之違法干涉，請求排除該違法干涉之事實結果，以回復原有狀況之權利。又行政訴訟法第8條第1項前段規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」㈢依內政部75年1月29日台內地字第368633號函訂定發布之「登
記原因標準用語」，土地登記簿之「註記登記」乃指「在標示部所有權部或他項權利部其他登記事項欄內註記資料之登記。
包含1.公告徵收。2編為建築用地之出租耕地。3.代管。4.依平均地權條例第45條規定處理。『5.國宅用地』……。本項登記原因於人工登記簿時無須另登載，得直接註記於登記簿備考欄或其他登記事項」。另依79年4月土地登記簿記載例，國宅用地註記亦係登載於其他登記事項欄。國民住宅條例施行細則第23條：「政府出售國民住宅及其基地依本條例第17條規定移轉時，其土地所有權移轉登記及建築改良物所有權第一次登記，得由直轄市、縣（市）主管機關集中辦理，除應繳納之稅捐、規費及代辦費用外，不得收取任何費用。前項登記，應在土地登記簿標示部其他登記事項欄內加註國民住宅用地字樣，建築改良物登記簿標示部主要用途欄內註明國民住宅字樣。但基地非全部屬於國民住宅用地時，得於土地登記簿其他登記事項欄註明」。另製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第19點規定：「各種使用編定結果奉准備查並經公告後，地政事務所應依據土地使用編定清冊，將土地使用編定結果登載於土地登記簿之編定使用種類欄（○○區○○用地），是以現行登記簿之編定使用欄係登載使用分區、使用地」。故原判決以由上開規定及說明可知土地登記簿之「註記」，並非土地法第37條第1項所規定之土地及建築改良物權利之登記，僅係客觀事實之記載，其目的在促使嗣後登記人員注意，或使第三人知悉其事實，避免遭受不當利益，故註記不得涉及人民權利之限制事項，現行登記簿註記登載方式不登載於編定使用欄。被上訴人稱其於88年電腦化後即依上開規定之註記登載方式，轉載於地籍資料庫之土地登記簿，並無不合等情，核無違誤。
㈣經查，上訴人之被繼承人邱茂隆與鄰近土地之地主李永樹等人
，於69年4月6日，與訴外人林水河、吳慈忠簽立「供地合作興建勞工（國宅）住宅契約書」，由邱茂隆等地主提供面積7.3177公頃之土地，供林水河等人合建，林水河等人則以地主所提供土地與苗栗縣總工會合辦。而苗栗縣總工會於69年10月20日與參加人簽訂「臺灣省苗栗縣政府委託集中興建勞、礦工、農、漁、鹽民住宅及專案核定興建國民住宅工程委託書」，該工程委託書第2點約定：由苗栗縣總工會於申領建造執照前，取得土地所有權或土地使用同意書（要註明同意甲方（即參加人）、乙方（即苗栗縣總工會）申請建築執照及辦理土地所有權移轉登記，在土地所有權移轉登記同意前先行使用，房屋建成後並同意申請建物登記），而上訴人之被繼承人邱茂隆即系爭土地之所有權人（按當時邱茂隆提供之土地為○○段○○小段217-37地號，而系爭土地均係由此地號分割出來）確有依上開規定出具使用同意書，並附上印鑑證明。苗栗縣總工會嗣於70年7月1日與訴外人恒福建設開發有限公司（代表人：林水河）簽訂「興隆國宅社區勞工住宅新建工程合約書」，該契約書第1條係約定：「甲方提供已由苗栗縣總工會向苗栗縣政府申請興建勞工住宅有案之坐○○○鎮○○段第116-14號等……之土地與乙方興建勞工（或國民住宅）。」苗栗縣總工會依上該契約之相關規定於取得系爭土地之使用同意書後，以71年9月10日苗工福字第40號函復知參加人：「本會所籌供承辦興建『興隆國宅社區』勞工住宅工程之用地，坐落苗栗縣○○鎮○○段○○○段116-14等12筆土地全部，因工程已全部發包興建，因作業上之需要，敬請貴府證明，併函轉轄區竹南地政事務所，在土地登記謄本編定使用種類欄內示明國宅用地，以符合實際用途而方便作業。」參加人於71年9月13日以71府建宅字第82114號函請被上訴人於系爭土地之土地謄本「編定使用欄」內加註「國民住宅」之註記，為原審調查證據後，依職權認定之事實。原審進而以被上訴人依行為時土地登記規第28條第8款，受參加人71年9月13日71府建宅字第82114號函囑託登記「國宅用地」註記於編定使用欄，無須被繼承人邱茂隆依土地登記規則第40條、第41條第10款檢附印鑑證明書，即可依受囑託內容登記。經審認參加人之註記登記案件，並無土地登記規則第56條及第57條（行為時土地登記規則第48條及第49條）之應補正及駁回事項，即應依土地登記規則及內政部頒定之登記方式予以辦理註記之登記，並無違誤，均已敘明其證據取捨、認定事實及得心證之理由，並無違反證據法則或論理法則等情事。原判決因而駁回上訴人之訴，經核其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。又參加人係國民住宅之主管機關，依臺灣省集中興建勞工、礦工、農民、漁民、鹽民住宅及專案核定興建住宅實施要點及臺灣省苗栗縣政府委託集中興建勞、礦工、農、漁、鹽民住宅及專案核定興建國民住宅工程委託書等規定，辦理興建興隆勞工國宅社區，囑託被上訴人登記「國宅用地」註記於編定使用欄，被上訴人並無就文件記載內容是否與實情相符，囑託登記原因之適法正當與否，加以審查之權，自不能再就系爭土地是否確為國宅用地作實體審查，上訴人主張被上訴人對各項權利異動之原因及意思表示之真偽等均須依法審查，土地使用同意書與預告登記同意書之法定要件不符，系爭土地非作為國宅用地使用，非屬應計入承購戶負擔之住宅基地及法定空地，依法應為塗銷國宅用地之註記，原判決有適用法規不當、違背證據法則等違反法令之情形云云，委無足採。又按「最高行政法院應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎。」行政訴訟法第254條第1項定有明文。本院為法律審，原則上應以高等行政法院判決所確定之事實為判決基礎，故於高等行政法院判決後，當事人在本院原則上不得提出新攻擊防禦方法，亦不得提出新事實、新證據，而資為上訴之理由。上訴意旨主張被上訴人未說明本件有無踐行土地法第55條規定之公告程序乙節，核係於上訴審提出之新攻擊防禦方法，本院無從審究。末按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。經核原判決已就駁回上訴人在原審之訴，明確詳述其得心證之理由，縱原判決就上訴人之主張有未於判決中加以論斷者，惟依原判決論述之理由，已足使人知其主文所成立之依據，而不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形亦不相當，仍難謂為原判決有違背法令之情形。上訴人執此指摘原判決違背法令，委無可採。
㈤綜上所述，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認
定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，並無理由不備或違背論理法則、經驗法則等違背法令情事。又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴意旨，或係上訴人以其法律上歧異之見解，指摘原審取捨證據、認定事實之職權行使為不當；或係重述其在原審業經主張而為原判決不採之陳詞，謂原判決未予指駁，均非可採。故上訴論旨，求予廢棄原判決，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 1 月 23 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 許 瑞 助法官 鄭 忠 仁法官 帥 嘉 寶法官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 1 月 24 日
書記官 王 史 民