最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第552號上 訴 人 莊傅玉惠訴訟代理人 呂理胡 律師
呂浩瑋 律師張晶瑩 律師被 上訴 人 桃園縣政府代 表 人 吳志揚訴訟代理人 戴文進 律師上列當事人間請求讓售國有土地事件，上訴人對於中華民國103年5月1日臺北高等行政法院102年度訴字第1584號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，本件移送臺灣桃園地方法院。
理 由
一、緣桃園縣中壢市○○段○○○○○○號土地（下稱系爭地號土地）登記為桃園縣所有，管理者為桃園縣政府警察局中壢分局，為縣有土地。上訴人於民國（下同）102年5月24日提出申請書，依桃園縣縣有財產管理自治條例第57條第1項及國有財產法第52條之2規定，向被上訴人申請專案讓售系爭地號如原判決附圖斜線部分所示之土地（面積274平方公尺），經被上訴人以102年6月25日府警後字第1020007697號函復上訴人略以：「……二、旨揭土地係屬公用財產，按桃園縣縣有財產管理自治條例第17條前段規定：『管理機關及使用機關，對於公用財產不得為任何處分、設定負擔或擅為收益。
』爰申請價購旨揭土地一節，礙難辦理。……。」等語。上訴人不服，提起訴願，經決定不受理，提起行政訴訟，復遭駁回，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：上訴人所有門牌號碼桃園縣中壢市○○路
631、633、635號建物坐落於系爭地號土地如原判決附圖斜線所示部分，於35年前興建。系爭地號土地係上訴人之公公莊盛廷等人，於日據時代合資購買捐贈登記於中壢保甲聯合會所有，莊盛廷經該聯合會同意於系爭地號土地上建築房屋使用，是該房屋並非政府機關之宿舍，並經臺灣桃園地方法院以93年度簡上字第84號民事判決，認定上開建物非屬被上訴人所有，亦非警察局宿舍。被上訴人嗣雖取得拆屋還地之勝訴判決，然若上開房屋真為警察局宿舍，何以被上訴人竟聲請拆屋還地之強制執行，顯互相矛盾。是被上訴人稱該系爭地號土地現供警察局宿舍使用，並非事實，其非屬桃園縣縣有財產管理自治條例（下稱管理自治條例）第4條規定所指之公用財產甚明。上訴人應符合國有財產法第52條之2規定之資格，依管理自治條例第49條第9款規定，得向被上訴人申購如聲明所示之土地。又本件申購縣有土地事件係公法事件，被上訴人以原處分駁回上訴人之申購，性質上屬行政處分云云。為此，求為判決：1.訴願決定、原處分均撤銷。
2.被上訴人應依上訴人102年5月24日申請案之內容，作成准許將坐落系爭地號如原判決附圖斜線部分（面積274平方公尺）所示之土地以新臺幣44,388元讓售予上訴人之行政處分。
三、被上訴人則以：系爭地號土地屬被上訴人所有，由被上訴人所屬桃園縣政府警察局中壢分局經管為宿舍用地，並有桃園縣政府警察局中壢分局102年第2季宿舍管理系統申報資料可稽，足認被上訴人係以公用財產管理該土地。是依管理自治條例第17條前段規定，被上訴人以系爭地號土地屬公用土地，不得處分，拒絕上訴人申請，並無不合。又系爭地號土地為縣有土地，並非登記為國有土地，尚不適用國有財產法之規定，非屬可讓售之土地。又上訴人申請價購土地，屬民法上買賣之私權關係，並非被上訴人得以行政處分為之，是訴願決定不受理，洵屬無誤云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：系爭地號土地登記為桃園縣所有，管理者為桃園縣政府警察局中壢分局，為縣有土地。是系爭地號土地非屬國有土地，依國有財產法第1條、第2條規定，其取得、保管、使用、收益及處分，自均無國有財產法之適用。至管理自治條例第49條第9款固規定，有關第48條規定出售之土地或建築物，其處理方式「依其他法令規定得辦理讓售之土地，各依其規定辦理。」惟依同條例第1條規定，該條例係規範桃園縣縣有財產之管理，故依同條例第48條規定出售之土地或建築物，自以桃園縣縣有財產為限，尚不及於國有財產。同條例第49條第9款所謂依其他法令規定，自不包括國有財產法第52條之2規定。且此關於縣有財產之經營及處分，實係地方自治團體之固有權限，與國家對於國有財產之管理及處分尚有不同，亦不得類推適用國有財產法第52條之2規定。上訴人主張系爭地號土地上之房屋，依管理自治條例第49條第9款及國有財產法第52條之2規定，得向被上訴人申請專案讓售系爭地號如原判決附圖斜線部分所示之土地云云，實乏所據。上訴人以原處分否准上訴人之申請，尚屬無違。另管理自治條例第57條第1項，僅係規定縣有財產之計價方式，尚不得推演出有關縣有財產出售範圍亦可比照國有財產之相關法令規定辦理之結論。又同條例第49條第4款係有關標售規定，亦與上訴人申請書所主張之專案讓售無涉。上訴人既無權請求被上訴人專案讓售系爭地號土地，則上訴人有關該土地是否屬非公用土地之爭執，亦無需審究。