最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第596號上 訴 人 陳淑琴訴訟代理人 蔡宜宏 律師被 上訴 人 國立臺中教育大學代 表 人 王如哲上列當事人間薪俸事件，上訴人對於中華民國103年5月14日臺中高等行政法院103年度訴字第3號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人係被上訴人教育學院幼兒教育系之在職副教授，因獲香港教育學院邀聘至該學院專業與幼兒教育學位學程講學1年（實為擔任專任副教授），乃檢具邀聘信函循序經被上訴人教育學院幼兒教育系之系務會議及該系所教師評審委員會會議初審，暨教育學院教師評審委員會會議複審後，復經被上訴人學校教師評審委員會議決議建請由被上訴人權責單位依規定決定留職停薪或帶職帶薪方式前往香港教育學院講學1年在案。上訴人隨即於民國97年7月21日檢附被上訴人學校教師評審委員會議紀錄及香港教育學院同年（西元2008年）7月10日寄給上訴人之邀聘信函，簽請被上訴人准其帶職帶薪至香港教育學院講學，經被上訴人校長准許上訴人所請自97年8月16日至98年6月30日以帶職帶薪方式前往香港教育學院講學。嗣因民眾檢舉上訴人事實上係受香港教育學院聘任擔任專任副教授，每月薪資港幣58,200元，而同時受領2份薪資，有違反教育人員任用條例第34條規定，經被上訴人調查後，依據被上訴人教師評審委員會101學年度第1次會議決議，以101年10月9日臺中大學人字第1010080496號函撤銷原准予上訴人以帶職帶薪方式前往香港教育學院講學之處分，而變更為准予上訴人以留職停薪方式前往該校講學。上訴人不服，循序提起申訴、再申訴，均經駁回，提起訴願，遭決定不受理，提起本件行政訴訟，經原審判決駁回。
二、上訴人起訴主張：（一）上訴人至香港教育學院講學，符合被上訴人教師申請國內、外講學研究或進修實施辦法（下稱申請講學研究進修辦法）第11條規定之要件，被上訴人准許上訴人帶職帶薪出國講學於法有據，被上訴人嗣予以撤銷，自屬違法，應予撤銷。（二）上訴人向被上訴人申請，獲准前往香港教育學院全時講學，係定有1年之講學期間，既由學系薦送、學校主管核准，性質上屬被上訴人學校派遣交付之任務，與教師個人在校外兼職或兼課之情形不同。況於香港講學期間，上訴人尚自行負擔旅費返國到校義務授課，期間屆滿隨即銷假返校，與教育人員任用條例第34條所定「在外兼課或兼職」之情形迥異，自不生違反該規定之問題。教育人員任用條例第34條之規定，旨在禁止專任教育人員未依法令申請而在外兼職或兼課；依反面解釋，若經依法令申請獲准者，即不在禁止之列。又申請講學研究進修辦法係依教育部頒行之教師進修研究獎勵辦法而訂定，自屬現行有效之法令。上訴人依該辦法第11條規定，申請獲准帶職帶薪至香港教育學院全時講學1年，自屬教育人員任用條例第34條所定之例外情形，不在禁止之列。（三）上訴人97年7月簽請出國講學時，已載明「香港教育學院已支付職薪資」等語，所附香港教育學院聘函及聘約，亦詳列上訴人出國講學期間工作之職務、性質及待遇，被上訴人對於上訴人帶職帶薪出國講學期間另自香港教育大學領薪一事，早已知悉，無論自上訴人97年7月21日提出簽呈時，或自被上訴人98年10月21日完成調查報告時，或自被上訴人99年7月16日函覆臺灣臺中地方法院檢察署（下稱臺中地檢署）時起算，至被上訴人101年10月9日作成原處分時，均已逾法定2年之除斥期間。
