最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第567號上 訴 人 長庚醫療財團法人台北長庚紀念醫院代 表 人 謝燦堂訴訟代理人 范鮫 律師
楊代華 律師劉昌坪 律師被 上訴 人 衛生福利部中央健康保險署代 表 人 黃三桂訴訟代理人 蔡順雄 律師
陳怡妃 律師高振格 律師上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國103年5月15日臺北高等行政法院102年度訴字第1159號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國99年2月10日向被上訴人申請將所屬陳○祿等105位駐診醫師變更以專門職業及技術人員自行執業者（下稱自行執業者）身分投保，經被上訴人以99年3月11日健保北字第0991341127號函（下稱被上訴人99年3月11日函）回復略以，上訴人與所屬醫師間具有僱傭關係，其投保身分應依當時之全民健康保險法（亦即100年1月26日修正前，下稱修正前健保法）第8條第1項第1款第2目規定以受僱者身分投保，不得以自行執業之專門職業及技術人員身分投保等語。嗣長庚醫療財團法人林口長庚紀念醫院（下稱林口長庚醫院）某醫師於99年4月26日以電子郵件就扣繳健保費一事，向被上訴人北區業務組申訴，被上訴人北區業務組爰對林口長庚醫院進行訪查，經該院於99年6月3日以（99）長庚院林字第00968號函（下稱林口長庚醫院99年6月3日函），說明其曾向被上訴人申請變更所屬主治醫師為雇主身分投保，未獲同意，經徵詢醫師代表意見後，均以自行執業者身分扣繳醫師保險費，長庚醫療財團法人（下稱長庚醫院）其他院區亦依循此方式處理。被上訴人乃認定長庚醫院所屬醫院之醫師，應以醫院之受僱者身分投保，依規定醫院應扣收醫師30％保險費，並將投保單位應負擔之60％保險費，一併向被上訴人繳納，惟各所屬醫院卻以自行執業者身分扣收醫師全額保險費，與修正前健保法第27條、第29條、第30條、第69條規定不符，乃依上訴人99年2月10日申請變更投保身分之醫師名單，計算投保單位超收之保險費，依修正前健保法第69條第3項規定，以99年7月26日健保北字第0000000000B號罰鍰處分書（下稱原處分），處上訴人2倍罰鍰計新臺幣（下同）30,149,878元。上訴人不服，向全民健康保險爭議審議委員會（102年1月1日改制為行政院衛生署全民健康保險爭議審議會，下稱健保爭審會）申請爭議審議，經該會以100年1月26日（99）權字第22231號審定書予以駁回。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，提起行政訴訟，經原審法院以102年度訴字第1159號判決駁回，上訴人猶不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：㈠上訴人自創院時起，即採行主治醫師集體駐診拆帳制度，並與主治醫師簽訂駐診協議書，委任其擔任上訴人醫院專任醫師，由上訴人提供護理人員、醫療器材及場所，駐診主治醫師則依駐診契約於上訴人醫院執行醫療業務，再將所獲得之診療費及手術費按比例拆分，雙方係處於平等之地位，並均得於30日前以書面通知終止駐診契約，且主治醫師之報酬制度，係依主治醫師執業收入拆帳處理辦法（下稱系爭拆帳處理辦法），計算其駐診之自行執業收入，並無任何來自上訴人之補貼或給付，故上訴人與主治醫師間之駐診拆帳契約應較接近有償委任之性質，而非屬僱傭關係。況主治醫師之人事評核及升遷考核，係由主治醫師所組成之「院區醫師資格審查委員會」、「長庚體系醫師人事評議委員會」，依據「主治醫師職位晉升作業準則」、「主治醫師駐診任免作業準則」等相關規定辦理，足證上訴人之主治醫師具備高度專業自主性並非上訴人之受僱人。㈡我國除醫療法第35條規定禁止合夥契約之情形外，並無任何要求醫院與醫師間僅得成立僱傭關係之法令規定，則其雙方如何規範彼此之權利義務關係，屬契約自由之範疇，非以民法上之僱傭關係為限。又新制醫院評鑑基準乃係衛生福利部制定之行政規則，該評鑑基準所稱之「應訂定合理之基本薪資制度」，目的係要求醫院應給予醫師基本之收入保障，以確保醫療品質，非規範醫院僅得以薪資名義支付報酬予醫師，或雙方僅得成立僱傭關係。是被上訴人以醫院與醫師之間僅得成立僱傭關係，並據此認定上訴人之主治醫師僅得以受僱者身分參加全民健康保險（下稱全民健保），顯已違反法律保留原則，並侵害人民之契約自由及執業自由。