最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第585號上 訴 人 江士勳訴訟代理人 葉柏岳 律師
曹志仁 律師被 上訴 人 臺中市和平區公所代 表 人 黃永生上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國103年4月17日臺中高等行政法院102年度訴字第386號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣訴外人胡春發、胡連德於民國99年12月28日分別申請辦理坐落於臺中市○○區○○段（下稱松茂段）65、65-2、65-5地號（胡春發部分）及65-4、65-6地號（胡連德部分），面積分別為0.55115、0.1645、0.04630及0.5516、0.2426公頃原住民保留地耕作權設定乙案，經被上訴人排定100年1月5日至現場辦理現況勘察，後於100年1月13日以和平區土管字第1000000211、0000000000號公告，無人提出異議。遂將申請書提交至臺中市和平區第2次原住民保留地土地權利審查委員會審議通過，臺中市政府原住民事務委員會於100年5月13日中市原經字第1000003385號函同意備查在案。被上訴人分別於100年6月30日及100年7月1日以和平區土管字第10000010519號函（下稱原處分A）及第00000000000號函（下稱原處分B，與原處分A合稱原處分）核定，認與原住民保留地開發管理辦法相符，並送臺中市東勢地政事務所辦理登記事宜。上訴人主張其中65、65-5、65-4地號土地（下稱系爭土地）自64年間起即由上訴人耕作，胡春發、胡連德2人並無實際耕作之事實，不服被上訴人以原處分囑託臺中市東勢地政事務所分別以東地資字第043650號及043652號設定耕作權登記，將同段65、65-5地號土地准許授與胡春發登記取得耕作權，另以東地資字第039930號設定耕作權登記，將同段65-4地號土地准許授與胡連德登記取得耕作權。乃於102年8月1日向被上訴人提出請求確認原處分無效，因被上訴人逾30日未答復，上訴人遂依行政訴訟法第6條第2項規定提起確認行政處分無效之訴，經判決駁回，上訴人仍表不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：原住民保留地開發管理辦法（下稱開發管理辦法）係於79年3月26日發布，是以原住民至少應於79年3月26日前即已開墾完竣，並有自行耕作之事實，始符合該辦法第8條規定辦理耕作權登記。上訴人於64年11月間自張進田受讓系爭土地及地上物後，迄今由上訴人在系爭土地耕作及種植果樹，此有菓園讓渡契約書及臺灣中區電信管理局電話費收據可憑。又依山坡保留地繳納損害賠償金收據聯，可證被上訴人早在69年即每年向張進田收取租金，參以胡連德於76年間猶向改制前臺中縣和平鄉調解委員會聲請調解主張系爭土地為上訴人使用等情，亦可證胡連德及胡春發2人自始均非系爭土地之耕作人，更遑論渠等在開發管理辦法發布前，就系爭土地有何墾殖之事實，可見引界會勘切結書及四鄰證明書之記載屬虛偽不實，被上訴人僅憑上開不實之切結書及證明書，即率而授與渠等取得系爭土地耕作權，原處分顯具有重大明顯之瑕疵，自屬無效。且被上訴人迄未提出系爭土地之原始登記清冊，被上訴人空言系爭土地原始登記清冊僅登載胡勝德，已難採信。實則，上訴人於88年6月5日即以陳情書向被上訴人申辦松茂段61、65地號內土地清查公告申請異議，而依被上訴人84/12/7單筆清冊明細，可證松茂段65地號土地除登載胡連德，亦登載上訴人姓名。上訴人復於90年3月27日、101年3月1日、101年9月20日以陳情書再三向被上訴人陳明松茂段65地號土地係由上訴人耕作至今，可見被上訴人對於該地號土地實際耕作者自始為上訴人甚為明瞭，而胡連德太太嗣於土地鑑界時通知「現耕作者」之上訴人到場，亦可證胡連德、胡春發2人明知松茂段65地號土地之實際耕作者為上訴人，被上訴人未予詳查，原處分顯具重大明顯瑕疵。另依行政程序法第111條第6款及開發管理辦法第6條第1項規定，被上訴人原住民保留地土地權利審查委員會之執掌事項似無包含原住民保留地之耕作權設定登記，則被上訴人所為原處分亦有違反行政程序法第111條第6款規定，而屬無效之情形云云。為此，求為判決：1.請求確認被上訴人就坐落臺中市○○區○○段65、65-5等地號土地准許授與訴外人胡春發登記取得耕作權之行政處分及坐落臺中市○○區○○段○○○○○號土地准許授與訴外人胡連德登記取得耕作權之行政處分均無效。2.被上訴人應囑託臺中市東勢地政事務所塗銷東地資字第043650號、東地資字第043652號及東地資字第039930號之耕作權登記。
