最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第578號上 訴 人 黃山景觀設計有限公司代 表 人 徐震海訴訟代理人 徐履冰 律師
范嘉倩 律師被 上訴 人 法務部行政執行署桃園分署代 表 人 李吉祥被 上訴 人 雲林縣二崙鄉公所代 表 人 廖朝魁訴訟代理人 李建忠 律師上列當事人間有關行政執行事務事件，上訴人對於中華民國102年7月18日臺北高等行政法院102年度訴字第58號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人投標「二崙鄉埤塘納骨塔公共造產事業委外管運管理」採購案（下稱系爭採購案），經臺灣雲林地方法院（下稱雲林地院）95年度簡字第86號刑事案件（下稱相關刑案）簡易判決認有違反政府採購法第87條第5項（原判決誤載為「第5款」）情事，被上訴人雲林縣二崙鄉公所（下稱二崙鄉公所）遂依同法第31條第2項規定，先以民國（下同）100年4月1日二鄉民字第1000003588號函（下稱100年4月1日函）向上訴人追繳押標金新臺幣（下同）200萬元，並限期於100年4月20日履行。嗣因被上訴人二崙鄉公所100年4月1日函並未告知救濟期間，遂以100年6月2日二鄉民字第1000006052號函（即原判決所稱「原處分」，函內告知合法之救濟期間）向上訴人追繳押標金200萬元，因上訴人逾期未繳納，二崙鄉公所乃於101年6月4日移送被上訴人法務部行政執行署（下稱行執署）桃園分署（下稱桃園行執分署）執行。
桃園行執分署於101年9月4日桃執信101年費執特專第62117號政府採購法執行事件（下稱相關執行事件）命上訴人於101年9月19日至桃園行執分署繳納欠款、報告財產狀況等。上訴人不服，聲明異議，經行執署101年11月5日101年度署聲議字第198號異議決定無理由駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠二崙鄉公所101年7月6日二鄉民字第1010007717號函（下稱101年7月6日函）並無與確定判決同一之效力，上訴人爭執該函主張之押標金債權（下稱系爭債權）已罹於時效而消滅，而此項消滅債權人請求之事由係發生在執行名義成立之前，依行政訴訟法第307條前段類推適用強制執行法第14條第2項之規定，上訴人自得提起本件債務人異議之訴。㈡二崙鄉公所至遲於相關刑案95年4月20日起訴時即知悉上訴人違法情事，依本院100年度判字第640號判決意旨，二崙鄉公所追繳押標金之請求權消滅時效應自追繳押標金請求權成立時（押標金發還日）起算，依行政程序法第131條規定，該公法上債權自100年4月20日即因時效屆滿而當然消滅。又依本院95年8月25日庭長法官聯席會議決議意旨，公法上請求權因時效完成即當然歸於消滅，並無待當事人主張，法院即應依職權調查有無消滅時效完成之事實。㈢相關執行程序係在二崙鄉公所追繳押標金之公法請求權已罹於時效而當然消滅之後，上訴人自得請求確認二崙鄉公所公法請求權不存在，依行政訴訟法第307條類推適用強制執行法第14條第2項規定，併提起本件債務人異議之訴等語，求為判決：⒈確認二崙鄉公所對上訴人追繳押標金200萬元之系爭債權不存在；⒉桃園行執分署相關執行程序應予撤銷。
三、被上訴人則以：㈠桃園行執分署部分：探究上訴人真意，應係認移送機關並無執行名義所載事項之請求權，而依行政執行法第26條準用強制執行法第14條規定，債務人異議之訴應以債權人（即二崙鄉公所）為被告，而非將行政執行機關（即桃園行執分署）同列為被告，倘認二崙鄉公所確無執行名義所載事項之請求權，則桃園行執分署之相關執行程序當然失所附麗，是上訴人以桃園行執分署為被告而提起債務人異議之訴，於法顯有不合。參照最高法院63年度台抗字第376號判例意旨，執行事件之債權人有無執行名義所載之請求權，執行機關無審認判斷之權，是上訴人主張本件已逾行政程序法第131條規定消滅時效，乃對二崙鄉公所作成原處分時是否已逾消滅時效之實體爭議，並非桃園行執分署所得審認判斷。㈡二崙鄉公所部分：相關刑案於95年10月19日判決，並於96年1月24日通知二崙鄉公所，故系爭債權請求權係自96年1月24日起算，而前之偵查審理期間，上訴人涉嫌違反政府採購法案件並未確定，二崙鄉公所尚不得向上訴人請求追繳押標金。