最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第57號上 訴 人 財團法人天主教會臺中教區代 表 人 蘇耀文訴訟代理人 陳怡成 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 胡志強訴訟代理人 陳漢洲 律師
陳嘉宏 律師
參 加 人 臺中市永春自辦市地重劃區重劃會代 表 人 黃淑芬上列當事人間市地重劃事件，上訴人對於中華民國102年8月29日臺中高等行政法院102年度訴字第186號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、緣訴外人黃志清等依行為時獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵辦法）第7條規定申請發起自辦市地重劃，經被上訴人於民國93年11月11日以府地劃字第0930184097號函准予成立永春自辦市地重劃區籌備會（下稱籌備會）。嗣經被上訴人於95年11月21日以府地劃字第0950245619號函核定重劃範圍，上訴人所有坐落臺中市○○區○○段563、563-1、563-2、564、564-1、564-2、565、573及574地號等9筆土地，位於該重劃區範圍內。嗣該籌備會於95年12月6日依獎勵辦法相關規定，向被上訴人提出重劃計畫書，經被上訴人依獎勵辦法第27條第1項規定審查，認系爭重劃區範圍總面積約53.7908公頃（含私有46.0758公頃），土地所有權人總數840人（含公有2人），籌備會徵得重劃區內私有土地所有權人數425人（58.38%）及其面積26.38公頃（57.31%）均逾半數之同意，符合平均地權條例第58條第3項規定，被上訴人乃以96年1月5日府地劃字第0960002865號函核定重劃計畫書。籌備會旋依獎勵辦法第27條第2項規定，於96年1月5日以惠永字第096001號公告「臺中市永春自辦市地重劃區重劃計畫書、圖」，公告期間自96年1月5日至96年2月4日止。
籌備會另以96年1月6日惠永字第000000-0號函通知重劃區內土地所有權人，續以96年6月15日惠永字第0960065號函知所有權人訂於96年6月27日召開第2次會員大會，並於該次大會選出理事及監事，被上訴人於籌備會陳報會議紀錄後，以96年7月6日府地劃字第0960145930號函核准成立「臺中市永春自辦市地重劃區重劃會」（即參加人）。嗣參加人經第5次理、監事聯席會議決議通過，於100年3月間依獎勵辦法第32條規定，申請「重劃區公共設施工程預算書、圖第一次變更設計」核定，經被上訴人所屬地政局（下稱地政局）轉送被上訴人所屬建設局審核，該局以100年4月6日中市建土字第1000026347號函復：「有關永春自辦市地重劃區第一次變更設計公共設施乙案，……二、旨揭工程變更設計，貴局原送之工程圖說尚有瑕疵（圖號：L-704、L-705、L-902），經永春自辦市地重劃區重劃會修正後，本局無其他意見，……」地政局乃以100年4月13日中市地劃一字第1000010159號函（下稱地政局100年4月13日函）復：同意備查。嗣參加人依獎勵辦法第33條規定，檢送「臺中市永春自辦市地重劃區計算負擔總計表」申請核定，亦經地政局於100年6月3日以中市地劃一字第1000017232號函（下稱地政局100年6月3日函）復：同意核定。上訴人不服，於101年8月8日以利害關係人身分提起訴願，地政局遂以101年8月9日中市地劃一字第1010029676號函（下稱地政局撤銷函A）自行撤銷100年4月13日准予「臺中市永春自辦市地重劃區公共設施工程預算書、圖第一次變更設計」（下稱第一次變更設計）備查案；並以101年8月9日中市地劃一字第1010029677號函（下稱地政局撤銷函B）自行撤銷100年6月3日「臺中市永春自辦市地重劃區計算負擔總計表」（下稱負擔總計表）同意核定案。由被上訴人另以101年8月9日府授地劃一字第1010137739號函（下稱原處分A）復參加人：「貴會所送『臺中市永春自辦市地重劃區公共設施預算書、圖第一次變更設計一案』，同意核定，並自000年0月00日生效，請查照。」以101年8月9日府授地劃一字第1010137748號函（下稱原處分B）復參加人：「貴會所送『臺中市永春自辦市地重劃區計算負擔總計表』同意核定，並自000年0月0日生效，請查照。」上訴人不服，復提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，提起本件上訴。