三、被上訴人則以：依土地管存簿冊，系爭土地於49年至52年間原始登記為胡春發、胡連德之父胡勝德，胡春發、胡連德等2人自有繼承其耕作之權利，至76年間由胡連德申辦調解，乃為主張該土地確為其先父使用，應為合情合理。上訴人主張64年間承受讓渡自張進田，然查無張進田有登記現況使用之事實。本案經申請人現場指界並填具四鄰證明及引界會勘切結書等資料供被上訴人參辦，應無重大疏失及瑕疵云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以上訴人對於原處分，並未提起訴願，僅於101年3月1日向被上訴人以陳情書陳明系爭土地自始均由其耕作至今云云，足見原處分已確定。又依開發管理辦法第8條及原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知第1點、第2點規定，可知被上訴人有被授權對於原住民申請設定耕作權登記案件作出核定與否之行政處分之權限。被上訴人之前之提送原住民保留地土地權利審查委員會審議、臺中市政府同意核備，僅為核定原處分前之先置程序，最後核定與否仍為被上訴人，上訴人主張被上訴人原住民保留地土地權利審查委員會執掌事項似無原住民保留地之耕作權設定登記，原處分有違反行政程序法第111條第6款規定，而屬無效之情形云云，委無足採。再者，被上訴人依相關山地保留地土地調查清冊所載，系爭土地現使用人為胡勝德，而申請人胡春發、胡連德則為胡勝德之子女及繼承人之事證及相關程序予以認定無另現況使用人，並依申請人現場指界並填具四鄰證明及引界會勘切結書等資料，核定胡春發及胡連德取得耕作權並登記完成，其核定之原處分A及原處分B並無一望所即知之重大明顯瑕疵，縱上訴人請求傳訊證人許張素桃證明其曾與配偶許國銓為上訴人於系爭土地種植、管理果樹，核與被上訴人核定系爭耕作權之處分無涉，是上訴人主張原處分有行政程序法第111條第7款無效事由，亦無足採等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：
（一）按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。
（二）次按「本辦法依山坡地保育利用條例第37條規定訂定之。」、「本辦法所稱主管機關：在中央為行政院原住民族委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。有關農業事項，中央由行政院農業委員會會同中央主管機關辦理。本辦法之執行機關為鄉（鎮、市、區）公所。」、「本辦法所稱原住民保留地，指為保障原住民生計，推行原住民行政所保留之原有山地保留地及經依規定劃編，增編供原住民使用之保留地。」、「本辦法所稱原住民，指山地原住民及平地原住民。前項原住民身分之認定，依原住民身分法之規定。」、「原住民保留地之總登記，由直轄市、縣（市）主管機關囑託當地登記機關為之；其所有權人為中華民國，管理機關為中央主管機關，並於土地登記簿標示部其他登記事項欄註明原住民保留地。已完成總登記，經劃編、增編為原住民保留地之公有土地，由直轄市、縣（市）主管機關會同原土地管理機關，囑託當地登記機關，辦理管理機關變更登記為中央主管機關，並依前項規定註明原住民保留地。」、「原住民保留地所在之鄉（鎮、市、區）公所應設原住民保留地土地權利審查委員會，掌理下列事項：一、原住民保留地土地權利糾紛之調查及調處事項。二、原住民保留地土地分配、收回、所有權移轉、無償使用或機關學校使用申請案件之審查事項。三、原住民保留地改配土地補償之協議事項。四、申請租用原住民保留地之審查事項。前項原住民保留地土地權利審查委員會之委員，應有5分之4為原住民；其設置要點，由中央主管機關定之。原住民保留地申請案件應提經原住民保留地土地權利審查委員會審查者，鄉（鎮、市、區）公所應於受理後1個月內送請該委員會審查；委員會應於1個月內審查完竣，並提出審查意見，屆期未提出者，由鄉（鎮、市、區）公所逕行報請上級主管機關核定。鄉（鎮、市、區）公所應將第1項第1款事項以外之原住民保留地土地權利審查委員會審議結果，報請上級主管機關核定。」、「中央主管機關應會同有關機關輔導原住民設定原住民保留地之耕作權、地上權及取得承租權、所有權。」、「原住民保留地合於下列情形之一者，原住民得會同中央主管機關向當地登記機關申請設定耕作權登記：
一、本辦法施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地。
二、由政府配與該原住民依區域計畫法編定為農牧用地、養殖用地或依都市計畫法劃定為農業區、保護區並供農作、養殖或畜牧使用之土地。」分別為開發管理辦法第1條、第2條、第3條、第4條、第5條、第6條、第7條及第8條所規定。又「行政院原住民族委員會（以下簡稱本會）為辦理原住民保留地各種用地之申請案件及授權，並簡化作業程序，特訂定本須知」、「依原住民保留地開發管理辦法第8條第1項規定，原住民會同本會向當地登記機關申請設定耕作權登記之申請案件，由鄉（鎮、市、區）公所核定；其作業程序除填具申請書外，免附位置圖。但申請非整筆土地時應檢附申請位置範圍圖，並由鄉（鎮、市、區）公所審查核定。」亦為行為時原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知（原名稱為：原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業要點，100年5月13日修正名稱）第1點及第2點所規定。準此，原住民依開發管理辦法第8條第1項規定，對原住民保留地申請設定耕作權登記，因中央主管機關行政院原住民族委員會之授權，所轄鄉（鎮、市、區）公所有核定之權限。上訴人據開發管理辦法第6條第1項有關原住民保留地所在之鄉（鎮、市、區）公所設置之原住民保留地土地權利審查委員會之職掌規定，主張被上訴人未經授權作成原處分，有行政程序法第111條第6款所規定之行政處分無效情形，自屬誤解。
