最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第568號上 訴 人 謝東評訴訟代理人 林宜慶 律師被 上訴 人 臺中市中正地政事務所代 表 人 莊子明上列當事人間更正地籍圖事件，上訴人對於中華民國103年4月17日臺中高等行政法院102年度訴字第507號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於駁回上訴人以臺中市○區○○段○○○○○○○號土地經複丈發現地籍圖有錯誤，請求被上訴人應按臺中市○○段第15幅內之3號地籍原圖更正暨撤銷有關此部分之原處分及訴願決定部分及該訴訟費用部分均廢棄，發回臺中高等行政法院。
其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人以其所有坐落臺中市○區○○段○○○○○○○號土地地籍圖原經界有錯誤與實地不符，於民國（下同）102年3月27日向被上訴人申請更正地籍圖及另定期辦理97年3月28日土丈字第051400號鑑界案、97年7月17日土丈字第131400號再鑑界案，案經被上訴人審查後，於102年4月3日以中正地所二字第1020003690號函（下稱原處分）復上訴人略以，「……二、查水源段28-235地號土地前經台端民國97年3月28日以土丈字第051400號申請土地鑑界及97年7月17日以土丈字第131400號申請土地再鑑界複丈，案經本所及臺中市中山地政事務所派員會同台端辦理測量完竣，並分別以97年4月10日中正地所二字第0970004656號、97年8月28日中山地所二字第0970013716號函檢送土地複丈成果圖在案，依地籍測量實施規則第221條規定已完成結案，先予敘明。三、次查本所保存之地籍圖經套繪國土測繪中心保存之臺中市○○段第15幅內之3號地籍原圖結果，其地籍線相符並無台端所謂地籍圖有錯誤之情事。」上訴人不服，提起訴願，經訴願決定原處分有關更正臺中市○區○○段○○○○○○○號土地地籍圖部分訴願駁回，其餘訴願不受理。上訴人仍表不服，提起行政訴訟，遭判決駁回，提起本件上訴。
二、本件上訴人主張：48年間地籍圖重測公告確定臺中市○區○○段28-100及28-101兩塊母地號（下稱28-100母地號、28-101母地號）土地重測圖線，且圖簿、圖地相符。66年2月及67年7月申請實地建築物複丈，完成臺中市○區○○段1454及1593兩筆建號（下稱1454建號、1593建號）共同坐落在28-100母地號土地內之建物保存登記。70年3月申請28-100母地號土地分割，分割出水源段28-235子地號（下稱28-235地號）土地，分割前後母、子地號土地均圖簿、圖地相符，且1593建號坐落在28-235地號土地上。97年4月7日、97年8月11日經被上訴人及臺中市中山地政事務所就28-235地號土地鑑界、再鑑界，竟發生1593建號坐落在自28-101母地號土地分割出之臺中市○區○○段○○○○○○○號（下稱28-236地號）土地上，明顯與1593建號及28-236地號登記簿記載不符，且圖上面積減少2.49平方公尺，圖簿面積差數4.42平方公尺，超出2％公差規定，母、子地號土地均發生圖簿面積不符、圖地不符，並與地籍原圖不符，可證28-235地號土地之地籍圖經界線有錯誤需更正。本件28-235地號土地鑑界、再鑑界土地複丈圖及土地複丈成果圖均無註記原宗地實量邊長4.95間及地籍圖紙伸縮百分比，被上訴人在查對地籍圖資料時顯有抄錄錯誤及實地複丈時未按地籍測量實施規則第240條規定先去除地籍圖紙收縮因素，直接按地籍圖上界線長度4.35公尺鑑定出鋼釘2之實地界址位置，土地複丈程序明顯違法，造成土地鑑界、再鑑界結果均發生圖簿面積不符、圖地不符、與地籍原圖不符等地籍圖錯誤事實。是上訴人依地籍測量實施規則第232條規定，向被上訴人申請更正地籍圖，被上訴人竟拒絕本件申請，原處分明顯逾越權限云云。為此，求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.臺中市○區○○段○○○○○○○號土地經複丈發現地籍圖有錯誤，被上訴人應按臺中市○○段第15幅內之3號地籍原圖更正此錯誤地籍圖。