上訴人對於原處分並未提出異議，故二崙鄉公所所為追繳押標金之原處分業已於100年6月17日確定，5年請求權期間並未逾期等語，資為抗辯，均求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠原處分於說明欄第1項除記載已對上訴人送達100年4月1日函，說明欄第2項即已清楚說明本件追繳押標金之依據，當係行政執行法第11條第1項所稱本於法令之行政處分，且100年4月1日函定有20日之履行期間，上訴人於收受該函後並未於上開期間內繳納，是二崙鄉公所事後移送被上訴人桃園行執分署就上訴人之財產執行，符合行政執行法第11條第1項之規定。上訴人對原處分若有不服，自應依政府採購法第六章之規定，於法定期間提出異議，嗣再循序依申訴程序、提起撤銷訴訟之程序予以救濟，惟上訴人並未於收受原處分後依上開程序於法定期間內提起行政救濟，則原處分即生「形式存續力」而具有不可撤銷性、不可爭性，上訴人於嗣後始提起本件確認債權不存在之訴訟，自與行政訴訟法第6條第3項「確認訴訟補充性」規定相悖。另二崙鄉公所101年7月6日函僅係催告上訴人儘速依原處分之意旨繳還押標金，並非上訴人主張之第二次裁決，是本件有關確認債權不存在之請求與行政訴訟法第6條第3項規定相悖，自難認為有理。㈡依本院97年5月份第1次庭長法官聯席會議(一)決議意旨，上訴人固得提起本件債務人異議之訴。惟查：⒈原處分除命上訴人繳回押標金外，並於該函說明欄第3項載明政府採購法第75條第1項第3款規定之異議教示期間，上訴人收受原處分後，並未於上開異議期間內提出異議，是原處分當已發生形式存續力。⒉參諸強制執行法第14條第2項增訂立法理由，執行名義有無確定判決同一效力之區別，應在法制上是否給予債務人「經實體上權利存否之審查及抗辯機會」之規定而論，如法制上已賦與債務人經由訴訟進行實體上權利存否之審查及抗辯機會，而債務人怠於行使上開救濟權利時，則此執行名義仍應認有確定判決同一之效力，進而適用強制執行法第14條第1項規定。本件上訴人完全未就原處分進行任何救濟之程序，致原處分對其發生不可爭訟性之事實，足認其已放棄現行法制所規定於行政訴訟上進行實體上權利存否之審查及抗辯機會之權利，原處分自與強制執行法第14條第2項所指之無實體救濟機會之執行名義有別。⒊上訴人主張二崙鄉公所於相關刑案95年4月20日起訴時即知悉上訴人違法情事，惟未提出任何資料足供證明，已難信實；縱令此部分主張尚非虛妄，惟二崙鄉公所已以100年4月1日函向上訴人請求追繳押標金，該函業已合法送達上訴人，此時即已因請求而發生時效中斷之效力；而二崙鄉公所於100年4月1日函未達6個月期間內之100年6月2日作成原處分，亦已於100年6月3日送達上訴人，揆諸行政程序法第133條、民法第129條第1項第1款、第137條第1項規定，系爭債權之時效應自不得訴請撤銷（100年6月21日）後而重行起算，亦無上訴人主張系爭債權業已罹於時效而消滅之情事。至於楊國寬係訴外人二崙鄉鄉民代表大會之主席，並非上訴人所稱係二崙鄉公所職員，且依刑事訴訟法「偵查不公開」之規定，實難僅以檢察官發動相關刑案之偵查程序，即推論二崙鄉公所即知上訴人違反政府採購法之情事。㈢無論強制執行法第14條第1項或第2項規定之債務人異議之訴，均應以債務人（即上訴人）為原告，以債權人（即二崙鄉公所）為被告適格，悉無將行政執行機關（即桃園行執分署）同列為被告之規定；另本件上訴人係以執行名義成立前有消滅債權人即二崙鄉公所之請求事由，而非對行執署101年度署聲議字第198號異議決定書不服為由提起本件債務人異議之訴，亦無以桃園行執分署列為被告之必要。是上訴人將桃園行執分署列為債務人異議之訴之被告，為當事人不適格，亦屬無理由，自均應併予駁回等語。