（四）上訴人申請本件出國講學時已提出完整真正之資料，並無任何隱瞞事實情事，依申請講學研究進修辦法第11條規定向被上訴人申請，並獲被上訴人核准，上訴人遵照被上訴人核准內容執行職務全無逾越，上訴人自應受信賴保護等語，求為判決撤銷訴願決定、申訴評議決定、再申訴評議決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）申請講學研究進修辦法乃鼓勵教師在職研究進修，自屬達成教育目的所訂之內部程序，且教師到外兼職仍應依教育部頒公立各級學校專任兼職處理原則辦理，上訴人簽請出國講學，卻以專職並兼領全部薪資之形態為之，自與被上訴人原核准其講學之意義相違。上訴人經告發詐欺後，被上訴人發現上訴人一面在被上訴人學校支領全薪，對上訴人在香港教育學院「講學」情形難以明瞭下，欲查明其事實，於上訴人拒絕協助之下，乃依檢察官不起訴處分書所認定上訴人「確有同時支領2份薪資」之事實，違反教育人員任用條例第34條之規定，因而撤銷原核准帶職帶薪之處分，自符合行政程序法之規定。教育人員任用條例第34條位階高於各級學校所訂辦法或要點，則上訴人既已支領香港教育學院薪資，其再支領被上訴人薪給，自屬重複支領，則被上訴人撤銷「帶薪」之意思表示要無不當。（二）依本院102年度2月份第2次庭長法官聯席會議意旨，本件上訴人所提聘函，因係英文，加以我國與香港學制不盡一致，故其聘函內之Salary所載，於簽准上訴人帶職帶薪之簽呈中無人質疑。被上訴人於接獲不起訴處分書後，欲瞭解上訴人是否確為支領雙薪，而向香港教育學院查明時，為上訴人所拒絕後，方認上訴人確存心隱藏伊領雙薪之事實，依上開本院決議，尚無逾越行政程序法第121條所定2年除斥期間。（三）上訴人雖因被上訴人學校同意其至香港講學，惟被上訴人並未主動薦送或指派，係由上訴人一人主導，自執香港教育學院聘書應聘，是上訴人不符申請講學研究進修辦法第11條規定甚明。又依上訴人應聘香港教育學院之聘書可證上訴人至香港教育學院講學係全職全薪，非以補助或獎助之名義為之，並不屬上開辦法第11條中段所稱「或受有他機關、機構或團體補（獎）助者」之情形。可見上訴人確未依申請講學研究進修辦法之規定，到國外全職講學，被上訴人因而將原核准上訴人帶職帶薪之決定予以撤銷，自無違誤等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）教育人員任用條例第34條已規定：「專任教育人員，除法令另有規定外，不得在外兼課或兼職。」依上訴人申請時應適用之申請講學研究進修辦法第11條之規定，顯見全時講學之教師，須因系、所、中心教學或業務需要，經主動薦送或指派（經系、所、中心教評會推薦），或受有他機關、機構或團體補（獎）助者，始得於第1年帶職帶薪，如自行申請者，一律留職停薪。所稱薦送乃指向他需用者推舉引薦請其聘用而言，而指派則謂非因需用者之具體請求，而自行指定揀派特定人選之情形。觀諸上訴人申請時檢附之香港教育學院邀聘信箋內容，該學院係直接向上訴人個人邀聘，並非函請被上訴人推薦或指派，且被上訴人各系、院或中心亦無基於教學或業務需要，向香港教育學院推薦或指派上訴人前往講學之事實，上訴人既屬被上訴人之專任教師，自行申請前往國外全時講學1年，依申請講學研究進修辦法第11條後段之規定，自應以留職停薪方式辦理，被上訴人原核准其帶職帶薪之處分，與上開規定相牴觸，而有違反教育人員任用條例第34條規定之情事，核屬違法之行政處分。（二）被上訴人訂定上開辦法建置專任教師帶職帶薪至被上訴人以外國內、外講學之獎勵措施制度，乃出於學校之教學及業務需要等公益目的，非徒使教師得享有不任教而支領薪資之待遇，則該辦法第11條既已限定其適用之要件。且上訴人在香港教育學院全時講學期間已受領該學院支付之全薪，其在同一期間既未在被上訴人任教，不符合帶職帶薪之規定要件，則所受領之全部薪資津貼等金額，本不具正當性，殊無保障其得不返還之法理基礎。被上訴人依職權撤銷先前所為之違法核准處分，以使上訴人負有返還該不當受領之薪資報酬之義務，核無上訴人所稱違反信賴保護原則不得撤銷之情形。上訴人被他人檢舉後，被上訴人曾組成調查小組進行調查，並於99年7月16日函覆臺中地檢署，其後被上訴人仍續行調查。又上訴人被檢舉涉犯詐欺案件，經臺中地檢署檢察官以99年度偵字第14416號偵查終結後，雖認定上訴人確有同時支領2份薪資之事實及違反教育人員任用條例第34條規定之情事，但不構成詐欺罪要件，而於100年2月18日製作不起訴處分書原本，經書記官於同月24日繕印正本後始對外為送達。