二、本件上訴人主張：㈠原處分A、B（下稱系爭2處分）未依行政程序法第96條第1項第2款、第6款之規定，記載相關事項，又漏未記載事實，非行政程序法第114條可補正之事項，故系爭2處分違背要式性之要求。㈡原處分A「並自000年0月00日生效」、原處分B「並自000年0月0日生效」之記載，使該處分效力溯及自行政處分作成之日1餘年前生效，違反行政程序法第110條第1項規定，顯屬違法。㈢地政局於101年8月9日撤銷該局100年4月13日函，而被上訴人於同日作成原處分A；地政局並於該日撤銷該局100年6月3日函，而被上訴人於同日作成原處分B，可見被上訴人根本未為實質審查。
又系爭2處分未經地政局長親自審查，更欠缺被上訴人市長之審查，顯未完成審查流程，而屬裁量怠惰，違反行政程序法第10條之規定。㈣系爭2處分使本件重劃案公共設施工程費用增加至新臺幣（下同）870,651,693元，與重劃計畫書所載492,180,000元不符，侵害土地所有權人之信賴，違反信賴保護原則。系爭2處分並增加全體土地所有權人財產權之負擔，非損害最小之手段，況依內政部83年3月15日台內地字第8303196號函釋，就公共設施工程費用之增加，被上訴人應通知參加人召開會員大會修正重劃計畫書，以取得全體土地所有權人之同意，俾據以核定，然被上訴人未為通知，逕作成系爭2處分，違反比例原則。又被上訴人未全盤考慮對全體土地所有權人不利之情形，亦有違利益衡平原則，被上訴人遽作成系爭2處分，有裁量濫用之違法。㈤本件重劃案關於公共工程設施費用，變更第一次公共設施工程預算書之金額竟較重劃計畫書暴增378,471,693元。則理事會關於變更第一次公共設施工程預算書之決議，顯違背會員大會決議，應類推適用公司法第193條及最高法院99年度上字第1650號判決、97年度台上字第925號判決、臺灣高等法院91年度重上字第138號判決意旨，應屬無效之法律行為。又上開公共設施工程費用增加部分，本質上係重劃區內之虧損，依參加人章程第16條第4項規定，應由惠豐順開發股份有限公司（下稱惠豐順公司）負擔，惟參加人理事會決議變更預算書，將虧損轉嫁於全體會員負擔，明顯牴觸章程，應類推適用公司法第193條之規定而無效。是被上訴人應有裁量縮減之適用，僅能作成否准核定之行政處分，詎仍作成原處分A，有不得准予核定而准予核定之違法。㈥參加人檢送之負擔總計表，並未經參加人理事會決議，故不成立。縱認負擔總計表成立，惟負擔總計表有關工程費用，除公共設施工程部分外，電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統工程費等均未經主管機關核定。又有關土地改良物或墳墓之拆遷補償費數額，亦未經參加人會員大會決議通過（或理事會決議無效）。且關於同意人數、比例亦與「臺中市永春自辦市地重劃所有權人意見分析表」迥然不侔。被上訴人對於上開事項，本應依職權調查其是否合乎法律規定，詎原處分B之作成竟以未成立法律行為為基礎或未經核定與未經決議之數額或有矛盾之記載為基礎，顯有誤認事實之情事，有違獎勵辦法第33條之規定。再者，平均地權條例施行細則第82條之1規定僅適用於公辦重劃而不適用於自辦重劃，市地重劃實施辦法（下稱實施辦法）第39條係關於公辦重劃之規定，不適用於本件自辦重劃之情形。㈦負擔總計表係參加人理事會之決議，依獎勵辦法第32條規定，應送請主管機關核定，始生效力。本件負擔總計表所載公共設施用地占重劃區全部土地面積之比例與變更臺中市都市計畫（整體開發地區單元三）細部計畫（配合市地重劃個案變更）書（下稱系爭細部計畫書）所揭示之比例不符，額外增加約7.55公畝之公共設施用地，顯違都市計畫法第26條都市計畫不得任意變更之規定。