五、上訴意旨略以：㈠上訴人縱怠於對原處分提起行政救濟，依本院101年度判字第629號判決見解，仍應准許上訴人以「該押標金債權已罹於時效」之實體爭議，提起強制執行法第14條第2項之債務人異議之訴，惟原判決以債務人有無「怠於行使權利」為前提，一方面增加法律所無之限制，另一方面將使此類債務人異議之訴形同具文，自屬適用法規不當之違法。㈡行政程序法對於公法上請求權時效之規定為一完整體系，並無適用或類推適用民法關於時效規定之餘地，且公法上請求權時效中斷之情形僅有因「行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷」一種，然則，原判決既已查明100年4月1日函並不屬於行政處分，即不得以該函為該押標金請求權時效之中斷事由，原審未見及此，反援引民法第129條、第137條（第1項）規定，認定系爭債權之時效應自不得訴請撤銷（100年6月21日）後而重行起算，自屬判決適用法規不當之違法。㈢原審已調取雲林地院95年度簡字第86號案件全卷，可知二崙鄉公所承辦人員於偵查階段提供相關資料，即已知悉上訴人違反政府採購法乙事，且依原審法院、本院實務見解及法務部函釋，押標金請求權時效應自該請求權可得行使時起算，則至少於95年4月20日起訴時起算時效，至100年4月20日止該押標金請求權時效已告屆滿而消滅，此並為法院應依職權調查之事項，不待當事人主張（本院95年8月22日庭長法官聯席會議決議），惟原審竟謂上訴人未提出資料致難信實其主張云云，有認定事實與卷內事證相悖、適用證據法則不當之違法等語。
六、本院查：
（一）按行政訴訟法第6條規定：「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。（第4項）應提起撤銷訴訟、課予義務訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」本條99年1月13日修正立法理由載明：「行政處分已執行與行政處分消滅不同，依第196條規定之意旨，已執行之行政處分，如有回復原狀之可能，仍可提起撤銷訴訟，原第1項後段規定『確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟』，易滋行政處分已執行亦屬消滅之事由，且均得提起確認訴訟之誤會，爰予修正，期臻明確。又本條第3項原規定確認訴訟之補充性，限於『確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟』，並不及於第1項後段之確認行政處分違法之訴訟。而認定行政處分是否違法，已有撤銷訴訟作為權利保護方式，如其得提起撤銷訴訟，卻逕行提起確認訴訟，或原得提起撤銷訴訟而怠於為之，至撤銷訴訟已無法提起時，始提起確認訴訟，不僅混淆行政訴訟權利保護之機制，且將使『確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟』既無期間之限制，亦不受補充性之限制，恐將有失法律秩序之安定性，爰將原第3項『確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟』，修正為『確認訴訟』，並設但書排除確認行政處分無效之訴訟，以符法理。又確認訴訟之補充性，理論上不僅係對於撤銷訴訟而言，基於訴訟經濟及最大法律保護原則之要求，如得提起課予義務訴訟或一般給付訴訟者，亦不得提起確認訴訟。原第3項僅規定確認訴訟對於撤銷訴訟之補充性，未顧及課予義務訴訟及一般給付訴訟，亦欠周全，爰併予修正增列。．．．。」第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．起訴不合程式或不備其他要件者。」是知，確認訴訟具有補充性，故於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之；倘有違反，因無法補正，行政法院即應以起訴不備其他要件，裁定駁回其訴。
（二）次按：
１、行政程序法第92條第1項、第96條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。主旨、事實、理由及其法令依據。有附款者，附款之內容。處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。發文字號及年、月、日。表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」第98條、第99條規定：「（第1項）處分機關告知之救濟期間有錯誤時，應由該機關以通知更正之，並自通知送達之翌日起算法定期間。