3.97年3月28日土丈字第051400號、97年7月17日土丈字第131400號臺中市○區○○段○○○○○○○號土地鑑界、再鑑界案，被上訴人應再另定日期通知本案申請人及權利關係人辦理。
三、被上訴人則以：本件28-100、28-101母地號土地為辦理地籍圖修正測量後之地籍經界線，並經公告確定，被上訴人據以辦理相關複丈作業，於法並無違誤。本件28-100母地號土地，分割後為水源段28-100地號（下稱28-100地號）土地及28-235地號土地，分割後二宗土地面積合計為151平方公尺，與分割前面積相符；另28-101母地號土地，分割後為水源段28-101地號（下稱28-101地號）土地及28-236地號土地，分割後二宗土地面積合計為151平方公尺，亦與分割前面積相符，且本院101年度判字第996號判決，業明釋被上訴人於辦理分割當時，並無面積錯誤之情形。又28-100母地號土地之地籍圖係於48年6月11日辦理地籍調查，並於48年6月13日辦理地籍測量。28-100、28-101地號土地上之建築物（1454建號與1593建號、水源段4085等建號）係分別於66年2月4日、66年2月4日、78年6月13日建築完成，皆為水源段辦理地籍圖修正測量完成後興建之建築物，並非48年間辦理地籍測量之經界物，難認原地籍圖經界線有誤，被上訴人自無辦理更正地籍圖之必要，亦無地籍測量實施規則第232條規定之適用。另97年3月28日土地鑑界案及97年7月17日土地再鑑界案，皆已會同上訴人辦理測量完竣並結案，如對於再鑑界結果仍有異議者，依地籍測量實施規則第221條規定，應向司法機關訴請處理，上訴人今訴請另定日期通知申請人及權利關係人辦理鑑界、再鑑界一事，洵屬無據云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠28-100及28-101母地號土地係48年間辦理地籍圖修正測量之土地，28-100母地號土地（面積151平方公尺），於70年3月5日辦理土地分割複丈，分割後為2宗土地即28-100地號土地（面積77平方公尺）及28-235地號土地（面積74平方公尺），分割線訂正於原28-100地號土地經界線內，並無圖簿面積不符。另28-101母地號土地（面積151平方公尺），於69年11月6日辦理土地分割複丈，分割後為2宗土地即28-101地號土地（面積148平方公尺）及28-236地號土地（面積為3平方公尺），分割後2宗土地面積合計為151平方公尺，與分割前面積相同。另28-235地號土地面積業經內政部國土測繪中心（下稱國土測繪中心）鑑定之結果，認定辦理分割當時並無面積計算錯誤之情形，亦經本院101年度判字第996號判決認定，該地號土地於辦理分割當時，無面積錯誤之情形。足認28-235地號土地面積計算並無錯誤之情事。又28-100及28-101地號土地上之建築物（1454建號與1593建號、水源段4085等建號）係分別於66年2月4日及78年6月13日建築完成，皆為水源段辦理地籍圖修正測量完成後興建之建築物，並非48年間辦理地籍測量之經界物，難認原地籍圖經界線有誤。另依63年6月28日公布之臺灣省土地建物複丈規則（已於72年7月26日廢止）第12條第6款規定，地政機關於辦理土地分割時，應實測其面積後決定其分割點。28-101母地號土地係於69年11月6日辦理土地分割複丈，倘如上訴人所言，被上訴人將28-236子地號分割圖線錯誤訂繪至28-100母地號上，其後於70年3月5日辦理28-100母地號土地分割複丈時，當時承辦員理當發現有異，然本件並無此情形。是上訴人主張本件被上訴人於69年11月間辦理28-236地號土地分割圖線訂正至28-100母地號地籍圖時，發生地籍測量實施規則第232條第1項第1款及第2項所規定技術錯誤當中之訂正地籍圖錯誤情形，應有誤解。又28-100母地號土地修測後之地籍圖上並無相關邊長之註記，28-100、28-101地號土地上之建築物皆為水源段辦理地籍測量完成後興建之建築物。上訴人因實地建築物與地籍經界線不符，即主張28-235、28-236地號土地之分割線有訂正錯誤之問題，尚非可取。再者，被上訴人保存之水源段地籍圖，係由當時臺灣省政府地政局測量總隊，依當時地籍圖修正測量實地測繪之測量原圖經整飾後（稱之地籍原圖），以人工轉繪而成（稱之地籍圖），交由被上訴人保存並據以辦理相關土地複丈作業，被上訴人保管之地籍圖視同國土測繪中心保管之地籍原圖之真正。