從而，上訴人本件申請，並無理由，原處分予以否准，尚無不合，訴願決定不受理，雖有未當，惟其維持原處分之結論並無二致等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂：國有財產法第52條之2之立法目的乃在返還人民因歷史因素被政府侵害的土地。系爭地號土地原係上訴人之公公莊盛廷等人於日據時代合資購買登記於中壢保甲聯合會所有，並提供莊盛廷於其上興建房屋居住使用，系爭地號土地本質上實屬私人所有。然被上訴人竟於96年5月18日以第1次登記取得系爭地號土地所有權，是本件與人民因歷史因素被政府侵害土地之情形相同，而屬國有財產法第52條之2立法目的所欲規範之情形。管理自治條例第57條第1項既有比照國有財產法第52條之2計價之規定，立法者之初衷，乃在返還人民因歷史因素遭縣政府侵害的土地，自有比照國有財產法第52條之2申請讓售之意思。是以若認管理自治條例第57條第1項規定僅有計價比照國有財產法第52條之2規定，未包含比照申請讓售之請求權，則將造成現實上無法達成國有財產法第52條之2之要件，進而無法比照該條規定為計價，此應非立法者之初衷。於此疏漏，自可類推適用國有財產法第52條之2申請讓售之規定。原判決未探究立法者之本意，致誤認管理自治條例第57條第1項規定僅比照計價方式，適用法規顯有違誤云云。
六、本院查：
（一）按行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」準此，行政訴訟之訴訟標的以公法上爭議為限；至私法上之爭議，則由民事法院審判，非屬行政法院之審判權限。次按「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」為本院58年判字第270號判例所闡釋。又「……行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院58年判字第270號判例及61年裁字第159號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」業經司法院釋字第448號解釋在案。
（二）又按國有土地與縣（市）有土地固同為土地法第4條所稱公有土地，然國有財產法係就國有財產之取得、保管、使用、收益及處分所作之規範，其適用自以國有財產為其對象，而縣（市）有土地之處分，依地方制度法第19條第2款第4目之規定，為縣(市)自治事項，且縣（市）政府處分其所管公有土地，除應經該管區內民意機關同意外，尚須經行政院核准，為土地法第25條所規定。依此，有關國有土地及縣（市）有土地之處分，在權限及處分之程序上並不完全相同，即國有財產法與各縣（市）對於其縣有或市有財產之管理處分所制定之自治條例，各有其規範目的與限制。再者，「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第1次公告土地現值計價。」雖為國有財產法第52條之2所規定，然國有土地之出售屬私經濟行為，有契約自由原則之適用，上開條文僅係規定得申請讓售土地之資格、要件，使符合資格、要件之人，取得請求讓售國有土地即為要約之地位而已，至是否讓售，管理機關財政部國有財產局或所屬分支機構仍有審酌及決定之權限。是此一規定，尚非賦與人民請求國有土地之管理機關讓售國有土地之權利。從而，財政部國有財產局或所屬分支機構對依國有財產法第52條之2規定所為讓售土地行為，僅屬行政機關代表國庫出售所為之私法上契約行為；而其拒絕人民要求讓售，亦非屬高權之決定，而非行使公權力之行為，國有土地管理機關拒絕讓售國有土地，並非行政處分。
（三）末按「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」則為行政訴訟法第12條之2第2項所規定。上訴人提起本件訴訟，以管理自治條例第57條第1項既有比照國有財產法第52條之2計價之規定，立法者之初衷，乃在返還人民因歷史因素遭縣政府侵害的土地，自有比照國有財產法第52條之2申請讓售之意思，認其有申請讓售系爭土地之權利。揆諸前揭本院判例及司法院釋字第448號解釋之意旨，上訴人所為之爭執，尚非係公法上之爭議，不屬行政法院之權限。原審未依前開規定，以行政法院無受理訴訟權限，而將本件移送於有受理訴訟權限之管轄法院，自有未合。上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄為有理由，由本院將原判決廢棄，並依職權將本件移送於有受理訴訟權限之管轄法院即臺灣桃園地方法院。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第12條之2第2項，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 10 月 9 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 10 月 9 日
書記官 吳 玫 瑩