（第2項）處分機關告知之救濟期間較法定期間為長者，處分機關雖以通知更正，如相對人或利害關係人信賴原告知之救濟期間，致無法於法定期間內提起救濟，而於原告知之期間內為之者，視為於法定期間內所為。（第3項）處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」「（第1項）對於行政處分聲明不服，因處分機關未為告知或告知錯誤致向無管轄權之機關為之者，該機關應於十日內移送有管轄權之機關，並通知當事人。（第2項）前項情形，視為自始向有管轄權之機關聲明不服。」第110條第1項規定：「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」第131條、第132條規定：「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因五年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因十年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」「行政處分因撤銷、廢止或其他事由而溯及既往失效時，自該處分失效時起，已中斷之時效視為不中斷。」第133條、第134條規定：「因行政處分而中斷之時效，自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算。」「因行政處分而中斷時效之請求權，於行政處分不得訴請撤銷後，其原有時效期間不滿五年者，因中斷而重行起算之時效期間為五年。」
２、司法院釋字第423號解釋：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。．．．。」
３、依據上開行政程序法規定及司法院解釋意旨，可知：
（１）行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異；書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。而行政處分以書面為之者，固應記載「表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關」，惟若行政機關疏未為該項告知、或告知內容有誤，如確已送達、通知，僅「救濟期間」受影響-此時即應依前揭行政程序法第98條或第99條規定辦理，並不影響其為行政處分性質與其所載內容之效力。
（２）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而當然消滅；該項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。又因行政處分而中斷之時效，自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算；該因行政處分而中斷時效之請求權，於行政處分不得訴請撤銷後，其原有時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之時效期間為5年。
（三）再按：
１、行政訴訟法第213條規定：「訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力。」本條立法理由記載：「訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，其『實體之權利關係』即告確定。當事人就此不得有效的為與該確定判決內容相矛盾之主張；法院亦不得為與該確定判決內容相牴觸之裁判。」同法第八編「強制執行」第305條、第306條、第307條規定：「（第1項）行政訴訟之裁判命債務人為一定之給付，經裁判確定後，債務人不為給付者，債權人得以之為執行名義，聲請地方法院行政訴訟庭強制執行。（第2項）．．．（第4項）依本法成立之和解，及其他依本法所為之裁定得為強制執行者，或科處罰鍰之裁定，均得為執行名義。」「（第1項）地方法院行政訴訟庭為辦理行政訴訟強制執行事務，得囑託民事執行處或行政機關代為執行。（第2項）執行程序，除本法別有規定外，應視執行機關為法院或行政機關而分別準用強制執行法或行政執行法之規定。（第3項）債務人對第一項囑託代為執行之執行名義有異議者，由地方法院行政訴訟庭裁定之。」「債務人異議之訴，依其執行名義係適用簡易訴訟程序或通常訴訟程序，分別由地方法院行政訴訟庭或高等行政法院受理；其餘有關強制執行之訴訟，由普通法院受理。」