被上訴人所保管之地籍圖既無上訴人所稱之錯誤，被上訴人否准上訴人申請依臺中市○○段第15幅內之3號地籍原圖更正28-235地號土地地籍圖並無違誤。另本案系爭土地地籍經界並無錯誤，自無地籍測量實施規則第232條規定之適用，上訴人主張依地籍測量實施規則第232條規定向被上訴人申請更正地籍圖，被上訴人應請示上級主管機關處理云云，顯有誤解法令。㈡本件上訴人於97年3月28日向被上訴人申辦28-235地號土地鑑界，經被上訴人派員實地複丈，於97年4月10日函送土地複丈成果圖。上訴人對於前揭鑑界結果有異議，於97年7月17日向被上訴人申請再鑑界，檢測結果原鑑界鋼釘無誤，被上訴人於97年8月28日函送土地複丈成果圖。足認該鑑界及再鑑界之程序於被上訴人當然已完成。上訴人如仍不服，自依地籍測量實施規則第221條第1項第3款規定，向普通法院民事庭訴請處理。另觀諸本案原處分，被上訴人顯係就上訴人申請再另定期辦理鑑界、再鑑界之申請予以駁回，自屬行政處分，而被上訴人依地籍測量實施規則第221條第1項第3款規定予以駁回，並無違誤。是以，原處分並無違誤，訴願決定就原處分有關更正28-235地號土地地籍圖部分予以駁回，並無不合，就有關上訴人申請28-235地號土地再另定期日通知原相關權利關係人辦理鑑界、再鑑界部分為不受理，其理由雖有不同，惟結論亦無不合等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂：㈠本件訴之聲明第3點，其請求權依據係辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項第23點規定，然原判決未為審查，竟誤認上訴人係依據地籍測量實施規則第221條第1項第3款規定申請第3次鑑界，顯違反行政訴訟法第125條、第189條規定。㈡地籍測量實施規則第232條第1項第1款原測量錯誤純係技術引起者及同條項第2款抄錄錯誤者分屬不同訴訟標的，本件上訴人係以地籍測量實施規則第232條第1項非技術性所引起者之錯誤，及同項第2款抄錄錯誤等2訴訟標的為請求更正地籍圖之聲明，然原判決對此等2訴訟標的隻字未提，自創訴訟標的，僅就其所認定之「訂正地籍圖錯誤」為審判，顯有漏未判決之違法。㈢本件上訴人主張之原因事實為圖地不符、圖簿面積不符、抄錄錯誤、地籍圖紙伸縮超出法令規定、與地籍原圖不符等5個原因事實，並無主張訂正地籍圖有誤之情形，原判決以上訴人所無主張之聲明及訴訟標的為判決，顯有訴外突襲之違法事由。㈣本院101年度判字第996號判決意旨已就訂正地籍圖錯誤部分予以審判，原判決竟重新審酌，違反一事不再理原則，構成判決違背法令之事由云云。
六、本院查：
（一）關於上訴人請求就97年3月28日土丈字第051400號、97年7月17日土丈字第131400號臺中市○區○○段○○○○○○○號土地鑑界、再鑑界案，被上訴人應再另定日期通知本案申請人及權利關係人辦理部分：
1、按所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。依此，行政處分必須是行政機關所為直接發生法律效果的法律行為，亦即所為之法律行為須對於相對人之權利或義務產生規制作用，或發生、變更、消滅一定之法律關係，或對法律關係有所確認，至於行政機關所採取之方式如何，則非所問。司法院釋字第423號解釋謂：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」即闡釋斯旨，因此，行政機關僅為單純之事實敘述或理由說明，並未對人民之請求有所准駁，則因該項敘述或理由說明不生法律上之效果，所為行政行為雖含有「知的表示」，但因不具有規制作用，此即一般學理所稱之「觀念通知」，並非行政處分；反之，若行政機關所為之意思表示，有准駁之意旨，且對相對人之權益已發生影響者，即難謂非行政處分。至行政機關之行政行為是否發生一定之法律效果，則應就行政機關表示於外部之客觀意思予以認定。