又負擔總計表，各種工程費用均高於重劃計畫書所記載之數額，且重劃區各種工程費用較重劃計畫書所載數額增加部分，實係重劃區內之虧損，依參加人章程第16條第4項，應由惠豐順公司負擔。惟負擔總計表，未將該公司應負擔部分扣除，而轉嫁土地所有權人負擔，則該負擔總計表牴觸章程而無效。是被上訴人應有裁量縮減之適用，僅能作成否准核定之行政處分，詎仍作成原處分B，有不得准予核定而准予核定之違法云云。為此，求為判決：
訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：㈠系爭2處分為被上訴人同意核定參加人所送公共設施工程預算書、圖以及負擔總計表，並未限制人民之權益，且非經聽證程序作成之行政處分、其他法規製作之各種規格化之處分書、或依法製作之要式處分，符合行政程序法第97條得不記明理由之情形，上訴人主張系爭2處分有應記載事項欠缺，容有誤解。㈡參加人送請審查之公共設施設計書、圖及工程預算以及負擔總計表，除地政局外，尚經被上訴人所屬建設局等主管機關審核，而臺中市於99年12月25日改制為直轄市，各局處原為單位改制後成為獨立機關，參加人於100年1月及3月間分別向地政局函報負擔總計表及公共設施工程第一次變更設計預算書、圖，若地政局就各獨立主管機關審核之結果為行政處分，恐生缺乏事務權限之瑕疵，故地政局方以撤銷函A、撤銷函B撤銷先前同意之核定備查函文。違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力，但有時因破壞既成法律秩序，而有害於公益或過度侵害當事人權益，基此，被上訴人於作成系爭2處分時，除以被上訴人名義，重新同意核定負擔總計表及公共設施工程第一次變更設計預算書、圖外，為維持先前地政局已撤銷之核定處分前之效力，故於系爭2處分分別註記100年4月13日、100年6月3日為生效日期，並非單純溯及既往生效，為瑕疵處分之治療，是系爭2處分尚無違誤。㈢依獎勵辦法第14條及第15條規定，工程設計、發包及審核經費收支為理、監事會之權責，第一次變更設計案係參加人委由嘉天工程顧問有限公司（下稱嘉天公司）辦理，計增加145,726,993元，提經參加人第5次理、監事會決議通過。再依獎勵辦法第32條第1項、技師法第12條第1項及行政院公共工程委員會98年12月2日工程技字第09800526520號令之規定，第一次變更設計案之預算書、施工圖說等經嘉天公司何竹天土木工程技師簽證，被上訴人工程主管機關就預算書、施工圖說等同意核定，並無違法。
又重劃計畫書內數據係以概估性質計列，為行為時實施辦法第14條第1項第8款明定，自與實際核定金額不符，重劃計畫書所載工程費用備註欄內亦註記，以重劃會送請主管機關核定金額為準。本件重劃案之負擔總計表經參加人報核，有關公共設施工程費金額為870,651,693元，自應以該數額為準，是依獎勵辦法第32條、第33條規定，原處分並無違法。且本件審查期間先後達數月之久，非上訴人所稱未作實質審查或裁量怠惰情事。再者，依地政局分層負責明細表之自辦市地重劃業務關於工程預算書圖審核事項（即公共工程費用之核定）、重劃負擔總計表核定事項為地政局長核定決行，非由市長審查核定，上訴人主張系爭2處分未經地政局長、市長審查云云，容有誤解。綜上，系爭2處分並無裁量怠惰、裁量濫用、裁量縮減不應准予核定而准予核定等違法云云，資為抗辯，並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、參加人則以：㈠為因應公共工程設施每每有追加減及工程變更之情事，89年7月20日修正之獎勵辦法第31條已規定，公共工程設施費用不再以重劃計畫書為準，而係以送經各工程主管機關核定之數額為準，重劃計畫書所載公共工程設施費用數額僅僅為概估性質。