２、行政執行法第一章「總則」第1條、第2條規定：「行政執行，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「本法所稱行政執行，指公法上金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時強制。」第4條第1項規定：「行政執行，由原處分機關或該管行政機關為之。但公法上金錢給付義務逾期不履行者，移送法務部行政執行署所屬行政執行處（現改制為分署）執行之。」第二章「公法上金錢給付義務之執行」第11條、第26條規定：「（第1項）義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者。其處分文書或裁定書未定履行期間，經以書面限期催告履行者。依法令負有義務，經以書面通知限期履行者。（第2項）法院依法律規定就公法上金錢給付義務為假扣押、假處分之裁定經主管機關移送者，亦同。」「關於本章之執行，除本法另有規定外，準用強制執行法之規定。」
３、強制執行法第一章「總則」第1條第1項規定：「民事強制執行事務，於地方法院及其分院設民事執行處辦理之。」第4條第1項規定：「強制執行，依下列執行名義為之：確定之終局判決。假扣押、假處分、假執行之裁判及其他依民事訴訟法得為強制執行之裁判。依民事訴訟法成立之和解或調解。依公證法規定得為強制執行之公證書。抵押權人或質權人，為拍賣抵押物或質物之聲請，經法院為許可強制執行之裁定者。其他依法律之規定，得為強制執行名義者。」第14條規定：「（第1項）執行名義成立後，如有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，債務人得於強制執行程序終結前，向執行法院對債權人提起異議之訴。如以裁判為執行名義時，其為異議原因之事實發生在前訴訟言詞辯論終結後者，亦得主張之。（第2項）執行名義無確定判決同一之效力者，於執行名義成立前，如有債權不成立或消滅或妨礙債權人請求之事由發生，債務人亦得於強制執行程序終結前提起異議之訴。（第3項）依前二項規定起訴，如有多數得主張之異議原因事實，應一併主張之。其未一併主張者，不得再行提起異議之訴。」本條85年10月9日修正立法理由載明：「債務人異議之訴之管轄法院，本條未設明文。為免債務人奔走於執行法院與受訴法院間之不便，實務上與學者間，認應以執行法院為本訴之管轄法院，爰於本條明定之，以求明確。無實體上確定力之執行名義，『未經實體上權利存否之審查』，債務人亦無抗辯機會，故此項執行名義成立前，所存實體上權利義務存否之爭執，宜許債務人提起異議之訴，以謀求救濟，爰增列第2項之規定。債務人有數個異議事由時，為防止其分別先後提起異議之訴，藉以拖延強制執行之進行，爰參考德國民事訴訟法第767條第3項、日本民事執行法第34條、第35條規定，應『一併主張之』，對於未一併主張者，自不得再行以其事由提起異議之訴。爰增列第3項予以明定，以免爭議。」
４、綜合上開相關規定，可知：
（１）執行機關：「強制執行法」規定之執行機關為「地方法院（普通法院）及其分院民事執行處」。公法上金錢給付義務逾期不履行者，由原處分行政機關移送「法務部行政執行署所屬行政執行處」依行政執行法規定之程序執行之；並準用強制執行法有關執行之規定。行政訴訟法規定之強制執行，則由「地方法院（普通法院）行政訴訟庭」執行；惟得囑託民事執行處或行政機關代為執行，其執行程序，除行政訴訟法別有規定外，應視執行機關為法院或行政機關而分別準用強制執行法或行政執行法之規定。
（２）執行名義：強制執行法規定之執行名義為：「確定之終局判決；假扣押、假處分、假執行之裁判及其他依民事訴訟法得為強制執行之裁判；依民事訴訟法成立之和解或調解；依公證法規定得為強制執行之公證書；抵押權人或質權人，為拍賣抵押物或質物之聲請，經法院為許可強制執行之裁定者；其他依法律之規定，得為強制執行名義者」。公法上金錢給付義務之行政執行，其執行名義為：「行政處分文書或法院裁定書定有履行期間或有法定履行期間者。行政處分文書或法院裁定書未定履行期間，經以書面限期催告履行者；依法令負有義務，經行政機關以書面通知限期履行者」。行政訴訟法規定之執行名義為：「命為一定給付之確定裁判；依本法成立之和解；依本法所為之裁定得為強制執行者；依本法科處罰鍰之裁定」。