2、次按「鑑界複丈，應依下列規定辦理：一、複丈人員實地測定所需鑑定之界址點位置後，應協助申請人埋設界標，並於土地複丈圖上註明界標名稱、編列界址號數及註明關係位置。二、申請人對於鑑界結果有異議時，得再填具土地複丈申請書敘明理由，向登記機關繳納土地複丈費申請再鑑界，原登記機關應即送請直轄市或縣（市）主管機關派員辦理後，將再鑑界結果送交原登記機關，通知申請人及關係人。三、申請人對於再鑑界結果仍有異議者，應向司法機關訴請處理，登記機關不得受理其第3次鑑界之申請。」為地籍測量實施規則第221條第1項所規定，核其內容，係對登記機關辦理複丈申請案件所為有關程序之規定，並未賦與土地所有權人或管理人請求登記機關為一定行為之權利。查本件被上訴人於原處分說明二：「查水源段28-235地號土地前經台端民國97年3月28日以土丈字第051400號申請土地鑑界及97年7月17日以土丈字第131400號申請土地再鑑界複丈，案經本所及臺中市中山地政事務所派員會同台端辦理測量完竣，並分別以97年4月10日中正地所二字第0970004656號、97年8月28日中山地所二字第0970013716號函檢送土地複丈成果圖在案，依地籍測量實施規則第221條規定已完成結案，先予敘明。」作為答復上訴人102年3月27日申請書有關申請定期辦理97年3月28日土丈字第051400號鑑界案、97年7月17日土丈字第131400號再鑑界案部分之說明。核其意旨，雖有不同意上訴人請求另定期日辦理鑑界及再鑑界之意思，然登記機關對於所受理鑑界或複丈之申請，應如何進行，為其職權行使所得裁量之事項，且申請人對於鑑界或再鑑界結果不服之救濟，地籍測量實施規則第221條已有規定，被上訴人上開說明，僅告知上訴人其所提出之鑑界及再鑑界複丈申請，已經處理之事實，其內容並不具有規制作用，而不生法律上之效果，揆諸前開說明，被上訴人原處分中有關此部分之說明，並非行政處分。再者，「複丈土地如地籍圖原經界線有錯誤者，應依法更正後，再另定日期通知申請人及權利關係人辦理。其係司法機關囑託土地複丈案件，應迅速依法更正，並先函復囑託之司法機關。」固為辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項第23點所規定，然此規定，亦無賦與原複丈申請人有請求另定日期通知申請人及權利關係人辦理鑑界、再鑑界權利之意思。從而，上訴人此部分之請求，於法尚難認為有據。
（二）關於上訴人請求被上訴人應按臺中市○○段第15幅內之3號地籍原圖更正此錯誤地籍圖部分：
1、按「（第1項）複丈發現錯誤者，除有下列情形之一，得由登記機關逕行辦理更正者外，應報經直轄市或縣（市）主管機關核准後始得辦理：一、原測量錯誤純係技術引起者。二、抄錄錯誤者。（第2項）前項所稱原測量錯誤純係技術引起者，指原測量錯誤純係觀測、量距、整理原圖、訂正地籍圖或計算面積等錯誤所致，並有原始資料可稽；所稱抄錄錯誤指錯誤因複丈人員記載之疏忽所引起，並有資料可資核對。」為地籍測量實施規則第232條所規定。準此，複丈發現錯誤所為之更正登記原因，可分為「原測量錯誤純係技術引起者」及「抄錄錯誤者」，上開2事由，分屬不同之更正登記原因，登記機關因申請人依不同之更正原因申請更正所為之決定，亦為不同之行政處分。
2、查本件上訴人向被上訴人提出申請之內容為：「一.臺中市○區○○段○○○○○○○號土地地籍圖經界線經複丈發現圖地不符、圖簿不符、抄錄錯誤、地籍圖紙伸縮超出法令規定、與地籍原圖不符等地籍圖錯誤事實，臺中市中正地政事務所有義務應按臺中市○○段第15幅內之3號地籍原圖更正此錯誤地籍圖。」；申請依據為「土地法第43條、地籍測量實施規則第232條、第243條及辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項第5點、第23點、臺中高等行政法院100年度訴字第259號判決」，有上訴人102年3月27日申請書（見原審卷第30頁）可稽。原處分函復上訴人謂：「本所保存之地籍圖經套繪國土測繪中心保存之臺中市○○段第15幅內之3號地籍原圖結果，其地籍線相符並無台端所謂地籍圖有錯誤之情事。」被上訴人自有以原處分否准上訴人請求之意思。上訴人之申請，除申請書所稱「抄錄錯誤」部分，上訴人於原審103年1月14日準備程序中稱：「……抄錄錯誤部分，原告本來於鈞院100年度訴字第259號案追加，但不讓原告追加，被告明顯抄錄錯誤，惟最高行政法院請原告重新提，原告才重新提。」可知，係指上訴人於原審法院100年度訴字第259號案以抄錄錯誤為更正登記原因追加起訴之部分，即上訴人於該案101年5月23日行準備程序時所稱：「本件的訴訟標的還是土地實施規則第232條。