從而，實際發生之公共工程設施費用如與重劃計畫書所載不合者，當無須再行修訂重劃計畫書內容，僅需依據獎勵辦法第13條及第14條規定由理事會及監事會辦理，並經主管機關核定即可，是被上訴人所為本件公共工程設施費用之核定，洵屬有據。㈡關於電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統工程費用部分，實施辦法第39條及平均地權條例施行細則第82條之1，已規定逕以重劃會與各該事業機構分擔之費用作為重劃工程費用，此部分既有法令明定，即無再須由主管機關核定。本件公用事業管線工程，所需工程費用或遷移費用之分擔，即依照上開規定辦理，電力管線工程重劃會負擔2分之1、電信重劃會負擔3分之1、天然氣重劃會負擔90％、自來水管線工程重劃會全額負擔。社區監控、有線電視及其他管道係預為施作工程，自可納入重劃共同負擔。獎勵辦法之母法為平均地權條例，平均地權條例施行細則第82條之1規定，當然適用於本件自辦重劃程序。再依獎勵辦法第2條規定，關於自辦重劃之程序，如獎勵辦法未規定者，準用市地重劃實施辦法之規定，而獎勵辦法關於公共設施工程費用、電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統工程費，既未有規定，依獎勵辦法第33條第1項規定，關於自辦重劃之上開費用，自應準用實施辦法第39條規定。㈢依獎勵辦法第33條第2項及第11條第1項後段及第2項規定，補償費數額之查定及確定既非獎勵辦法第11條第1項第1款至第4款及第8款之事項，本件參加人章程第8條規定就拆遷補償費用數額之決定授權由理事會辦理，依法並無不合。㈣系爭2處分係為使自辦重劃程序完成，對於上訴人屬有利益事項，依行政程序法第97條第1款規定，系爭2處分自無須附理由云云。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭2處分係被上訴人同意核定參加人所送公共設施工程預算書、圖以及負擔總計表，並未限制人民之權益，且非經聽證程序作成之行政處分、各種規格化之處分書、或依法製作之要式處分，符合行政程序法第97條規定得不記明理由之情形，上訴人主張系爭2處分有應記載事項欠缺，尚有誤會。㈡行政處分於成立當時之瑕疵而致撤銷，其處分應溯及既往失其效力，但溯及既往，有時因破壞既成法律秩序，而有害於公益或過度侵害當事人權益，本件被上訴人於作成系爭2處分時，除以「臺中市政府」名義，重新同意核定負擔總計表及公共設施工程第一次變更設計預算書、圖外，為維持先前地政局已撤銷之核定處分前之效力，故於系爭2處分分別註記100年4月13日、100年6月3日為生效日期，並非單純溯及既往生效，乃程序上有瑕疵之處分，經由補正而成為與合法要件相符之行為，從而系爭2處分，並無上訴人主張有溯及既往無效之情事。㈢依獎勵辦法第14條及第15條規定，可知工程設計、發包及審核經費收支為理事會及監事會之權責，有關第一次變更設計案係參加人委由嘉天公司辦理，計增加145,726,993元，提經參加人100年2月25日第5次理、監事聯席會議決議通過。而依89年7月20日修正公布之獎勵辦法第32條第1項、技師法第12條第1項及行政院公共工程委員會98年12月2日工程技字第09800526520號令，是本件上開第一次變更設計施工預算書、施工圖說等，經嘉天公司何竹天土木工程技師簽證，被上訴人工程主管機關就重劃區公共設施工預算書、施工圖說等同意核備，並無違誤。㈣有關重劃計畫書內數據係籌備會以概估性質計列，為行為時實施辦法第14條第1項第8款所明定，自會與實際核定金額不符，重劃計畫書所載工程費用備註欄內亦有註記，而參加人將第一次變更設計預算書、圖送地政局核定，並經該局以100年4月13日函同意備查，工程費計870,651,693元。而該重劃區公共設施工程預算書、圖，業經被上訴人所屬建設局審核，嗣負擔總計表經參加人修正後報核，有關公共設施工程費金額即為870,651,693元，與被上訴人所屬建設局所核相符，則該重劃區有關工程費用，自應以送經各工程主管機關核定之數額為準，是依獎勵辦法第32條、第33條規定，原處分並無違誤。