㈢上訴人於健保法無「駐診拆帳醫師」投保類別之情形下，參酌上訴人與主治醫師間駐診拆帳契約之實質內容，及30年來上訴人主治醫師均係以駐診拆帳西醫師之「執行業務者」身分，自實際駐診拆帳收入中減除20％必要費用申報「執行業務所得」之事實，並依據主治醫師群體執業專業自治組織之長庚決策委員會決議內容，以及上訴人再與全體主治醫師簽訂之駐診協議書補充約定，由主治醫師以「自行執業者」身分自行負擔全額健保費，符合事實且未違背全民健保之社會保險性質，及強制將健保費轉嫁予主治醫師負擔之情形。另被上訴人未對於上訴人與主治醫師間駐診拆帳契約之實質內容作出任何調查，僅援引長庚醫院行政中心特別助理林贊輝之訪談紀錄，即恣意認定雙方存在僱傭關係，進而裁處上訴人鉅額罰鍰，實有違行政程序法第9條、第36條等規定。㈣上訴人之主治醫師多年來均按財政部相關函釋，以「自行執業者」身分申報及繳納稅捐，被上訴人卻認定上訴人與主治醫師之間係成立僱傭關係，不符合信賴保護原則及行政處分之構成要件效力。㈤修正前健保法第69條規定所處罰之情形，應以投保單位未依同法第29條規定於期限內向被上訴人繳納保險費，且嗣後亦未依同法第30條規定補繳保費，為其適用前提。
至於投保單位因對被保險人投保身分之認知與被上訴人認定不同，以致未依被上訴人計算之比例向被保險人扣收保險費者，顯與修正前健保法第69條所規範投保單位未向被上訴人繳納保費，導致被保險人被迫須自行繳納保費之情形不同。是上訴人既無未於期限內向被上訴人繳納健保費之行為，且係基於主治醫師之同意及其個人意願，以自行執業者身分辦理健保費之扣繳，自非屬修正前健保法第69條所欲處罰之情形，被上訴人援引該條規定予以裁罰，已違反處罰法定原則及比例原則，顯構成裁量濫用之違法，另請原審法院裁定停止訴訟程序，向司法院大法官聲請釋憲等語，求為判決撤銷訴願決定、爭議審定及原處分。
三、被上訴人則以：㈠縱上訴人主治醫師與上訴人間有「駐診拆帳契約」，兩者間仍具僱傭關係：被上訴人於99年4月28日向長庚醫院行政中心特別助理林贊煇為業務訪查訪問後，可推定上訴人與所屬主治醫師確有僱傭關係存在，上訴人自不得以自行執業者身分扣繳全額保費。又上訴人之主治醫師於其所開設之醫療院所提供醫療服務，由上訴人提供護理人員、醫療器材及場所，主治醫師毋庸負擔經營成本，顯見其本身並不生盈虧問題，且系爭拆帳處理辦法有規定主治醫師之最低收入保障，故其所支領之所得，應歸類為薪資所得，而非屬執行業務所得。再者，駐診拆帳制度係建立在醫師與醫院間不存在僱傭關係之前提上，倘若雙方存在底薪或保障收入之約定，縱有論件加計抽成獎金之制度存在，亦僅屬有抽成約定之僱傭關係，非屬駐診拆帳契約。此外，醫院評鑑制度為保障醫師之基本收入，要求醫師之薪資結構中須有基本薪資為組成部分，則醫師既已領有底薪，其與醫院間便無法成立不具僱傭關係之駐診拆帳關係之可能。又由上訴人所制定之主治醫師駐診協議書規定可知，上訴人對主治醫師之出缺勤有管考之權利，並有請假規則規範主治醫師，且修改相關規定，毋庸通知或經其參與、同意即生效力，且主治醫師毋庸負擔盈虧風險，卻享有最低收入之保障，足見主治醫師向上訴人領取薪資並不具有自由性或獨立性，應屬其勞務之對價，其法律關係應為僱傭無疑。㈡上訴人主張被上訴人對其與主治醫師間屬僱傭關係之認定，違反信賴保護原則及行政處分之構成要件效力，顯無理由：財政部66年11月21日台財稅第37873號函（下稱財政部66年函釋）等相關函釋，業經財政部90年12月27日台財稅字第0900457146號函（下稱財政部90年函釋）廢止，又財政部90年函釋業經財政部101年1月20日台財稅字第10000461580號函（下稱財政部101年函釋）廢止，並就醫療機構與西醫師間無僱傭關係為清楚之闡釋，上訴人與所屬主治醫師間既不具有該函釋所示私立醫療機構申請設立登記之負責醫師或聯合診所之個別開業醫師之情形，即屬僱傭關係，上訴人自不得以自行執業者身分為主治醫師投保。又財政部臺北國稅局71年函對於上訴人以駐診拆帳方式給付主治醫師執行業務所得所申請之核備所予備查之表示，其目的僅係供監督機關為事後監督之用，並不以之為該行為之合法要件，而未對受監督事項之效力產生影響，其性質至多為觀念通知，難謂其具有構成要件效力，是被上訴人對於事實所為之認定，毋庸受財政部臺北國稅局該准予備查表示之限制。㈢被上訴人所為之裁罰處分，並未違反處罰法定原則及比例原則：按裁罰時之修正前健保法第29條、第30條，可知被保險人自負之保險費及雇主部分負擔保險費之來源，應有不同。又全民健康保險係屬社會保險，具有強制性，自不得因主治醫師自願以自行執業者身分，而援用契約自由原則，以排除相關規定之適用。