（３）債務人異議之訴：
甲、按債務人異議之訴，係以程序法上之異議權為訴訟標的，請求法院宣告不許基於執行名義為強制執行，以排除執行名義之執行力為目的（司法院院字第2776號解釋㈠參照）之形成訴訟。又債務人異議之訴既係以排除執行名義之執行力為目的，提起該訴訟之原告自應為該執行名義所示之債務人或其繼受人；該異議之訴之被告則為執行名義所示之債權人或其繼受人。至執行機關，不得為被告；苟原告將執行機關列為被告，為當事人不適格。
乙、「強制執行法」第14條規定的債務人異議之訴有二，即：
（甲）「執行名義『成立後』」，如有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，債務人得於強制執行程序終結前，向執行法院對債權人提起異議之訴；如以裁判為執行名義時，其為異議原因之事實發生在前訴訟言詞辯論終結後者，亦得主張之。前開所稱「消滅債權人請求之事由」，例如清償、提存、抵銷、免除、混同、消滅時效完成等。
（乙）「執行名義『無確定判決同一之效力』者，於「執行名義『成立前』」，如有債權不成立或消滅或妨礙債權人請求之事由發生，債務人亦得於強制執行程序終結前提起異議之訴。本條立法理由明載：「無實體上確定力之執行名義，『未經實體上權利存否』之審查，債務人亦無抗辯機會，故此項執行名義成立前，所存實體上權利義務存否之爭執，宜許債務人提起異議之訴，以謀求救濟」。簡言之，即准許債務人就「執行名義成立前」，有「實體上權利義務存否之爭執」，提起債務人異議之訴，且異議之事由，除上舉第1項所定消滅或妨礙債權人請求之事由外，尚包括債權不成立之事由。所謂「無確定判決同一效力之執行名義」，例如公證書（公證法第13條第1項：「當事人請求公證人就下列各款法律行為作成之『公證書』，載明應逕受強制執行者，得依該證書執行之：以給付金錢或其他代替物或有價證券之一定數量為標的者。以給付特定之動產為標的者。．．．」）、本票裁定（票據法第123條：「執票人向本票發票人行使追索權時，得聲請法院裁定後強制執行」）、拍賣抵押物裁定（民法第873條：
「抵押權人，於債權已屆清償期，而未受清償者，得聲請法院，拍賣抵押物，就其賣得價金而受清償」）；所稱債權不成立，例如通謀虛偽意思表示，或公證書之代理人無代理權等是。
丙、行政處分如不能再以通常救濟程序（訴願及行政訴訟）予以撤銷或變更者，即具有形式的存續力（不可撤銷性）；倘行政處分係命相對人為特定之作為或不作為，屬「下命處分」，如下命處分係命相對人為一定數額之金錢給付，並定有履行期間或有法定履行期間，相對人未履行時，原處分機關即應移送行政執行處依行政執行法第二章「公法上金錢給付義務之執行」規定執行之，並「準用」強制執行法相關之規定。而「行政處分之受處分人，可否於行政機關以該行政處分為執行名義之強制執行程序終結前，以有『消滅或妨礙債權人請求之實體事由』發生，向高等行政法院提起債務人異議之訴？」之法律問題，本院97年5月第1次庭長法官聯席會議作有如下決議：「按行政執行名義成立後，如有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，『不論其執行名義為何』，於強制執行程序終結前應許債務人提起異議之訴，以排除強制執行。行政訴訟法第307條前段規定：『債務人異議之訴，由高等行政法院受理（按本條文已修正為〈債務人異議之訴，依其執行名義係適用簡易訴訟程序或通常訴訟程序，分別由地方法院行政訴訟庭或高等行政法院受理；其餘有關強制執行之訴訟，由普通法院受理〉』，應認其係屬行政訴訟法關於債務人異議訴訟類型之規定。雖該條係列於同法第八編，但既未明定僅以同法第305條第1項或第4項規定之執行名義為強制執行者為限，始有其適用，則行政處分之受處分人，於行政機關以行政處分為執行名義行強制執行時，如『於執行名義成立後有消滅或妨礙債權人請求之事由發生』，亦得於強制執行程序終結前，向高等行政法院提起債務人異議之訴（按修法後應為〈依其執行名義係適用簡易訴訟程序或通常訴訟程序，分別向地方法院行政訴訟庭或高等行政法院提起債務人異議之訴〉）。」