是本件被上訴人於得悉該不起訴處分書之內容後，因再調查釐清相關疑義之途徑已窮盡，乃終結調查程序，而參酌上開不起訴處分書所認定之事實及法律見解，於101年10月9日作成原處分將原核准帶職帶薪處分予以撤銷，未逾法定2年之除斥期間等語，因之駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：（一）申請講學研究進修辦法第11條係規定「經系、所、中心薦送者第1年得帶職帶薪」及「未經系、所、中心薦送而自行申請者一律留職停薪」之雙軌制。當時幼教系教師評審委員會決議附有「上訴人需提出香港教育學院正式邀請函及聘函，方同意薦送」之條件，上訴人遂依此取得聘函，始獲得薦送，並非上訴人個人向香港教育學院求職，自無適用申請講學研究進修辦法第11條末段如自行申請者，一律留職停薪規定之餘地。原判決未查，有適用申請講學研究進修辦法第11條及教育人員任用條例第34條規定之不當。（二）上訴人向被上訴人申請，獲准前往香港教育學院全時講學，性質上實屬於被上訴人學校派遣交付之任務，況且，於香港講學期間，尚自行負擔旅費返國到校義務授課，期間屆滿隨即銷假返校，與教育人員任用條例第34條所定「在外兼課或兼職」之情形迥異，自不生違反該條規定之問題。縱認本件仍有適用教育人員任用條例第34條規定之餘地，惟不論上訴人得帶職帶薪、抑或應留職停薪，均屬經被上訴人依申請講學研究進修辦法獲准出國講學，合於教育人員任用條例第34條之除外規定，並無違反該條之情事，原判決未查亦未說明，有判決不備理由之違法。（三）上訴人至香港教育學院講學期間，尚定期返回被上訴人學校授課、指導研究生論文、擔任口試委員，並執行多項被上訴人學校賦予之任務，並非坐領乾薪。況上訴人於出國講學期間所領薪資，業已（部分）捐款予被上訴人之校務基金，被上訴人對此亦未爭執，足證上訴人並非徒享不任教而支領薪資。上訴人符合申請講學研究進修辦法之公益目的，原處分有違反信賴保護原則不得撤銷之情形，原判決未查，有認定事實不依證據及適用法規不當之違誤。（四）被上訴人已依其所屬人事室查處報告認定上訴人違法，專案小組並已完成查證，據以作成結論，並經被上訴人校長批示，進而陳報教育部，足證被上訴人已自認對本案查證清楚，業已明確知曉認定上訴人有違教育人員任用條例第34條規定，有撤銷原授益處分之原因。縱認原核准帶職帶薪處分有違教育人員任用條例第34條規定而得撤銷，被上訴人至遲於99年7月16日已知悉有撤銷原因，故被上訴人於101年10月9日始將原核准帶職帶薪處分予以撤銷，已罹於行政程序法第121條所定2年除斥期間。原判決援引本院102年度2月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，認被上訴人知悉不起訴處分書內容後，始確實知曉原准予帶職帶薪處分之撤銷原因。惟檢察官並無認定原准予帶職帶薪處分是否有違教育人員任用條例第34條之權責，原判決未查，遽作不利上訴人之認定，有判決不備理由之違法等語。
六、本院查：按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，…得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所明定。故依行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷之訴，以有行政處分存在為前提。
