最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第566號上 訴 人 騰鉀環護股份有限公司代 表 人 趙蕙嫺訴訟代理人 陳河泉 律師被 上訴 人 行政院環境保護署代 表 人 魏國彥訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國103年6月19日臺北高等行政法院102年度訴字第1684號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人係從事廢玻璃容器類處理業務之應回收廢棄物處理業者，並為取得被上訴人同意登記之廢玻璃容器類處理業受補貼機構，經被上訴人委託稽核認證團體財團法人臺灣產業服務基金會（下稱產基會）執行稽核認證作業，於判讀上訴人攝錄監視系統錄影光碟時，發現上訴人於民國102年1月7日上午6時18分至同年月12日下午4時44分期間之攝錄檔案資料遺失，無法判讀，且經查核上訴人前揭期間之異常時間操作日報表，於廠內仍進行廢玻璃容器投料處理作業，違反被上訴人101年6月28日公告之應回收廢棄物回收清除處理稽核認證作業手冊（非塑膠廢容器類）（下稱稽核認證作業手冊）第5.1節第5點⑺及第9.2節第2點之2規定，被上訴人爰以102年4月18日環署基字第1020029079號函（下稱原處分）予以扣除稽核認證量115萬5,946公斤（即無法確認投料作業之異常期間處理量的2倍）。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審）以102年度訴字第1684號判決（下稱原判決）駁回。上訴人猶不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人委託環資國際有限公司（下稱環資公司）於101年9月25日至上訴人公司施作即時線上監控系統時，與上訴人設置之2套攝錄監視系統使用同一電源，等於有3套系統使用同一之電源，上訴人於安裝即時線上監控系統後，僅3個月即發生本件有檔案但無影像之情事，當然與安裝該系統有必然之關連。且環資公司曾表示，有4家廠商安裝即時線上監控系統後，廠商自行裝設之攝錄監視系統出現問題，其中2家（其中之1為臺寶玻璃工業股份有限公司，下稱臺寶公司）安裝自行裝設之攝錄監視系統沒有錄到監視畫面，是由即時線上監控系統提供畫面，另2家廠商（其中之1為星陽金屬股份有限公司，下稱星陽公司）自行裝設之攝錄監視系統沒有錄到監視畫面，即時線上監控系統也無法提供畫面，足證係因安裝即時線上監控系統，方造成上訴人自行裝設之攝錄監視系統檔案會有遺失，無法判讀之情形。況上訴人嗣於102年1月19日將自行設置之2套攝錄監視系統電源分開使用後，即未再發生有檔案但無影像之情形，足見係因環資公司未慮及電源使用問題，導致供電電壓不足，始發生有檔案但無影像之情事，此乃環資公司施作之瑕疵，非可歸責於上訴人。（二）攝錄檔案遺失無法判讀之期間，有進廠稽核管制聯單及出廠紀錄表，足以證明廢玻璃容器之進出廠數量，至於確實投料處理之數量，亦有經產基會審核通過之受補貼機構操作日報表所載進料處理量（投料量）可資為憑。上訴人既已提出足以證明進出廠之認證數量及確實投料處理數量之證據，被上訴人自應予以補貼。被上訴人稱上訴人無法提出相關資料，無法確知異常期間之處理量云云，顯不正確。（三）被上訴人援引之應回收廢棄物稽核認證作業辦法（下稱稽核認證作業辦法），係依據廢棄物清理法第18條第2項規定所訂定之法規命令，惟廢棄物清理法本身並無明確授權中央主管機關於訂定稽核認證作業辦法時，得訂定限制人民權利之裁罰性規定。稽核認證作業辦法擅自規定受補貼機構主要攝錄監視系統發生故障，數量無法清楚確認者，須扣除無法確認投料作業之異常期間處理量的2倍，該規定顯然違反法律保留原則。本件上訴人已可證明影像遺失期間之投料量，被上訴人即不可扣量，也不可以依據稽核認證作業手冊第5.1節第5點⑺及第9.2節第2點之2規定的計算方式予以扣量。