丁、行政機關所為命相對人為一定金錢給付之「下命處分」具有「執行力」，於相對人未依訴願及行政訴訟程序提起行政救濟者，並具有「形式的存續力」；且因確認訴訟具有補充性，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟時，不得提起之。該具有執行力之下命處分（命相對人為一定之金錢給付）因相對人未如期履行，原處分機關為實現該債權，應移送行政執行處就義務人之財產執行之；又因該命相對人為一定金錢給付之下命處分未經行政法院「為實體上權利存否之審查」，其實體上之權利義務關係的存否「無確定判決同一之效力」（確定力-即「既判力」，具有既判力之判決，後訴之行政法院不得為與該確定判決內容牴觸之判斷；當事人亦不得於後訴為與已生既判力判決內容相反的主張），是基於同上法理，此項「執行名義成立前」，如有「消滅或妨礙債權人請求之事由」發生，應許債務人於強制執行程序終結前提起異議之訴，以排除執行名義（行政處分）之執行力。
（四）末按：
１、政府採購法第30條第1項、第31條規定：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金；得標廠商須繳納保證金或提供或併提供其他擔保。．．．。」「（第1項）機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。（第2項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰以偽造、變造之文件投標。投標廠商另行借用他人名義或證件投標。冒用他人名義或證件投標。在報價有效期間內撤回其報價。開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。押標金轉換為保證金。其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」第74條、第83條規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」「審議判斷，視同訴願決定。」第87條第5項規定：「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處三年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」
２、本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議：「依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」
（五）本件被上訴人二崙鄉公所因上訴人投標系爭採購案，經相關刑案判決認有違反政府採購法第87條第5項情事，依同法第31條第2項（第8款）規定，於100年4月1日以二鄉民字第1000003588號函通知上訴人，載明：「主旨：貴公司投標本所92年11月25日『二崙鄉埤塘納骨塔公共造產事業委外管運管理』採購案，經雲林地方法院95年簡字第86號判決違反政府採購法，本所依法追繳押標金新臺幣貳佰萬元整乙案，請查照。說明：．．．請貴公司於100年4月20日前來本所繳交押標金新臺幣貳佰萬元整。貴公司逾期不繳交，本所將依相關規定辦理」等語；因上訴人逾期不履行，二崙鄉公所乃再以100年6月2日二鄉民字第1000006052號函通知上訴人，載稱：「主旨：貴公司投標本所92年11月25日『二崙鄉埤塘納骨塔公共造產事業委外管運管理』採購案，因違反政府採購法，本所依法追繳押標金新臺幣200萬元整，請查照。說明：本所100年4月1日以二鄉民字第1000003588號函諒達。旨揭採購案經臺灣雲林地方法院95年度簡字第86號判決貴公司違反政府採購法第87條第5項情事，本所依同法第31條第2項規定，追繳已發還之押標金。貴公司如對本處分不服，應於收受本處分書之次日起15日內，以書面敘明事實理由向本所．．．