上訴人向被保險人即主治醫師扣收100％之全額健保費，且其應負擔之60％亦係由被保險人提供，顯已符合修正前健保法第69條第3項規定，且該條項係專用以處罰投保單位未依規定負擔所屬被保險人及其眷屬之保險費之情形，要與健保費是否遲延交付無涉，原處分並未違反處罰法定原則。又原處分乃依修正前健保法第69條第3項規定，依法僅得處上訴人應負擔之保險費2倍之罰鍰，並無裁量空間，自無違反比例原則。況縱有裁量空間，依上訴人前向被上訴人申請變更主治醫師投保身分均遭否准，卻仍惡意違反健保法規定，涉及之數額鉅大，處以2倍罰鍰亦無違反比例原則，上訴人與其主治醫師間屬僱傭關係，上訴人卻違法向主治醫師以自行執業者身分扣收全額健保費，顯已違反修正前健保法第29條及第30條之規定等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠全民健保自84年3月1日起施行，上訴人為財團法人之醫療機構，被保險人為上訴人所屬之主治醫師，該所屬之主治醫師均由上訴人為投保單位，以其主治醫師為受僱者之被保險人向被上訴人申報，嗣與上訴人同屬長庚醫療體系之林口長庚醫院於89年8月19日曾向被上訴人申請變更所屬主治醫師458人，改按自行執業者身分投保，經被上訴人否准，上訴人復於99年2月間再向被上訴人申請將駐診醫師變更為自行執業者身分投保，亦經被上訴人否准，上訴人均未就該等爭議事項申請審議，惟上訴人每月係以其主治醫師為自行執業者之被保險人扣收健保費之事實，為兩造所不爭執，上訴人既以受僱者身分為其所屬主治醫師投保，則應依規定扣收主治醫師30％保險費，並將上訴人所應負擔之60％保險費，一併向被上訴人繳納，然上訴人卻違反規定擅自以自行執業者身分扣收主治醫師全額保險費，與修正前健保法第27條、第29條、第30條規定顯有未合。又查上訴人於96年7月至99年6月間，其應負擔卻由被保險人負擔詳如原處分所附罰鍰金額計算明細表所列被保險人暨眷屬共129人之保險費，計15,074,939元，上訴人對該罰鍰計算表所列人員及金額之真正，並不爭執，是被上訴人於99年7月26日依修正前健保法第69條第3項規定，核處上訴人依上開保險費金額計算2倍之罰鍰計30,149,878元，於法並無不合。㈡又憲法增修條文第10條第5項規定，國家應推行全民健保，此為憲法課予國家機關某種事項之作為義務時，一般稱為憲法委託，核其性質係為社會保險之一種，社會保險之被保險人與推行社會保險之國家間，係處於公法契約關係，在此領域自無私法自治原則之適用。上訴人主張被上訴人認上訴人與醫師間成立僱傭關係，已違反法律保留原則，侵害人民之契約自由及執業自由云云，自非可採。況自行執行業務具有收入不定額且自負盈虧等特性，又查上訴人所屬主治醫師受有最低收入之保障、受上訴人監督，甚至上訴人得以積分評價分配醫師費等情，上訴人與其主治醫師間具有人格上、組織上、經濟上之從屬性，應為僱傭關係甚明。是以，上訴人以駐診拆帳為由，主張其與主治醫師間乃成立委任關係，而主治醫師乃自行執業者等云云，洵不足取。再查上訴人所主張其所信賴之函釋，包括財政部66年函釋、86年函釋及87年函釋等，早經財政部90年函釋表示廢止不再援用，且林口長庚醫院曾於89年8月19日向被上訴人申請將該院醫師458人「改按」自行執業者身分投保，經被上訴人否准其申請，林口長庚醫院亦未提出爭議審議，已如前述，則同屬長庚醫療體系之上訴人應早已知悉被上訴人之見解。況原處分所裁處者，乃上訴人於96年7月至99年6月間，未依規定負擔其應負擔之健保費之行為。是上訴人在90年12月27日後，以自行執業者身分扣收主治醫師之健保費，卻以受僱人之投保單位身分向被上訴人申報，惟竟主張信賴前揭已被廢止之函釋所為，實屬謬誤，核不足採。另查財政部臺北國稅局71年函，對於上訴人給付主治醫師之薪資自71年6月起改依診療收入拆帳方式（包括治療費、檢查費及技術費3項）申請核備乙案，所為准予備查之表示，核之上開說明，其目的僅係供監督機關為事後監督之用，並不以之為該行為之合法要件，而未對受監督事項之效力產生影響，其性質至多為觀念通知，難謂其具有構成要件效力。況當時尚未施行健保法，且該函文對上訴人「診療收入拆帳方式予以備查」並非被上訴人作成原處分之構成要件事實，上訴人據以主張原處分有違構成要件效力云云，顯無理由。㈢按原處分據以裁罰之修正前健保法第29條、第30條係就各類別之被保險人應負擔之保險費、繳交之期限為明文規定，上訴人所屬之主治醫師係屬上訴人之受僱者，已認定如前述，上訴人亦以本身為投保單位，主治醫師為受僱者據以申報；惟事實上，上訴人均以主治醫師為自行執業者，由主治醫師負擔全額保險費而向渠等扣取保險費，即應由上訴人部分負擔之60％保險費轉由主治醫師負擔。