且即便可以扣量，也僅能扣除異常期間處理量的1倍，被上訴人多扣1倍的量是屬於裁罰性的處分，僅在完全無法律授權之稽核認證作業手冊中有規定，即增加法律所無之限制，違反法律保留原則等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）依稽核認證作業手冊第5.1節第5點⑶規定，稽核認證設施如有功能異常，受補貼機構負有通知及修復之義務。上訴人自承其設置之2套攝錄監視系統均使用共同電源，因供電電壓不足，而產生有檔案而無影像之情形，則依稽核認證作業手冊既有維護稽核認證設施正常運作之義務，維持該設施供電符合運轉所需，自屬上訴人之義務。故縱上訴人所稱之原因屬實，該稽核認證設施之功能異常仍屬可歸責於上訴人之事由。（二）上訴人所提進廠稽核管制聯單及出廠紀錄表，僅表示上訴人進出廠之數量，而非上訴人確實投料處理之數量，由於上訴人無法提出其他相關補充資料，無法確知該期間之處理量。上訴人違反稽核認證作業手冊第5.1節第5點⑺規定，依稽核認證作業手冊第9.2節第2點之2規定，即應扣除無法確認投料作業之異常期間處理量的2倍。而經產基會查核上訴人102年1月7日至1月12日異常期間操作日報表，因該段期間上訴人有進行廢玻璃容器投料處理作業，則依該月份日平均處理量推算上開期間共計投料57萬7,973公斤，被上訴人據此扣除上訴人115萬5,946公斤之稽核認證量，係屬適法。（三）廢棄物清理法第18條第2項固僅概括授權被上訴人訂定作業辦法，惟自廢棄物清理法整體觀之，應認係授權被上訴人為有效執行稽核認證制度，得以應回收廢棄物稽核認證作業辦法訂定相關技術性及細節性規定，符合司法院釋字第676號解釋所揭櫫之法律保留及授權明確性原則。上訴人稱稽核認證作業辦法增加法所無之限制，違反憲法第23條法律保留原則，屬無效規定云云，應無理由。（四）臺寶公司及星陽公司兩案，因尚可自即時線上監控系統查詢監看，與本案並無影像檔案供稽核認證團體監看判讀之情形有異，故僅給予記點等處分。而本件被上訴人依稽核認證作業手冊第9.2節第2點之2規定，扣除上訴人無法確認投料作業之異常期間處理量，要屬適法等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）稽核認證作業辦法係依據廢棄物清理法第18條第2項授權，就應回收廢棄物之回收處理量稽核認證事項予以規範，其授權具體明確，規範內容亦符合授權意旨，並未逾越法律之授權。另稽核認證作業手冊則係被上訴人為執行回收處理量稽核認證之細節性、技術性事項所訂頒之行政規則，其針對異常期間回收處理量之稽核認證，以扣除無法確認投料作業之異常期間處理量2倍計算，將稽核認證量在合理範圍內酌予調整，係為避免不實計量致影響補貼公正性所必要，並無上訴人所指違反法律保留之情事。（二）上訴人所提廢物品（廢容器）及廢棄物進出庫存表與異常期間操作日報表，僅得證明廢棄物進出廠之數量，尚非上訴人確實投料處理之數量，且上開操作日報表係由上訴人自行製作，在上訴人無法提供攝錄監視系統攝錄影像或其他相關備份畫面及資料，以供查核其投料作業情形下，自無法確知該異常期間之投料處理量，上訴人主張所提證據已足證明異常期間廢玻璃容器之進出廠數量及確實投料處理數量，被上訴人應予補貼，自不足採。（三）依稽核認證作業手冊第5.1節第1點規定，上訴人應於廠區內適當地點設置攝錄監視系統，該監視系統及錄影媒體由上訴人自費設置提供並負責操作與維護。上訴人雖稱本案攝錄系統異常係因加裝即時監控系統所致，然被上訴人委託環資公司試辦即時線上監控系統及資料庫建置暨遠端監控機制，目的是提供被上訴人及稽核認證團體透過網頁介面平台登錄視訊遠端管理系統，點選所需影像進行監視或判讀，受補貼機構亦可透過網路監視管理廠區即時現況，此與受補貼機構應依稽核認證作業手冊規定自費設置、操作並維護監視系統及錄影媒體之義務，係屬二事，上訴人仍不得據此卸免未善盡操作與維護其所設置攝錄監視系統之責。（四）上訴人所稱本件異常情事應屬電壓不穩所致，惟該相關人員聯繫單乃上訴人所製作，其內容並未載明建議事項之具體內容，亦無敘及異常情事發生之原因，是上訴人執此進而主張本件係因環資公司裝置即時監控系統時未慮及電源使用問題，導致供電電壓不足，始發生有檔案但無影像情事云云，顯乏所據，難認可採。