最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第597號上 訴 人 陳謨基訴訟代理人 陳達成 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 陳威仁被 上訴 人 金門縣政府代 表 人 李沃士被 上訴 人 金門縣地政局代 表 人 林德恭上二人共同訴訟代理人 李志澄 律師上列當事人間確認徵收法律關係不存在事件，上訴人對於中華民國103年3月20日臺北高等行政法院102年度訴字第1043號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人金門縣政府開闢山外新市區第三期土地徵收案（下稱系爭土地徵收案），經層報國防部轉陳行政院民國50年1月4日台五十內字第0009號令徵收，經被上訴人金門縣政府50年2月27日（50）民地字第1525號徵收公告。經查原金門縣○○鄉○○村○○○○○○地號土地（下稱系爭土地）原係上開徵收範圍內，該土地於44年2月17日經訴外人陳金錠申請登記並登記在案，另上訴人之父陳期根就系爭土地亦於44年8月10日經申請登記取得所有權狀。又徵收時土地調查冊誤載系爭土地為「（金門）縣有」，金門縣地政事務所將系爭土地登記簿註記「徵收註銷」。嗣原登記名義人陳金錠向被上訴人金門縣政府請求賠償，經被上訴人金門縣政府以60年1月5日（60）造民字第0058號令，依土地法第68條第2項規定賠償。該筆土地受損害時地價為新臺幣(下同)561 元，按物價指數調整現值為612.49元賠償，由金湖鎮公所轉發給陳金錠賠償地價款612.49元在案。上訴人之父陳期根於73年5月1日以系爭土地為其所有，向金門縣長請求維護其權利，經被上訴人金門縣地政事務所（即金門縣地政局之前身）以73年10月12日（73）勤籍字第1017號函復：「…二、……⑴查○○○○號土地於44年2月17日已由陳金錠申請所有權登記確定，並登載於土地登記簿，惟登記完畢後，台端於同44年8月10日亦申請登記該○○○○號土地所有權，本所據以發給土地所有權狀，造成重複發給土地所有權狀。⑵復查該○○○○號土地於50年間闢建新市區時列入土地徵收範圍，…⑷本案○○○○號土地，既於44年2月17日由陳金錠申辦所有權登記確定，依法已發生登記效力，該筆土地並經金門縣政府依法發給原登記名義人陳金錠補償地價款，台端如認為原登記有虛偽情事致土地權利受損害，應請循司法途徑訴請地方法院處理。」等語，陳期根於74年間去世，上訴人於84年間向金門縣議會陳情，請求依法賠償，復於88年、99年、101年間多次向被上訴人金門縣地政局及金門縣政府請求損害賠償及返還土地，均遭拒絕。嗣被上訴人金門縣政府以101年9月18日府地籍字第1010068717號函（下稱系爭函）復上訴人本案業經多次函覆，而仍一再陳情，得不予處理。上訴人遂逕行提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）上訴人之父陳期根於金門地區辦理土地總登記時，就系爭土地聲請所有權登記，經被上訴人金門縣政府發給所有權狀，實質上認定陳期根為系爭土地所有權人；又本案中陳金錠所提出之土地所有權登記聲請書所載四至與系爭土地實際位置完全不符，益證陳金錠根本未曾合法提出系爭土地登記之聲請，自無從認定為系爭土地所有權人。（二）本件陳期根為系爭土地合法所有權人，詎被上訴人於49年間將系爭土地列入金湖鎮新市區建設第三期徵收範圍內，竟誤認系爭土地為「縣有」，在徵收公告清冊根本無系爭土地徵收記載之情況下，於土地登記簿上註記「徵收註銷」，從而被上訴人顯未公告並通知系爭土地合法所有權人陳期根，更未於公告後相當期限內發給徵收補償費，依當時有效之土地法第227、233、235條規定，並參酌司法院院字第2704號、釋字第110、516號等解釋，即應認為系爭土地之徵收失其效力，陳期根對於系爭土地之所有權仍然存在。