上訴人之行為核與修正前健保法第69條第3項構成要件相當，被上訴人以上訴人違反該規定予以處罰，核無不合，並未違反處罰法定原則，又被上訴人依該規定僅得處上訴人其應負擔之保險費2倍之罰鍰，並無裁量空間可言，自無違反比例原則。參以100年1月26日修正之健保法第84條第3項給予行政機關裁罰輕重之裁量權，在現行法所定最低2倍罰鍰之法秩序下，2倍為最輕之裁處，益徵原處分要無違反比例原則。且上訴人並無行政罰法第8條、第9條、第12條或第13條等情事，自無行政罰法第18條第3項適用之餘地。是上訴人主張被上訴人應依據行政罰法第18條規定，審酌上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，酌減處罰，不應逕以修正前健保法第69條第3項處2倍之罰鍰云云，殊不足採。㈣至上訴人主張訴外人振興醫療財團法人振興醫院（下稱振興醫院）、財團法人恩主公醫院（下稱恩主公醫院）、財團法人天主教聖保祿修女會醫院（下稱聖保祿醫院）、仁愛醫療財團法人大里仁愛醫院（下稱大里仁愛醫院）及林新醫療社團法人林新醫院（下稱林新醫院）亦有相類似之情況，被上訴人卻只令其限期改善，未予裁罰，有違平等原則云云。經查：被上訴人於上訴人之違章行為遭檢舉後，乃進行調查轄區內區域及地區醫院扣收健保費之情況，發現除長庚各院區外，振興醫院、恩主公醫院、聖保祿醫院、大里仁愛醫院及林新醫院亦有相類似之情況。雖該等醫院在經被上訴人發函通知令其說明並限期改正後，均立即在99年8月以前改善完畢，被上訴人縱未針對其他違規之醫院進行裁處，要為另一問題，上訴人亦不能據以資為卸責之理由，上訴人此部分之主張，殊不足取。又上訴人應於89年間業已知悉被上訴人否准長庚醫院主治醫師變更投保身分之申請，長期以來擅自以自行執業者應負擔之保險費向其所屬之主治醫師收取保險費，被上訴人曾於99年3月11日拒絕上訴人變更投保身分之申請。對此，上訴人如有任何不服，理應提起行政救濟，請求被上訴人准予變更，上訴人捨此不為，其繼續以自行執業者身分扣收主治醫師之健保費，顯未尊重主管機關之意見。觀之上訴人醫療體系之規模及前揭長期違章之情形，可知上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，較之上開立即改善之其他同樣違規之醫院，尚屬有間。綜上所述，上訴人所訴各節均不可採，原處分於法並無違誤，爭議審定及訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。㈤至上訴人請求詢問上訴人之主治醫師，因原審法院認關於上訴人與其主治醫師間，應以民營事業、機構之受僱者被保險人身分投保之事證已臻明確，無再訊問證人之必要；又上訴人請求原審法院發函向被上訴人調取健保法於88年7月15日修正公布至該法於100年1月26日修正公布日止，被上訴人適用修正前健保法第69條第3項裁罰投保單位之罰鍰處分書及行政程序中所有書面資料；及向被上訴人調取於99年間查核我國醫療院所是否存在扣收醫師全額健保費之行政程序之所有卷證資料，惟此與上訴人本件是否構成違法、應否裁罰之判斷無涉，原審法院認無再予調查之必要；上訴人另以本件裁罰時之修正前健保法第69條第3項規定違反憲法第23條與第15條規定，請求裁定停止本件訴訟程序云云，惟按行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋，且於此種情形，始應以裁定停止訴訟程序，此觀行政訴訟法第178條之1第1、2項規定，及司法院釋字第371號、第572號及第590號等解釋意旨自明。原審法院據以認定上訴人提起本件訴訟為無理由，所適用之前述法律規定，並無牴觸憲法之疑義，上訴人聲請裁定停止本件訴訟程序，與法不符，自無必要，因將訴願決定、爭議審定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略以：㈠法律並未規定醫院與醫師間僅得成立僱傭關係，故醫院與醫師間如何規範雙方間權利義務關係，屬契約自由之範疇，只要雙方約定未違反醫療法規定而成立合夥契約之情形，其間之法律關係，並不以僱傭關係為限。而醫療法第18條第1項僅規定醫療機構之負責醫師，對其醫療機構所提供之醫療業務負有督導責任，惟不表示該醫療機構下之其他醫療人員與醫療機構間必然成立僱傭關係，原判決據以推論醫院及醫師間僅得成立僱傭關係，顯有錯誤解釋該規定之違法，且對於醫療機構與醫師間之私法關係增加法律所無之限制，除違反法律優越及法律保留原則外，亦與司法院釋字第576號及第643號解釋保護人民契約自由之意旨相悖。