另參加人送請核定時，地政局審核期間先後達數月之久，並非上訴人主張被上訴人未作實質審查之情形。㈤系爭2處分為因應被上訴人升格為直轄市，為補正地政局100年4月13日函、100年6月3日函以該局名義恐有缺乏事務權限之瑕疵，方再以被上訴人名義為系爭2處分。再地政局分層負責明細表關於自辦市地重劃業務之「工程預算書圖審核事項」（即公共工程費用之核定）、「重劃負擔總計表核定事項」為地政局長核定決行，亦非由市長審查核定，上訴人對此容有誤解。且系爭2處分為臺中市政府函文下，亦註明本案依分層負責規定授權主管局長決行，又系爭2處分係基於先前被上訴人主管機關審查之事實為決定，亦無裁量怠惰之情事。㈥依81年12月30日修正公布之獎勵辦法第31條規定，就該公共設施工程費用如需修改重劃計畫書者，勢必需召開會員大會，而大會每每因人數不足而無法召開，縱有召開，如會員大會無故不作成同意增加工程費用之決議者，將使重劃工程擱置延宕，甚至無法完成，此對於重劃會或全體土地所有權人皆有不利之影響。是89年7月20日修正獎勵辦法第31條規定不再將公共設施之工程費用以重劃計畫書為準而改以主管機關之核定，以此解決上述窘境。上訴人主張參加人就本件公共設施工程費用就重劃計畫書所載數額增加，應先送交會員大會修改重劃計畫書，再報請主管機關核定云云，亦非可採。雖參加人章程第8條第1項關於會員大會之權責，其第4項及第7項有規定追認或修正重劃計畫書、預算及決算之審議，其增加工程費用是否有經會員大會通過或決議，惟此為土地所有權人之上訴人與參加人民事之糾葛，核與本件無涉。㈦關於電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統工程費用部分，實施辦法第39條及平均地權條例施行細則第82條之1，已規定逕以重劃會與各該事業機構分擔之費用作為重劃工程費用，即無再由主管機關予以核定之理。
本件被上訴人關於公用事業管線工程，所需工程費用或遷移費用之分擔，即依上開規定辦理，電力管線工程重劃會負擔2分之1、電信重劃會負擔3分之1、天然氣重劃會負擔90％、自來水管線工程重劃會全額負擔。平均地權條例施行細則第82條之1第2項規定，自可納入重劃共同負擔。上訴人主張該等費用不應納入負擔總計表或應另行由主管機關核定云云，顯非可採。況獎勵辦法之母法為平均地權條例，平均地權條例施行細則第82條之1規定，當然適用於本件自辦重劃程序。再依獎勵辦法第2條規定，關於自辦重劃之程序，如獎勵辦法未規定者，準用市地重劃實施辦法之規定，而獎勵辦法關於該等費用既未有規定，是關於自辦重劃之該等費用自應準用實施辦法第39條規定。另該等費用係關於重劃負擔之計算，而獎勵辦法關於該等費用既未有規定，則依獎勵辦法第33條第1項規定，關於自辦重劃之該等費用，自應適用實施辦法第39條規定。上訴人主張平均地權條例施行細則第82條之1規定僅適用於公辦重劃，實施辦法第39條係關於公辦重劃之規定，不適用於本件自辦重劃云云，亦無可採等由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、本院查：
（一）按「（第1項）為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。其獎勵事項如左：一、給予低利之重劃貸款。二、免收或減收地籍整理規費及換發權利書狀費用。三、優先興建重劃區及其相關地區之公共設施。四、免徵或減徵地價稅與田賦。五、其他有助於市地重劃之推行事項。（第2項）前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。」平均地權條例第58條第1、2項定有明文。