（五）至於上訴人所舉星陽公司及臺寶公司亦有安裝即時線上監控系統後發生無監錄影像之情，主張安裝即時線上監控系統影響攝錄監視系統訊號云云，核屬上訴人之主觀臆測，並無可採等語，為其論據。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院按：廢棄物清理法第18條第2項至第6項規定：「（第2項）稽核認證團體應依稽核認證作業辦法之規定，辦理應回收廢棄物之回收處理量稽核認證；其稽核認證作業辦法，由中央主管機關定之。（第3項）經中央主管機關指定公告一定規模以上應回收廢棄物之回收、處理業，應向主管機關辦理登記，並申報其回收、處理量及相關作業情形。（第4項）前項回收、處理業之規模、登記、註銷、申報及其他相關應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。（第5項）責任業者及回收、處理業，得向資源回收管理基金申請前條第1款之回收清除處理補貼，經資源回收管理基金審核符合第1項設施標準及第2項作業辦法之規定後，予以補貼。（第6項）前項回收清除處理補貼之申請、審核管理辦法，由中央主管機關定之。」又稽核認證作業辦法第1條規定：「本辦法依廢棄物清理法第18條第2項規定訂定之。」第12條規定：「受補貼機構應依各項應回收廢棄物之認證手冊配合下列稽核認證作業事項：一、設置及維護稽核認證設施。二、辦理應回收廢棄物、再生料及廢棄物之進貨、貯存、庫存及出貨管理。三、稽核認證表單及相關資料登錄或傳送報表。
四、其他經中央主管機關指定有關稽核認證事項。」、第13條規定：「受補貼機構違反認證手冊規定者，由稽核認證團體依認證手冊規定，報請中央主管機關予以記點、扣（重）量或停止稽核認證。」另被上訴人101年6月28日公告、自000年0月0日生效之稽核認證作業手冊第5.1節第1點⑴、⑵規定：「受補貼機構應依本署相關規定之稽核認證作業查核區域，並配合稽核認證團體之認證作業要求，於適當地點設置攝錄監視系統。監視系統及錄影媒體由受補貼機構自費設置提供並負責操作與維護……」「攝錄監視畫面在任何時間均以4個分割為原則……，影像必須清晰，並可清楚看見物體、人員外形輪廓，以能達到辨識相關作業人員及作業狀況為原則……」、同節第4點⑴規定：「受補貼機構應每日定期進行攝錄監視系統之正常穩定運轉查核，並定期清潔與維護攝錄監視系統，現場稽核人員得於現場抽驗攝錄監視影像，並檢查攝錄監視系統運作是否有異常狀況。」同節第5點⑺規定：「受補貼機構若發生主要攝錄監視系統故障，應立即停止進料，儘速修復後方可恢復投料，此期間若有領料投料作業，則將扣除異常期間之稽核認證量的兩倍……」、第9.2節第2點之2規定：「主要攝錄監視系統發生故障，包括斷訊、檔案遺漏、檔案無法開啟。經比對故障前後之已認證廢容器狀態、數量有異動，或故障前後之已認證廢容器狀態、數量無法清楚確認者。扣除無法確認投料作業之異常期間處理量的2倍。（該期間之處理量依當月處理量之平均值為準，其計算方式為：日平均處理量＝當月總投料量／當月日報表記錄之投料天數；異常期間處理量＝異常時間占日報表記錄之投料時間比例日平均處理量）」依上開規定可知，被上訴人委託稽核認證團體辦理應回收廢棄物回收處理量之稽核認證，係為使受補貼機構得據以申請回收清除處理補貼，而該項補貼則係由相關業者繳納之回收清除處理費所成立之資源回收管理基金支付之，故被上訴人依廢棄物清理法辦理廢棄物回收清除處理之補貼，乃屬給付行政範疇無訛。