至原處分據以裁罰之修正前健保法第69條第3項規定，一律裁罰2倍且未設有合理之最高金額限制，顯逾越必要之程度，違反比例原則及憲法第15條保障人民財產權之意旨，原判決未將原處分撤銷，自屬判決違背法令。㈡修正前健保法第69條規定所處罰之情形，應以投保單位未依該法第29條規定於期限內繳納保險費，且嗣後未依同法第30條規定補繳保險費之情形為限；且自該條要求投保單位應退還保險費予被保險人之規定，亦可知該條適用之前提，乃投保單位違背被保險人之意願，或以經濟上之優勢地位強迫被保險人違背個人意願，而將所應負擔之保費轉嫁予被保險人負擔之情形。上訴人既按月如期繳納全額保費，自不符該條所定「未按期繳納保費、亦未補繳」之構成要件，且從立法目的來看，上訴人依主治醫師要求由其自行負擔全額保險費，更與該條所欲處罰雇主欺壓受僱人之情形不同，被上訴人據以裁罰，違反行政罰之處罰法定原則，原判決未予審酌此項重要攻擊防禦方法，亦未載明不予採納之理由，顯有判決不備理由之違法。㈢上訴人於100年1月1日與主治醫師改採僱傭關係，於此之前，主治醫師均以自行執業者身分，將駐診拆帳報酬列為執行業務所得申報所得稅，國稅局從未質疑，而行政法院亦有諸多判決肯認。為免上訴人代駐診拆帳之主治醫師繳納其應負擔之健保費，致其無法適用駐診拆帳之規定反而增加稅捐負擔之不平結果，乃於88年4月17日「長庚決策委員會88年度第2次會議」中，決議主治醫師勞保費及健保費追溯自88年元月份起，由主治醫師自行負擔。惟原判決無視健保法未有駐診拆帳醫師之投保類別，亦未參酌上訴人與主治醫師駐診拆帳契約之實質內容及上揭情事，竟倒果為因，依醫療法強行認定主治醫師為上訴人受僱者，再認定上訴人與主治醫師約定由主治醫師負擔全額健保費，是以合意變更健保費負擔比例，非法所許云云，顯然無視卷內客觀事證、恣意認定事實，顯違反證據及論理法則。㈣全民健保制度下的公法契約關係，是指存在於行政機關（保險人）與投保單位間及行政機關與被保險人間之法律關係而言，至投保單位與被保險人均非執行公權力之行政機關，兩者間無公法契約關係可言，原判決以主治醫師與國家間屬公法契約關係，推論主治醫師與上訴人間無私法自治原則之適用，違反行政程序法與民法之基本規定與原理及論理法則，並有判決理由不備之違法。㈤主治醫師提供服務之駐診收入，於實際分配前，均須按一定比例與上訴人拆分，以填補上訴人提供護理人員、醫療器材及場所之成本，故主治醫師實質上確有負擔營運成本。又所謂最低收入保障，實係群體駐診之主治醫師基於醫師自治所為之安排，上訴人並無額外給付任何報酬或補助，原判決據此推論主治醫師於經濟上從屬於上訴人，實屬謬誤。至主治醫師之考核與評鑑，均係由所屬專科之主治醫師群自主為之，與上訴人拆帳後之診療收入之分配、科內積分所採取的評分項目、加權比例及適用於主治醫師之規章等，均由主治醫師組成之決策委員會自行決定，上訴人無從介入，顯見主治醫師與上訴人係處於平等地位，其組織上及人格上非從屬於上訴人，亦彰顯主治醫師群體職業之高度自主性與獨立性。上訴人據以主張與主治醫師間並非僱傭關係，然原判決對上揭主張未予審酌，亦未載明不採之理由，即遽為不利上訴人之認定，顯有判決不備理由之違法。㈥財政部90年函釋對於駐診拆帳之認定標準已重新整理，故相關66年、86年、87年、89年函釋即不再適用，該90年函釋僅重申及釐清上開歷年函釋不再適用之原因，從未否定駐診拆帳醫師之身分應為自行執業者，原判決竟扭曲其意旨，且無視所得稅法、執行業務者費用標準、行政法院及稅捐稽徵機關肯認上訴人主治醫師屬駐診拆帳之執行業務者等客觀事實，恣意認定上訴人所信賴者為業經財政部廢止之函釋，即推論上訴人不能主張信賴保護云云，顯違背行政訴訟法第189條規定及證據法則並判決理由不備。㈦行政機關為裁罰處分時，應斟酌行政罰法第18條所定之各項法定因素，此與處分性質究竟為羈束或裁量處分無關，亦不以行為人有該法第8條但書、第9條第2項及第4項、第12條但書、第13條但書等規定之情形為限，詎原判決無視司法院釋字第641號解釋意旨，認定原處分可無庸依行政罰法第18條規定，考量上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響等各法定因素，自有適用法規不當之違誤。另自其他如臺北振興醫院、三峽恩主公醫院等同樣由醫師繳納全額健保費，惟依受僱者身分為醫師繳納健保費之醫療院所均未受任何裁罰之客觀事實可知，本件根本不該當修正前健保法第69條第3項規定之處罰要件，或由被上訴人給予行政指導即可達成目的，並非絕對須以裁罰之方式處分，上訴人自不應受被上訴人不合理之差別待遇，原判決認上訴人所主張者乃不法之平等，卻未說明其理由，顯違論理法則，且有判決不備理由之違法。㈧上訴人曾聲請訊問主治醫師，並命被上訴人提出其處理所有「以自行執業者身分由醫師負擔全額健保費，卻以受僱者身分為醫師繳納健保費給被上訴人」醫院之相關公文，惟原審不採，亦未說明理由，顯有違行政訴訟法第125條及第133條所揭示之職權調查原則，及行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第286條之規定等語。