即便認為被上訴人得於事後補償所有權人地價款，惟陳期根為系爭土地合法所有權人，未遭排除所有權，自屬有權受領補償地價款之人，故在被上訴人依法補償之前，仍不得謂陳期根對於系爭土地之所有權已因徵收而消滅。縱認系爭土地之徵收法律關係未失效，陳期根仍得請求被上訴人給付系爭土地徵收補償費，該請求權於陳期根過世後由上訴人繼承等語，求為判決：⒈確認陳期根於43年6月6日申請，被上訴人金門縣政府於44年8月10日以補字第844號受理，於45年1月11日登記陳期根為金門縣○○鎮○○○○○○地號土地之所有權人並發給所有權狀，上開登記之法律關係存在；⒉確認行政院於50年1月4日以台五十內字第0009號令核准徵收，被上訴人金門縣政府於50年2月27日以（50）民地字第1525號公告徵收，就陳期根所有（現由上訴人單獨繼承）系爭土地之徵收法律關係不存在；⒊被上訴人金門縣政府及金門縣地政局應給付上訴人6,222萬3,111元，及自起訴狀繕本送達日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
三、被上訴人金門縣政府及金門縣地政局則以：（一）系爭土地業由訴外人陳金錠於44年2月17日提出土地所有權登記聲請書、土地登記保證書申請為所有權人，並由被上訴人金門縣地政局之前身金門縣地政事務所依法辦妥登記在案，故訴外人陳金錠業已取得所有權，上訴人之父陳期根自不可能再取得同筆土地之所有權，陳期根雖係同時期亦申請系爭土地之所有權，然陳其根係於44年8月10日提出土地所有權登記聲請書及土地登記保證書，土地登記簿記載之登記原因為「補登記」，且未登載於直條式之土地登記簿上，而該簿乃係登記「陳金錠」，故陳期根之登記程序是否完備，已有疑義，甚且，縱認陳期根之登記程序已完備，然既係申請及登記於訴外人陳金錠之後，該准許登記處分顯違反物權法上一物一權主義而屬無效，陳期根仍未能取得系爭土地之所有權。（二）有關陳金錠之申請程序是否合法，登記機關已於44、45年間審查，自應無誤，且陳金錠與陳期根申請土地所有權人時，村長陳朝水皆當其等之保證人，金門縣地政事務所於73年間訪查陳朝水時，亦稱陳金錠與陳期根在系爭土地附近皆有土地，則陳金錠確有土地存在且提出申請。（三）縱系爭徵收法律關係存在，該徵收補償費業已確定，上訴人亦僅得領取當時已核定之徵收補償費，並無法律依據請求被上訴人等依現在之市價給付補償費。又依土地法第236條第1、2項、土地徵收條例第19條規定，徵收補償費係由需用土地人負擔，被上訴人金門縣地政局僅係負責轉發，即便上訴人得請求補償費，上訴人亦不得直接向被上訴人金門縣地政局請求給付。（四）被上訴人金門縣政府並無占有使用系爭土地，自未受有相當於土地租金之利益，上訴人若主張喪失使用系爭土地之利益，亦係屬私法上之關係，並非公法上之不當得利。（五）系爭土地於當年辦理系爭徵收案時，因誤認該筆土地係屬縣有土地，而予剔除。故徵收公告之土地清冊亦未列有系爭土地，故事實上系爭土地根本未有土地徵收之法律關係存在，則上訴人提起本訴，請求確認徵收關係不存在，全然無據，更無受確認判決之法律上利益存在。被上訴人金門縣政府或被上訴人金門縣地政局並不因就土地登記之申請、審查及准駁之結果，與申請人間發生公法上之權利義務關係，就土地之登記結果，更無公法上之權利義務關係可言。