次按「自辦市地重劃，應組織重劃會，設立時應冠以市地重劃區名稱，並於重劃區當地鄉（鎮、市、區）設置會址。」、「自辦市地重劃之主要程序如下：……七、計算負擔及分配設計。……」、「理事會之權責如下：……四、工程設計、發包、施工、監造、驗收、移管及其他工程契約之履約事項。……七、其他重劃業務應辦事項。」、「自辦市地重劃地區之公共設施工程，理事會應依有關規定規劃、設計及監造，並委由合格之相關工程技師簽證；其設計書圖及工程預算，並應於計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管機關核定，始得發包施工。」、「重劃負擔之計算及土地交換分合設計，依市地重劃實施辦法規定辦理。重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣（市）主管機關核定。」分別為平均地權條例第58條第2項授權訂定之獎勵辦法第3條第1項、第6條第7款、第14條第1項第4、7款、第32條第1項及第33條第1項所規定。又依都市計畫法第48條規定，市地重劃為政府取得公共設施保留地之方式。準此，土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃，既由政府取得實質之獎勵，且市地重劃為都市○○○○○○段，政府亦由此取得公共設施保留地，主管機關基於公益之考量，對於重劃會就重劃地區公共設施工程之規劃、設計，所製作之設計書、圖及工程預算，是否合於相關規定，即應為必要之監督，並為實質審查。又主管機關上開審查所為核定，有確定重劃地區公共設施工程內容之效果，且影響重劃範圍內土地所有權人因重劃得分配之權利，具行政處分性質，重劃範圍內土地所有權人不服主管機關所為核定，得請求救濟。而此所稱「主管機關」依獎勵辦法第2條準用實施辦法第2條規定為該管直轄市或縣（市）政府。
（二）又按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰……六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。……」、「違反程序或方式規定之行政處分，除依第110條規定而無效者外，因下列情形而補正︰一、須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者。二、必須記明之理由已於事後記明者。三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。五、應參與行政處分作成之其他機關已於事後參與者。」分別為行政程序法第111條第6款、第114條第1項所規定。依此，缺乏事務權限之機關對非屬其事務管轄範圍事務所為之決定，應屬無效之行政處分；又行政程序法第114條所謂補正，係指同一行政處分機關對於有瑕疵行政處分所為，且無效行政處分並非屬該條規定得為補正者。是由無事務權限之機關所為無效行政處分，應無從由另一有決定權限之機關對之為追認以為「補正」。
（三）本件被上訴人作成系爭2處分，係因參加人於100年3月間依獎勵辦法第32條規定，申請「重劃區公共設施工程預算書、圖第一次變更設計」核定，經地政局轉送被上訴人所屬建設局審核，該局以100年4月6日中市建土字第1000026347號函復：「有關永春自辦市地重劃區第一次變更設計公共設施乙案，……二、旨揭工程變更設計，貴局原送之工程圖說尚有瑕疵（圖號：L-704、L-705、L-902），經永春自辦市地重劃區重劃會修正後，本局無其他意見，……」地政局乃以100年4月13日函同意備查。嗣參加人依獎勵辦法第33條規定，檢送「臺中市永春自辦市地重劃區計算負擔總計表」申請核定，亦經地政局100年6月3日函同意核定。上訴人不服提起訴願，地政局遂以地政局撤銷函A自行撤銷100年4月13日准予「臺中市永春自辦市地重劃區公共設施工程預算書、圖第一次變更設計」備查案；並以地政局撤銷函B自行撤銷100年6月3日「臺中市永春自辦市地重劃區計算負擔總計表」同意核定案。由被上訴人另以原處分A函復參加人：「貴會所送『臺中市永春自辦市地重劃區公共設施預算書、圖第一次變更設計一案』，同意核定，並自000年0月00日生效，請查照。」，以原處分B函復參加人：「貴會所送『臺中市永春自辦市地重劃區計算負擔總計表』同意核定，並自000年0月0日生效，請查照。」上訴人不服，復提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，請求撤銷系爭2處分及對上開系爭2處分提起訴願而遭駁回之訴願決定。依此事實，上訴人主張系爭2處分有「溯及既往生效」，應係指摘系爭2處分，主旨分別為「並自000年0月00日生效」及「並自000年0月0日生效」之記載，有使行政處分提早於處分送達相對人前生效，而認系爭2處分有行政處分生溯及效力之違法，作為起訴之主張。