六、本院查：㈠按「被保險人分為下列6類：第1類：……㈡公、民營事業
、機構之受僱者。……㈤專門職業及技術人員自行執業者。」「本保險保險費之負擔，依下列規定計算之：一.第1類被保險人：……⑵第8條第1項第1款第2目……被保險人及其眷屬自付30％，投保單位負擔60％，其餘10％……⑶第8條第1項第1款第4目及第5目被保險人及其眷屬自付全額保險費。
」「本保險保險費依下列規定，按月繳納：第1類及第4類被保險人應自付之保險費，由投保單位負責扣、收繳，並須於次月底前，連同投保單位應負擔部分，一併向保險人繳納。」「投保單位或被保險人未依前條規定期限繳納保險費者，得寬限15日；屆寬限期仍未繳納者，自寬限期滿之翌日起至完納前1日止，每逾1日加徵其應納費額0.1％滯納金……」「投保單位未依第30條規定，負擔所屬被保險人及其眷屬之保險費，而由被保險人自行負擔者，投保單位除應退還該保險費予被保險人外，並按應負擔之保險費，處以2倍之罰鍰。」修正前健保法第8條第1項第1款第2目及第5目、第27條第1款、第29條第1項第1款、第30條第1項、第69條第3項分別定有明文。參諸憲法第157條、憲法增修條文第10條及健保法第1條等規定可知，健保法係本諸上揭憲法原則，經立法機關通過而公布施行之法律，健保制度係屬強制性之社會保險，將保險對象依其職業、身分及所屬團體為區分6大類，按不同之所得能力計收保費，並就投保身分及應負擔之保費比例為規定，除法定事由得以排除外，均須依法律之規定，不容投保單位或被保險人任意自行選擇，是以被保險人之分類應依健保法之規定為之。
㈡經查，上訴人為財團法人之醫療機構，其為所屬主治醫師申
報健保時，均以上訴人為投保單位，所屬主治醫師為被保險人，並以主治醫師為受僱者之身分為之；而與上訴人同屬長庚醫療體系之林口長庚醫院於89年間曾申請變更所屬主治醫師，改按自行執業者身分投保，經被上訴人否准，林口長庚醫院就此事項並未為爭議。而上訴人於99年2月間再申請將駐診主治醫師變更為自行執業者身分投保，亦經被上訴人否准，上訴人仍未為爭議。惟上訴人對所屬主治醫師卻以自行執業者之身分按月扣收全額健保費，將其基於投保單位應負擔之60％保險費由被保險人（主治醫師）負擔，自96年7月至99年6月間，其應負擔而由被保險人負擔之保險費，計15,074,939元（詳如原處分所附罰鍰金額計算明細表所列被保險人暨眷屬共129人之保險費）等情，乃原審本於職權調查審認之事實。則依上開規定及說明，上訴人既以受僱者身分為其所屬主治醫師辦理健保，理應依規定扣收主治醫師30％保險費，並以投保單位之地位負擔應負擔之60％保險費，再一併向被上訴人繳納，卻違反規定擅自以自行執業者身分扣收主治醫師全額保險費，將其基於投保單位應負擔之60％保險費一併向其所屬主治醫師扣收，自與修正前健保法第27條、第29條、第30條規定不符，原判決據以認定其違反前開規定而維持被上訴人依修正前健保法第69條第3項規定，按其應負擔之保險費裁罰2倍計30,149,878元之原處分，核無違誤。
㈢再按「契約自由為個人自主發展與實現自我之重要機制，並
為私法自治之基礎。契約自由，依其具體內容分別受憲法各相關基本權利規定保障，例如涉及財產處分之契約內容，應為憲法第15條所保障。」司法院釋字第602號解釋意旨參照。契約自由之內涵，包括締約與否之自由、締約對象選擇之自由、締約內容決定之自由。而當事人間因訂立契約而成立法律關係所衍生之紛爭應如何適用法律，應以該契約約定之具體內容為判斷基礎，此乃私法自治、契約自由原則之體現。又僱傭關係乃指受僱人聽從雇主之指揮，本身不負盈虧及任何成本，為雇主提供勞務而支領雇主所支付之報酬；至自行執業人員則指自負營運成本及盈虧，接受他人委任而提供其專業為委任人服務者而言。彼等間最大差異在於⑴人格上之從屬性；⑵親自履行之必要性；⑶經濟上之從屬性；⑷組織上之從屬性。依上訴人所提出其與主治醫師簽訂之駐診協議書內容及系爭拆帳處理辦法相關規定，上訴人對主治醫師的收入顯具有一定程度之掌控權利，而主治醫師對於上訴人所提供之護理人員、醫療器材、場所租金以及其他營業成本支出均毋庸負擔，毋須負擔盈虧風險，且享有最低收入之保障。