本件上訴人並非系爭土地之所有權人，並無法律上之確認利益存在，且其訴訟標的亦非公法上之法律關係，上訴人之起訴請求既不合法，亦無理由，更已逾請求權之法定時效等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、被上訴人內政部以：（一）依直條登記簿記載，系爭土地之登記名義人為陳金錠，陳金錠並於60年間已領受損害賠償金在案，依物權排他性，系爭土地無法認定為陳期根所有，當無損害賠償情事，亦無確認徵收法律關係是否存在之必要。至於上訴人認為陳期根為系爭土地真正土地所有權人或認為原登記有虛偽情事致土地權利受損害，應另案循司法途徑訴請地方法院處理。（二）上訴人因確認徵收法律關係不存在事件，提起行政訴訟前，上訴人歷年多次向被上訴人金門縣政府主張未領取徵收補償費，請求損害賠償及返還土地，並未向被上訴人金門縣政府主張上開土地徵收無效，被上訴人內政部亦未曾受理上訴人主張上開土地徵收無效，是本件上訴人之訴為無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）經查系爭土地重複發給所有權狀及登記，尚難憑登記認定系爭土地之所有權人為上訴人之父陳期根而非陳金錠，蓋以重複登記及發給所有權狀所生所有權之爭執乃私權紛爭，非可經提起行政訴訟之確認之訴解決，且被上訴人金門縣政府就陳金錠於系爭土地標售後向其請求賠償，經金門縣政府以60年1月5日（60）造民字第0058號令，依土地法第68條第2項規定賠償，並由金湖鎮公所轉發612.49元在案。上訴人以系爭土地為其父陳期根所有，其基於陳期根繼承人身分享有之權利為本件請求，自應就系爭土地為其父陳期根所有負舉證責任。
（二）查上訴人之父陳期根經向被上訴人金門縣政府申請登記經發給所有權狀，惟陳期根與被上訴人金門縣政府並不因登記產生公法上權利義務關係或人對權利客體（物）間之公法上利用關係，亦即被上訴人金門縣政府及被上訴人金門縣地政局均不因就系爭土地登記之申請、審查及准駁之結果，與申請人間發生公法上之權利義務關係，就土地之登記結果，無公法上之權利義務關係可言。就申請登記所為准駁應屬行政處分，「登記」並非法律關係，是上訴人提起確認訴訟，請求確認「土地登記之法律關係存在」，不符合確認訴訟之要件，自不合法。（三）查系爭土地於辦理系爭徵收案時，因誤認該筆土地係屬縣有土地，而予剔除。故徵收公告之土地清冊亦未列有系爭土地，則上訴人提起本訴，請求確認徵收關係不存在，自無受確認判決之法律上利益存在。次查上訴人主張確認公法上之徵收法律關係不存在，自應列原核准徵收機關或其業務承受機關為被上訴人，本件上訴人以徵收土地案應係由福建省政府核准，而其土地徵收業務已交由被上訴人內政部承接其業務，故列本件3名被上訴人，惟查系爭徵收土地案之徵收處分，係由被上訴人金門縣政府呈奉金門防衛司令部政務委員會（50）會地字第0549號令轉奉國防部（50）詳詔字第093號令，轉奉行政院50年1月4日台50內字第0009號令備查在案，可見上訴人所列3名被上訴人均非當時之核准徵收機關，3名被上訴人均不否認系爭土地徵收案不包括系爭土地，即對於系爭土地徵收法律關係不存在無爭執，是以上訴人所列被上訴人當事人適格自有欠缺，應以判決駁回之。（四）查上訴人表示就請求給付金錢部分之訴訟類型為行政訴訟法第8條一般給付訴訟，按提起行政訴訟法第8條一般給付訴訟，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分，否則逕行提起一般給付訴訟，即屬不備起訴要件，顯非適法且無可補正。上訴人就本項請求給付均未能說明其得「直接」行使給付請求權依據，亦未經作成核定或確定有公法上金錢請求權存在，即不具有所謂因「公法上原因」發生金錢給付權存在之情況，不備行政訴訟法第8條之訴訟要件，且程序上亦無由補正。即便上訴人按行政訴訟法第7條規定併為請求，惟查其立法意旨在於提起行政訴訟之際利用同一訴訟程序合併請求，可省訴訟手續之重複之繁。準此，必須所提起之行政訴訟合法存在時，始能合併提起損害賠償或其他財產上給付，本件上訴人提起確認訴訟不合法，則上訴人無從依行政訴訟法第7條併為本項金錢請求。從而，不論上訴人是提起確認訴訟合併請求損害賠償或其他財產上給付，或提起一般給付訴訟，其訴均不備要件為不合法，而駁回上訴人之訴。