本件上訴人於102年1月12日自行發現其主要攝錄系統故障，亦即102年1月7日上午6時18分至同年月12日下午4時44分期間之攝錄監視系統攝錄檔案有遺失情形，乃上網進行通報，產基會於收取上訴人上開期間攝錄影像紀錄後，亦確認上訴人之攝錄監視系統檔案資料遺失，無法判讀且經查核上訴人於上開異常期間之操作日報表，上訴人於前述期間仍有進行廢玻璃容器投料處理作業，復未依產基會要求，於102年2月4日12時前提出其他可資證明異常期間進料處理情形與數量之相關攝錄監視系統V備份畫面及資料，供其查核投料作業情形，則被上訴人以上訴人違反稽核認證作業手冊規定，依該手冊第5.1節第5點⑺及第9.2節第2點之2規定，以該月份日平均處理量推算前開異常期間共投料57萬7,973公斤，予以扣除異常期間處理量2倍之稽核認證量即115萬5,946公斤等情，乃原審本於職權調查證據後，認定之事實。原審進而援引上開規定並參酌司法院釋字第443號解釋理由書揭示「關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然」之意旨，認被上訴人為辦理上開補貼，就相關稽核認證項目、稽核程序、回收量計算與費率訂定，容有整體性考量之自由形成空間，其受法律規範之密度較低。經核稽核認證作業辦法係依據廢棄物清理法第18條第2項授權，就應回收廢棄物之回收處理量稽核認證事項予以規範，其授權具體明確，規範內容亦符合授權意旨，並未逾越法律之授權。另稽核認證作業手冊係被上訴人為執行回收處理量稽核認證之細節性、技術性事項所訂頒之行政規則，其針對異常期間回收處理量之稽核認證，以扣除無法確認投料作業之異常期間處理量2倍計算，將稽核認證量在合理範圍內酌予調整，係為避免不實計量致影響補貼公正性所必要，並未違反法律保留原則。另被上訴人依上開規定所為扣（重）量處分，其目的在正確、合理計量，以維持補貼之公正性，並非就受補貼機構違反行政法上義務之行為予以制裁，自非屬裁罰性之不利處分，上訴人主張違規扣（重）量處分為裁罰性之不利處分，被上訴人未經法律授權逕予扣量裁罰，違反法律保留原則云云，並不足採，而為上訴人敗訴之判決。本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再補充論斷如下：（一）行政罰法第1條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」第2條規定：「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。二、剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。三、影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。四、警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。」本條立法理由且載明：「一、為因應我國目前實務上需要，使各種法律有效達成行政目的，並基於維護公益之考量，本法之適用，除因違反行政法上義務應受罰鍰或沒入之裁處外，亦將『行政機關所為之不利處分中具有裁罰性者』視為行政罰，由於其名稱種類有一百餘種之多，爰概稱為『其他種類行政罰』，並參酌司法院釋字第394號等解釋使用『裁罰性行政處分』之用語，將其適用本法應具備『裁罰性』及『不利處分』之要件予以明定，以界定本法之適用範疇。二、本法所稱『其他種類行政罰』之界定，攸關有無本法之適用，為期明確，除將其適用本法所須具備之要件，即『裁罰性』及『不利處分』直接明定外，並檢視現行各種法律中具有代表性且常用之裁罰性不利處分之名稱，依其性質分為限制或禁止行為之處分、剝奪或消滅資格、權利之處分、影響名譽之處分及警告性處分4種類型，分4款列舉之，並於每款就各類型之裁罰性不利處分為例示及概括規定，以利適用。三、本法所稱『其他種類行政罰』，僅限於本條各款所定『裁罰性之不利處分』，並以『違反行政法上之義務』而應受『裁罰性』之『不利處分』為要件，如其處分係命除去違法狀態或停止違法行為者，因與行政罰之裁罰性不符，非屬裁罰性之不利處分，無本法之適用。此外，行政機關對違法授益行政處分之撤銷及合法授益行政處分之廢止，是否屬本法所規範之『裁罰性之不利處分』，而有本法規定之適用，應視其撤銷或廢止之原因及適用之法規而定，未可一概而論。