（四）再按「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」為行政程序法第110條第1項所明定。依此規定，以書面作成之行政處分，應於送達相對人或已知之利害關係人時起發生效力。又因行政處分發生溯及之效力，將使處分相對人之權利發生不可預期之影響，而與行政程序法第8條所揭櫫行政行為「應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」之意旨不合，亦生是否與法安定性及法律保留原則有悖問題。從而，以書面作成之行政處分，除另有法律之依據，或處分之效果已為相對人得預期，或屬全然有利於相對人之授益處分，得有限度地例外使行政處分溯及生效外，否則行政處分應不得溯及生效。查原判決對上訴人此部分主張，係據行政程序法第118條有關違法行政處分撤銷之效力規定，以本件被上訴人於作成系爭2處分時，除以「臺中市政府」名義，重新同意核定負擔總計表及公共設施工程第一次變更設計預算書、圖外，為維持先前地政局已撤銷之核定處分前之效力，故於系爭2處分分別註記100年4月13日、100年6月3日為生效日期，並非單純溯及既往生效，乃程序上有瑕疵之處分，經由補正而成為與合法要件相符之行為，從而系爭2處分，並無上訴人主張有溯及既往無效之情事，乃係以地政局撤銷函A及地政局撤銷函B，其撤銷之效力是否得向後發生，作為說明之論述依據，自有未區分地政局撤銷函A、地政局撤銷函B之處分機關與系爭2處分之處分機關不同，且誤認上訴人主張，而對上訴人攸關起訴是否有理由之重要主張，即本件系爭2處分為溯及發生效力之決定，是否違法，於判決理由未為判斷，尚有不備理由之情事。
（五）又依行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，其主要目的，在於使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會。市地重劃主管機關依獎勵辦法第32條及第33條所為之核定，依前所述，主管機關應為實質審查，且其核定之結果足以影響重劃範圍內土地所有權人因重劃得分配之權利，自應於核定處分記載事實、理由及其法令依據，並於理由中敘明其審查之結果及論述依據，方合行政程序法第96條第1項第2款規定之意旨。原判決認系爭2處分係被上訴人同意核定參加人所送公共設施工程預算書、圖以及負擔總計表，並未限制人民之權益，且非經聽證程序作成之行政處分、各種規格化之處分書、或依法製作之要式處分，符合行政程序法第97條規定得不記明理由之情形，自有未合。惟查，原處分A雖僅記載主旨：貴會所送「臺中市永春自辦市地重劃區公共設施預算書、圖第一次變更設計一案」，同意核定，並自000年0月00日生效，請查照。原處分B則僅記載：貴會所送「臺中市永春自辦市地重劃區計算負擔總計表」同意核定，並自000年0月0日生效，請查照。然被上訴人系爭2處分已對於所決定之公法上具體事件，及決定之效果，予以載明，僅缺少作成行政處分之理由，及法令依據，依行政程序法第114條規定，此一瑕疵，得於訴願程序終結前為補正。原判決未於理由中對此一事實為認定，亦有未洽。
（六）另查上訴人尚以：土地改良物或墳墓之拆遷補償費之數額，依獎勵辦法第33條，應先由理事會查定後，提交會員大會通過。惟獎勵辦法第13條第4項，「第2項之權責，除第1款至第4款及第8款外，得經會員大會決議授權由理事會辦理。」參加人章程第8條則將會員大會依獎勵辦法第13條第2項之權責，除第1款至第4款及第8款外，均授權理事會辦理。則土地改良物或墳墓之拆遷補償費之數額是否應由會員大會通過，茲有疑義等語，作為主張被上訴人原處分B核定參加人所提臺中市永春自辦市地重劃區計算負擔總計表違法之論據。按「（第2項）會員大會之權責如下：一、通過或修改章程。二、選任或解任理事、監事。三、監督理事、監事職務之執行。四、追認或修正重劃計畫書。五、重劃分配結果之認可。六、抵費地之處分。七、預算及決算之審議。八、理事會、監事會提請審議事項。