（三）又查原審依其查得之證據，以原處分之作成係經被上訴人依據相關山地保留地土地調查清冊上所載系爭土地現使用人為胡勝德，而本件申請人即訴外人胡春發、胡連德為胡勝德之子女及繼承人，且依相關程序認定無另現況使用人，並依申請人現場指界、四鄰證明及引界會勘切結書等資料，核定胡春發及胡連德取得耕作權並登記完成，認被上訴人所核定之原處分A及原處分B，並無普通社會一般人一望即知其瑕疵。原審所為此事實之認定，核無未依證據及與經驗、論理法則不合之違法。揆諸前開說明，原判決認原處分並無行政程序法第111條第7款所指之行政處分無效情形，尚無不合。
（四）再按「應提起撤銷訴訟誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」固為行政訴訟法第6條第4項所規定，究其立法意旨在於行政處分無效或得撤銷之救濟途徑不同，而其區辨非人民所易知，如人民應提起撤銷訴訟誤為提起確認行政處分無效之訴訟，之後欲重行救濟，其未經訴願程序者，恐已遲誤提起訴願期間而不可得，始規定高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願之時，以維其權益。因此，行政訴訟法第6條第4項規定，須行政法院收受訴狀時，人民尚得合法循訴願程序請求救濟，始有其適用。
（五）另按「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。……」、「訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。但應於30日內補送訴願書。」分別為訴願法第14條第1項、第2項前段及同法第57條所規定。查上訴人以其為原處分之利害關係人，係於101年2月中旬知悉原處分之存在，依上開規定，上訴人提起訴願之不變期間，自知悉時起算，至101年3月中旬，即已屆滿，上訴人遲至102年9月23日始向原審法院提出訴狀請求確認原處分無效之訴，已逾訴願不變期間，已無法合法提起訴願，依前述說明，本件並無行政訴訟法第6條第4項規定之適用。至上訴人於101年3月1日向即被上訴人以陳情書表示：「系爭土地自始起均由本人耕作至今無誤，而今本（101）年2月中旬由自稱胡太太聯繫土地辦理鑑界中，須現耕作者出面釐清，經查明地籍資料才知土地已於100年7月間由胡春發先生設定耕作權取得他項權利在案；為維護保障本人之權益，呈請貴所基於公平、公正、公義之原則下協助查明究其原因為何？」等語，固有對原處分表示不服之意思，然上訴人縱已依訴願法第57條規定，於30日內補送訴願書，亦僅生是否已合法提起訴願問題，仍不影響本件情形與行政訴訟法第6條第4項規定要件不符之判斷。從而，上訴人主張原審未就上訴人是否提起撤銷訴訟，予以闡明，並將本件裁定移送訴願管轄機關，認有不適用法律及不備理由之違法，尚難採取。
（六）綜上所述，原判決以原處分無行政程序法第111條第6款、第7款行政處分無效之情形，認上訴人請求確認原處分無效之訴無效，暨於原處分無效之前提下，被上訴人應囑託臺中市東勢地政事務所塗銷東地資字第043650號、東地資字第043652號及東地資字第039930號之耕作權登記之請求，均無理由，而駁回上訴人在原審之訴，所為認事用法，核無違誤，並已於判決理由中，詳述其認定事實之依據，及得心證之理由，且對上訴人主張不採之理由及證據之取捨，予以說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋及判例，亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。上訴論旨，無非就原判決業已指駁之理由，或屬原審依其職權為證據取捨認定之事實部分，執其歧異之法律見解加以爭執，作為指摘原判決違背法令之依據，而求予廢棄，尚難認為有理由，應予駁回。至上訴人以被上訴人本件相關承辦人員，顯有涉嫌圖利、瀆職等罪嫌，上訴人業為此提起刑事告訴與告發，請求於刑事案件終結前，裁定停止本件訴訟程序，以本件之情形，核無必要，併予敘明。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 10 月 30 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 10 月 30 日
書記官 吳 玫 瑩