……」上訴人主張稽核認證作業手冊第5.1節第5點⑺及第9.2節第2點之2規定，增加法律所無之限制，且違反法律保留原則；另扣量處分非屬給付行政範疇，應屬裁罰性行政處分，應有法律保留原則之適用，本件既無法律明文授權，即不應裁罰。縱令被上訴人不予補貼，加扣1倍的部分，亦屬裁罰性的行政處分，該部分應有法律保留原則的適用；況就攝錄檔案遺失，無法判讀，上訴人並無故意或過失，依行政罰法第7條第1項之規定，不予處罰云云。惟查對於人民違反行政法上義務之行為科處裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，固應由法律定之。反之，若非屬裁罰性之不利處分，而屬給付行政之範疇，則無違反法律保留原則之問題，亦無行政罰法之適用。依前揭規定，上訴人從事玻璃容器處理業，得向資源回收管理基金申請回收清除處理補貼，經資源回收管理基金審核符合設施標準及作業辦法之規定後，方予以補貼。上訴人申請回收清除處理「補貼」，因不合規定而不予補貼，對上訴人雖然「不利」，但顯無裁罰性可言；而加扣1倍處理量，亦僅係在計算補貼金額時減除1倍補貼金額，實質上亦屬補貼給付之減少，而無裁罰性，自亦無適用行政罰法第7條第1項規定之餘地。（二）上訴人主張攝錄監視系統發生異常狀況並非廠商自行管理維護問題所造成，而係可歸責於安裝中華電信遠端視訊管理系統後所致，不可歸責於上訴人，原判決未依論理法則及經驗法則詳予審酌上情，徒以異常期間攝錄檔案資料遺漏無法判讀，即認定係因上訴人設置之錄影系統功能有所異常並進而推論上訴人就該設施未善盡操作及維護之責，有違論理法則與經驗法則乙節。經查依稽核認證作業手冊第5.1節第5點⑶規定，稽核認證設施如有功能異常，受補貼機構負有通知及修復之義務。縱上訴人前開主張因屬實，該稽核認證設施之功能異常仍屬可歸責於上訴人之事由。況上訴人於主要攝錄監視系統故障未立即停止投料，又未依稽核認證作業手冊第6.2節第1點規定，先檢查確認錄影紀錄內容無誤後，提供前1週之攝錄影像紀錄予稽核認證團體監看判讀，復未能提出其他可憑確知該期間處理量之相關補充資料，違反稽核認證作業手冊第5.1節第5點⑺規定，依稽核認證作業手冊第9.2節第2點之2規定，即應扣除無法確認投料作業之異常期間處理量的2倍。而經產基會查核上訴人102年1月7日至1月12日異常期間操作日報表，因該段期間上訴人有進行廢玻璃容器投料處理作業，依該月份日平均處理量推算上開期間共計投料57萬7,973公斤，被上訴人據此扣除上訴人115萬5,946公斤之稽核認證量，雖以合理推估方法為之，亦屬適法，從而原判決於理由欄說明依稽核認證作業手冊第5.1節第1點規定，上訴人應於廠區內適當地點設置攝錄監視系統，該監視系統及錄影媒體由上訴人自費設置提供並負責操作與維護，此乃上訴人依稽核認證作業手冊應盡之義務。被上訴人委託環資公司試辦即時線上監控系統及資料庫建置暨遠端監控機制，目的是提供被上訴人及稽核認證團體透過網頁介面平台登錄視訊遠端管理系統，點選所需影像進行監視或判讀，受補貼機構亦可透過網路監視管理廠區即時現況，此與受補貼機構應依稽核認證作業手冊規定自費設置、操作並維護監視系統及錄影媒體之義務，係屬二事，且稽核認證團體依稽核認證作業手冊規定，派員到場就稽核認證設施之查核義務，與受補貼機構維護稽核認證設施之義務，亦屬二事等情，尚與論理法則、經驗法則無違。（三）上訴人其餘述稱各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，惟原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷，並無違背論理法則或經驗法則，又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 10 月 23 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 惠 瑜法官 鄭 忠 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 10 月 23 日
書記官 蘇 婉 婷