上訴人對其主治醫師之出缺勤有管考之權利，並制訂有請假規則，用以規範主治醫師，且上訴人修改相關規定，毋庸通知主治醫師，亦毋須經主治醫師參與、同意即生效力，可知主治醫師在組織上與人格上，皆從屬於上訴人，兩者間具有上下隸屬之關係。則原判決據以認定上訴人與所屬主治醫師間之契約性質上屬僱傭關係，將上訴人所屬主治醫師之投保類別歸屬為「公、民營事業、機構之受僱者身分」，依上開說明，並無違誤，且詳述其認定之依據及得心證之理由，核與卷證資料相符，亦與證據法則無違。縱上訴人不認同其證據之取捨與事實認定，亦不得謂原判決有違背法令之情形。原判決以健保法係具強制性之社會保險，國家與被保險人間成立公法關係，說明上訴人所為「原處分認定其與所屬主治醫師間成立僱傭關係，違反法律保留原則及契約自由原則與執業自由原則」之主張不可採，並依上訴人所提出其與主治醫師簽訂之駐診協議書內容、系爭拆帳處理辦法相關規定、主治醫師收入計算明細、請假規則及其他相關事證資料，依法執行其事實認定之職權，認定上訴人與所屬主治醫師間之契約性質上屬僱傭關係，並非僅依公法契約關係，推論主治醫師與上訴人間無私法自治原則之適用，亦非依醫療法第18條第1項規定，推論上訴人與所屬主治醫師間僅能成立僱傭關係，上訴人主張原判決以主治醫師與國家間屬公法契約關係，推論其與所屬主治醫師間無私法自治原則之適用，違反行政程序法與民法之基本規定與原理及論理法則，並有判決理由不備之違法，顯屬誤會。上訴意旨執詞指摘原判決有錯誤解釋醫療法第18條第1項規定之違法，且對於醫療機構與醫師間之私法關係增加法律所無之限制，除違反法律優越及法律保留原則外，亦與司法院釋字第576號及第643號解釋保護人民契約自由之意旨相悖，並有無視卷內客觀事證、恣意認定事實，顯違反證據及論理法則云云。無非重述其在原審業經提出而為原判決摒棄不採之主張，並執其個人歧異之法律見解，就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘，核非可採。
㈣上訴意旨另以：修正前健保法第69條第3項規定，允許被上
訴人對投保單位按應負擔之保險費處以2倍之罰鍰，而未設有合理之最高金額限制，顯已逾越必要程度，違反憲法第23條規定之比例原則，亦與憲法第15條保障人民財產權之意旨明顯有違云云。惟按違反行政法上之義務應如何制裁，本屬立法機關衡酌事件之特性、侵害法益之輕重程度以及所欲達到之管制效果，所為立法裁量之權限，苟未逾越比例原則，要不能遽指其為違憲（司法院釋字第517號解釋意旨參照）。查現行全民健康保險為強制性社會保險，以保護全民健康為宗旨，為健全及穩固財源，以達健保法之立法目的並永續發展，其目的均屬正當，健保法規定保險費由保險對象、投保單位及政府共同支付，各類被保險人之投保金額及被保險人、政府或雇主保險費負擔比例並不相同。修正前健保法第69條第3項規定對投保單位違反同法第30條規定者處以罰鍰，屬對憲法第15條所保障之人民財產權所為限制，乃欲藉由處罰鍰之手段，以確保保險對象、投保單位及政府共同支付保險費之事項能獲得落實，進而健全及穩固財源，以達健保法之立法目的並永續發展，其目的核屬正當，且所採手段有助於上開立法目的之達成。而又無其他侵害較小之手段可產生相同效果，自應認修正前健保法第69條第3項係達成前揭立法目的之必要手段。且健保法就保險費及其費率之擬定設有嚴謹之法定程序，對於第1類至第3類之保險費率設有6％及眷屬投保口數3口之上限，故健保法之保險費實質上並不高，另有關保險金額之分級及各類保險對象投保金額之基準等事項亦均詳為規定，足徵立法機關於制定修正前健保法第69條第3項「按投保單位應負擔之保險費金額裁罰2倍」規定時，已就上開處罰金額為縝密考量，且選擇以立法裁量之方式為單一倍數之裁罰，與上訴人所舉司法院釋字第327號、第339號、第356號、第616號、第641號、第673號、第685號、第713號、第716號等解釋揭示法律規定罰鍰未設有合理最高金額之限制，而以一定比例或倍數作為裁罰標準又未賦予任何裁量空間者，將造成個案過苛之情形而違反比例原則之具體內容不同，亦與本院102年度3月份第2次庭長法官聯席會議決議之裁量怠惰有異。從而上訴人據以主張原處分違反比例原則，亦屬無據。另當事人因違反行政法上之義務而遭裁罰時，縱他人有相同情事而主管機關未予裁罰時，係屬該主管機關對該具體個案處理是否妥適之問題，該當事人無從主張平等原則作為免罰之依據，原判決業就上訴人所為「其他醫院亦有與本件類似情事，被上訴人未予裁罰，原處分有違平等原則」之主張如何不足採等情，論述無訛；並就上訴人請求訊問主治醫師，並命被上訴人提出健保法於88年7月15日修正公布至該法於100年1月26日修正公布日止，被上訴人適用修正前健保法第69條第3項裁罰投保單位之罰鍰處分書及行政程序中所有書面資料；及於99年間查核我國醫療院所是否存在扣收醫師全額健保費之行政程序之所有卷證資料等證據調查之請求，並無必要等情，詳予說明，且述及兩造其餘攻擊防禦方法經斟酌後，與判決結果無礙故無庸一一論述等，縱其理由為上訴人所不認同，亦與判決不備理由之要件有別。上訴人主張原判決不採其主張，亦未說明理由，顯有違行政訴訟法第125條及第133條所揭示之職權調查原則及行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第286條之規定等語，亦無理由。