提出異議，逾期本所將依法追繳」；其後又以101年7月6日二鄉民字第1010007717號函定期「限至101年7月30日前繳納」，上開各函均經被上訴人二崙鄉公所依法送達上訴人，且因上訴人逾期未繳納，被上訴人乃於101年8月間檢附相關文件移送被上訴人桃園行執分署執行；相關執行程序於101年8月29日、101年9月3日執行上訴人於第一商業銀行、華南商業銀行、日盛國際商業銀行及玉山商業銀行之存款，並以101年9月4日桃執信101年費執特專字第00062117號執行命令，命上訴人於101年9月19日到被上訴人桃園行執分署繳納欠款、報告財產狀況等等各情，為原審認定之事實，並有前舉各函與送達回執，及雲林地院95年度簡字第86號刑事簡易判決（臺灣雲林地方法院檢察署檢察官起訴日期：95年4月20日）等附原審卷可稽。上訴人起訴意旨主張系爭追繳押標金之債權，於執行名義成立前已因時效完成而當然消滅為由，以被上訴人二崙鄉公所及桃園行執分署為被告，求為判決「1.確認被告（被上訴人）二崙鄉公所對原告追繳押標金200萬元之系爭債權不存在。2.被告（被上訴人）桃園行執分署相關執行程序應予撤銷。」原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，適用政府採購法第31條第2項第8款、第74條、第83條、第87條第5項規定，認上訴人於被上訴人二崙鄉公所追繳系爭押標金程序並未於法定期間提出異議及申訴，系爭追繳押標金處分具有「形式存續力」，基於行政訴訟法第6條第3項「確認訴訟補充性」，上訴人以被上訴人二崙鄉公所為被告，請求「確認債權不存在」部分於法不合，無從准許。另被上訴人二崙鄉公所系爭追繳押標金債權尚未罹於時效，上訴人主張系爭押標金債權已罹於時效而消滅乙節，亦與證據及事實有違，難謂可採，並敘明其此部分取捨證據、認定事實所憑之依據與得心證之理由於判決。復載明上訴人將桃園行執分署列為債務人異議之訴的被告，為當事人不適格，非有理由等情。查被上訴人二崙鄉公所前揭100年4月1日函，已記載其追繳系爭押標金之主旨、事實及理由，並定期相對人-即上訴人於「100年4月20日前」繳納，揆諸上舉行政程序法第92條第1項規定與司法院釋字第423號解釋意旨，該函乃被上訴人二崙鄉公所就追繳系爭押標金之特定具體的公法事件，所為發生法律上效果之單方行政行為之行政處分，不因二崙鄉公所漏未記載適用之法律，或表明其為行政處分意旨及不服該行政處分之救濟方法、期間暨受理機關，而影響其為行政處分性質及其所載內容之效力；該處分上開漏未記載部分，並經二崙鄉公所於嗣後之前述100年6月2日函予以記明而補正。是系爭追繳押標金債權，其請求權因二崙鄉公所作成實現該權利之100年4月1日行政處分而中斷；該因行政處分而中斷之時效，自行政處分不得訴請撤銷後，重行起算。原判決認該100年4月1日函並非行政處分，並援引民法第129條第1項第1款、第137條第1項，固非允當，惟原判決亦認系爭追繳押標金債權，已因該100年4月1日函（請求繳回系爭押標金）之送達而發生時效中斷之效力，則無不合。另原判決以上訴人所提債務人異議之訴，與強制執行法第14條第2項規定不合，所持之理由，雖嫌欠洽，惟其認上訴人主張二崙鄉公所系爭追繳押標金債權已罹於時效而消滅乙節，與證據及事實有違，並敘明其所憑之依據暨得心證之理由於判決，已如上述；則上訴人主張二崙鄉公所作成系爭100年4月1日追繳押標金處分前，該追繳押標金債權已因時效消滅，請求撤銷桃園行執分署相關執行程序，即非有據，此部分原判決所持之理由雖有不同，然其結論一致，仍應予以維持。
（六）綜上所述，原判決所持之理由雖有欠洽，惟不影響判決之結果，自應予以維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，及就原審取捨證據、認定系爭追繳押標金債權是否罹於時效事實之職權行使，指摘其為不當，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 10 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 鄭 小 康法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 10 月 30 日
書記官 莊 俊 亨