九、本辦法規定應提會員大會審議之事項。十、其他重大事項。……（第4項）第2項之權責，除第一款至第四款及第八款外，得經會員大會決議授權由理事會辦理。」為獎勵辦法第13條第2項及第4項所規定。獎勵辦法第33條第2項所謂「土地改良物或墳墓之拆遷補償費，以理事會查定提交會員大會通過之數額為準」，應係該辦法第13條第2項第8款所指「理事會、監事會提請審議事項」，而為該條第4項所指不得經會員大會決議授權由理事會辦理之事項，而此一程序之是否合法，應足以影響被上訴人原處分B是否合法之判斷。原判決僅以：參加人章程第8條第1項關於會員大會之權責，其第4項及第7項有規定「追認或修正重劃計畫書」、「預算及決算之審議」，其增加工程費用是否有經會員大會通過或決議，惟此為土地所有權人之原告與參加人民事之糾葛，核與被告核定其公共設施工程費用無涉等語，作為不採上訴人此部分主張之理由，亦有理由不備之未合。
（七）末按「前項計算負擔總計表有關工程費用，應以送經各工程主管機關核定之數額為準；土地改良物或墳墓之拆遷補償費，以理事會查定提交會員大會通過之數額為準；其餘重劃費用，以重劃計畫書所載數額為準；貸款利息，以各該工程主管機關核定之工程費用，及理事會查定提交會員大會通過之地上物拆遷補償費與重劃費用加總數額，重新計算之金額為準。」為獎勵辦法第33條第2項所明定。是主管機關於重劃會依同條第1項規定將計算負擔總計表送請核定時，就重劃有關工程費用部分，應以依同辦法第32條第1項規定送經各工程主管機關核定之數額為準。原判決以：依獎勵辦法第14條及第15條規定，可知工程設計、發包及審核經費收支為理事會及監事會之權責，有關第一次變更設計案係參加人委由嘉天公司辦理，計增加145,726,993元，提經參加人100年2月25日第5次理、監事聯席會議決議通過。而依89年7月20日修正公布之獎勵辦法第32條第1項、技師法第12條第1項及行政院公共工程委員會98年12月2日工程技字第09800526520號令，是本件上開第一次變更設計施工預算書、施工圖說等，經嘉天公司何竹天土木工程技師簽證，被上訴人工程主管機關就重劃區公共設施工程預算書、施工圖說等同意核備，並無違誤；另以有關重劃計畫書內數據係籌備會以概估性質計列，為行為時實施辦法第14條第1項第8款所明定，自會與實際核定金額不符，重劃計畫書所載工程費用備註欄內亦有註記，而參加人將第一次變更設計預算書、圖送地政局核定，並經該局以100年4月13日函同意備查，工程費計870,651,693元。而該重劃區公共設施工程預算書、圖，業經被上訴人所屬建設局審核，嗣負擔總計表經參加人修正後報核，有關公共設施工程費金額即為870,651,693元，與被上訴人所屬建設局所核相符，則該重劃區有關工程費用，自應以送經各工程主管機關核定之數額為準，是依獎勵辦法第32條、第33條規定，原處分並無違誤等情，經核則無不合。
七、綜上所述，原判決既有上開違誤，且其違法情形，足以影響判決之結果。上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查、審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。
八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 1 月 27 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 陳 心 弘法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 1 月 27 日
書記官 吳 玫 瑩