㈤復按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反
行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，……。」藉以作為具體認定個案中罰鍰目的與方法間所生的各種應加斟酌之利益與不利益，在規範違反行政法上義務行為應予處罰確立之前提下，裁處機關於法定罰鍰額度範圍內量處時應審酌之因素，此觀該條立法理由第1點甚明。又同條第3項減輕處罰須以「依本法規定減輕」為前提要件，即須具同法第8條、第9條、第12條或第13條等減輕處罰之事由情形下，始有適用之餘地。惟原處分之依據為修正前健保法第69條第3項，其明定行政機關僅得裁罰2倍，行政機關並無裁量空間，上訴人無行政罰法第8條、第9條、第12條或第13條等情事，原判決認本件無行政罰法第18條第3項適用之餘地，並無違誤。上訴人猶主張行政機關對於當事人之裁罰，無論係羈束處分或裁量處分，負有妥善行使裁量權之義務，均有行政罰法減免處罰規定之適用，執詞指摘原判決適用法規顯有錯誤，委無可採。
㈥依財政部66年函釋「貴院所聘醫師，如確係按門診收入拆帳
給付報酬，而非受僱支領固定薪資者，其執業收入，可按執行業務所得之扣繳率扣繳所得稅。」86年函釋「西醫師受聘在財團法人組織之醫療院所駐診，其駐診收入係與該醫療院所拆帳經查明屬實者，可適用執行業務者費用標準第11款第㈥目規定減除必要費用。」87年函釋「新核定『86年度執行業務者費用標準』第11款第㈣目為西醫師在醫療機構駐診，駐診收入係與駐診醫療機構拆帳者，按實際拆帳收入減除20％必要費用。」89年函釋「西醫在醫療機構駐診拆帳合約之適用範圍及報備規定……駐診拆帳係指醫療機構與西醫師間無僱傭關係，……」等內容，上開函釋固未否定醫療院所內非受僱支領固定薪資之醫師，得與醫院約定按執行業務收入拆帳給付報酬，然係以非受僱支領固定薪資之醫師為限，至醫師是否確屬非受僱支領固定薪資則需按實際契約內容而判定，是以財政部始訂頒90年函釋「西醫師在醫療機構從事醫療及相關行政業務所獲致之所得，其所得類別，應依所得稅法有關規定查明事實認定」內容，並停止上開函釋之適用。原判決以財政部既早以90年函釋廢止不再援用該部66年、86年、87年、89年函釋，且林口長庚醫院曾於89年8月19日申請將該院醫師「改按」自行執業者身分投保，經被上訴人否准其申請，林口長庚醫院亦未提出爭議審議，同屬長庚醫療體系之上訴人應早已知悉被上訴人之見解，況原處分所裁處者，乃上訴人於96年7月至99年6月間，未依規定負擔其應負擔之健保費之行為，上訴人在90年12月27日後，無視前揭函釋已不再援用之事實，擅自以自行執業者身分扣收主治醫師之全額健保費，卻以本身為投保單位並將所屬主治醫師以受僱者身分申報，自無從主張信賴前揭已被廢止之函釋之可言，於法並無不合。上訴意旨指摘原判決扭曲90年函釋意旨，且無視所得稅法、執行業務者費用標準、行政法院及稅捐稽徵機關肯認上訴人主治醫師屬駐診拆帳之執行業務者等客觀事實，恣意認定上訴人所信賴者為業經財政部廢止之函釋，即推論上訴人不能主張信賴保護云云，顯違背行政訴訟法第189條規定及證據法則並判決理由不備乙節，亦非有據。末按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。經核原判決已就駁回上訴人在原審之訴，明確詳述其得心證之理由，並無判決不備理由之違法。
㈦綜上所述，原審已依職權調查證據並斟酌辯論意旨及調查證
據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由違法。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 10 月 23 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 10 月 23 日
書記官 王 史 民