抄錄錯誤是指複丈人員記載錯誤。」外；上訴人尚以「圖地不符」、「圖簿不符」、「地籍圖紙伸縮超出法令規定」、「複丈結果與地籍原圖不符」等原因事實主張地籍圖錯誤，認被上訴人有義務按臺中市○○段第15幅內之3號地籍原圖「更正」此錯誤地籍圖，核上訴人此部分主張，依其文義，尚非屬地籍測量實施規則第232條第1項第1款「原測量錯誤純係技術引起」之概念，所得當然涵攝，再配合上訴人申請書所援引之申請依據，上訴人之申請，除前開「抄錄錯誤」部分外，其餘部分，是否係依地籍測量實施規則第232條第1項規定所為之更正請求，即生疑義。此外，上訴人以「抄錄錯誤」請求更正部分，究有如何之事實，足認有抄錄錯誤，亦未經上訴人為進一步之說明。是本件上訴人以102年3月27日申請書所提出之申請，其具體原因事實，及請求依據為何，尚非明顯，原處分所否准者為何，亦有待確定（按上訴人於103年1月14日原審準備程序中已表示：「原告以申請書向被告申請更正錯誤，被告對於原告申請之事實、理由及原因，均未處理，答辯狀亦答非所問。」見原審卷第100頁）。對此至關原處分是否合法判斷，及本件上訴人請求有無理由認定之事實，原審未於審理中予以闡明，並命上訴人為必要之陳述及舉證，已有不適用行政訴訟法第125條規定之不當。
3、再者，原判決駁回上訴人此部分之起訴，其理由係以：被上訴人於69年11月間辦理28-236地號土地分割圖線訂正至28-100母地號地籍圖時，並無上訴人所主張發生地籍測量實施規則第232條第1項第1款及第2項所規定技術錯誤當中之訂正地籍圖錯誤情形；上訴人因實地建築物與地籍經界線不符，即主張28-235、28-236地號土地之分割線有訂正錯誤之問題，尚非可取；被上訴人保存之水源段地籍圖，係由當時臺灣省政府地政局測量總隊，依當時地籍圖修正測量實地測繪之測量原圖經整飾後（稱之地籍原圖），以人工轉繪而成（稱之地籍圖），交由被上訴人保存並據以辦理相關土地複丈作業，被上訴人保管之地籍圖視同國土測繪中心保管之地籍原圖之真正。被上訴人所保管之地籍圖既無上訴人所稱之錯誤，被上訴人否准上訴人申請依臺中市○○段第15幅內之3號地籍原圖更正28-235地號土地地籍圖並無違誤等，作為上訴人認臺中市○區○○段○○○○○○○號土地經複丈地籍圖有錯誤，申請按臺中市○○段第15幅內之3號地籍原圖更正部分無理由等，為其論述依據。足認原判決並未就上訴人以「抄錄錯誤」為更正原因之請求是否可採於理由中予以論明。此外，上訴人以「圖地不符」、「圖簿不符」、「地籍圖紙伸縮超出法令規定」、「複丈結果與地籍原圖不符」等事由為原因申請更正部分，其各別之具體事實為何？是否均係依地籍測量實施規則第232條第1項第1款「原測量錯誤純係技術引起者」請求更正，抑或有其他請求依據？分別有如何不足採之理由？亦均未見原判決於理由中說明。原審於上開事實未明下，即以前述理由為上訴人此部分敗訴之判斷，自嫌速斷，而有判決不備理由之違背法令情事。
（三）綜上所述，上訴人請求就97年3月28日土丈字第051400號、97年7月17日土丈字第131400號臺中市○區○○段○○○○○○○號土地鑑界、再鑑界案，被上訴人應再另定日期通知本案申請人及權利關係人辦理，及請求撤銷有關此部分之原處分及訴願決定部分，原判決以原處分此部分係行政處分為基礎，駁回上訴人此部分請求，其理由雖有未洽，然此部分原審為上訴人敗訴之判決，理由雖有不同，但結果並無不合，上訴人求為廢棄，為無理由，應予駁回。至上訴人以臺中市○區○○段○○○○○○○號土地經複丈發現地籍圖有錯誤，請求被上訴人應按臺中市○○段第15幅內之3號地籍原圖更正暨請求撤銷有關此部分之原處分及訴願決定部分，原判決此部分既有前開不適用法規及理由不備之違背法令情事，且足以影響判決此部分之結果，上訴人就此部分求予廢棄，為有理由。惟本件此部分事證尚有未明，有由原審法院再為調查之必要，本院尚無從自為裁判，爰將原判決此部分廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為一部分有理由，一部分無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 10 月 23 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 10 月 23 日
書記官 吳 玫 瑩