而所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀訴願法第3條第1項及行政程序法第92條之規定自明。次按學校與其教師間為聘任關係，教師是否接受學校之聘任，得自由決定，教師接受聘任後享有一定之權利，並負有一定之義務，此由教師法第3章關於教師聘任之規定，及同法第4章關於教師權利義務之規定可推之。又公立大學聘任之教師係基於聘約關係，擔任教育工作，依其聘約之內容，要在約定教師應履行公立大學應提供之教育服務，及所得行使之公權力行政，性質上係公法上契約。教師基於此項聘約，負有於大學內從事教學及研究工作之義務，大學則以給付教師薪資為其義務。復按「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」教師法第33條亦定有明文。因此，教師是否得依行政訴訟法請求救濟，端視事件性質及處分內容而定。另關於公務人員權益之保障，依司法院釋字第187、201、243、266、298、312、32
3、338、430、483、539等號解釋意旨，公務人員得依法提起行政訴訟救濟者包括：足以改變公務員身分關係，直接影響其服公職之權利者；或對其公法上財產請求權受到影響者；以及對於公務人員有重大影響之懲戒處分等。至於若未改變其公務員身分關係之存續，或未對其應有權利有重大影響之人事行政管理措施，則不得提起行政訴訟。教師雖非公務人員任用法所稱之公務人員，惟教師之保障範圍，與公務人員幾無軒輊，上開有關公務人員權益之司法院解釋，於內容性質不相牴觸時，對於教師自得準用，是教師對於其服務學校所為未改變其教師身分或未對其權益有重大影響，且無損其公法上財產請求權之內部管理措施處置，如有不服，僅得依教師法規定提出申訴、再申訴，經再申訴決定後，即不得再提起行政訴訟。末按教育人員任用條例第34條規定：「專任教育人員，除法令另有規定外，不得在外兼課或兼職。」；被上訴人聘約第4條前段亦規定：「專任教師除法令另有規定外，不得在外兼課或兼職。…」（訴願卷第163頁）。
而教育主管機關教育部並未授權所屬學校可自訂更為寬鬆之規定，各學校內部規章自非屬上開教育人員任用條例第34條及被上訴人聘約第4條前段所稱之「法令另有規定」，此為當然之理。上訴人為被上訴人之專任教師（在職副教授），於97年7月21日自行申請自97年8月16日至98年6月30日以帶職帶薪方式前往香港教育學院全時講學1年（實為專任副教授），依申請講學研究進修辦法第11條後段之規定，本應以留職停薪方式辦理，被上訴人原核准其帶職帶薪，與上開規定相牴觸，而有違反教育人員任用條例第34條規定及被上訴人聘約第4條規定之情事，為原審依職權認定之事實，上訴人之行為自不符兩造聘約之規定，被上訴人101年10月9日臺中大學人字第1010080496號函撤銷原同意上訴人以帶職帶薪方式前往香港教育學院講學，而變更為同意上訴人以留職停薪方式前往該校講學，核係立於契約當事人之地位，就上訴人違反聘約之兼職禁止規定，所為行政契約履約事項之意思表示，僅為被上訴人內部之人事行政管理措施，或有關工作條件之處置，對於上訴人之教師身分與基本權利並無影響，非屬行政處分（與本院98年度7月份第1次庭長法官聯席會議決議有關公立學校依法定程序將教師解聘、停聘、不續聘，為行政處分，案情尚有異。）。上訴人提起訴願，請求撤銷上開書函，訴願決定機關以程序理由，予以不受理，揆諸首揭說明，核無違誤，原審原應以上訴人之訴不合法為由，予以裁定駁回，卻以無理由實體判決駁回，尚非允洽，惟其結果並無二致，仍應予維持。上訴意旨謂其獲准出國講學，合於教育人員任用條例第34條之除外規定，且其應有信賴保護原則之適用，被上訴人將原核准帶職帶薪處分予以撤銷，已罹於行政程序法第121條所定2年除斥期間云云，求予廢棄原判決，難認為有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 11 月 7 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 胡 國 棟法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 黃 淑 玲以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 11 月 7 日
書記官 王 史 民