六、上訴人上訴主張略以：（一）被上訴人金門縣政府已依當時有效之土地法規定審查、公告，並登記上訴人之父陳期根為系爭土地之所有權人，原判決認定尚難憑登記認定系爭土地之所有權人為陳期根，進而認定所有權人為何人尚屬私權紛爭，應循行政訴訟以外之機制解決，顯有判決不適用法規之違法。（二）系爭土地雖未列入徵收公告內，惟事實上遭被上訴人金門縣政府違法徵收使用至今。而需用土地機關未於公告期滿後15日內發放徵收補償費之情形，土地原所有權人都可以請求確認徵收法律關係不存在，何況需用土地機關違法將徵收對象土地自始剔除於徵收公告之情形。基於舉輕明重之法理，仍有即受確認系爭土地徵收法律關係不存在之法律上利益。詎原判決竟以系爭土地因遭誤認為縣有土地而予剔除為由，認定上訴人請求確認徵收法律關係無受確認判決之法律上利益存在，明顯刻意忽略系爭土地目前仍遭到金門縣政府違法徵收使用之事實，自有判決不適用法規之違法。
（三）被上訴人金門縣政府為需用土地機關，自為確認系爭徵收法律關係不存在之適格被告，而系爭徵收法律關係雖由行政院核准，惟土地徵收相關業務嗣後已由內政部承接，故應類推適用行政程序法第113條第2項之規定，向原核准徵收機關之業務承受機關即內政部請求確認，故內政部同為確認系爭徵收法律關係不存在之適格被告。原判決認定本件被告當事人適格有欠缺，自有判決不適用法規之違法。
七、本院查:按「(第一項)原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正‥‥。(第二項)撤銷訴訟及課予義務訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第一項規定。」行政訴訟法第107條第1項、第2項定有明文。經查本件上訴人訴請確認公法上之徵收法律關係不存在，本應列原核准徵收機關或其業務承受機關為被告，惟本件上訴人以徵收土地案應係由福建省政府核准，而其土地徵收業務已交由被上訴人內政部承接其業務，故列本件三名被上訴人，惟查系爭徵收土地案之徵收處分，係由被上訴人金門縣政府呈奉金門防衛司令部政務委員會（50）會地字第0549號令轉奉國防（50）詳詔字第093號令，轉奉行政院50年1月4日台50內字第0009號令備查在案，此有被上訴人金門縣政府49年7月22日（49）民地字第6237號函及系爭徵收土地案公告可參（見原處分卷第1、11頁），可見上訴人所列三名被上訴人均非當時之核准徵收機關，是以上訴人所列被告當事人適格自有欠缺。而依前述，原審審判長本應就上訴人誤列被告定期命其補正，惟本件乃係上訴人堅認應以被上訴人內政部為被告，從而自非上訴人誤列被告所致，自無庸裁定命上訴人為補正。再查系爭土地於辦理系爭徵收案時，因誤認該筆土地係屬縣有土地，而予剔除，此有國防部50年1月19日（50）詳詔字第093號令及金門防衛司令部政務委員會50年2月會地字第0549號令，略以「查原徵收土地調查清冊記載57786、57787、57811、57813號等四筆土地為金門縣縣有土地應予剔除至其（餘）徵收之民地姑准備查，……」（參原處分卷第8頁）。故徵收公告之土地清冊亦未列有系爭土地（原處分卷第7、8頁、第13頁及第16、17頁），況三名被上訴人均不否認系爭土地徵收案不包括系爭土地，即對於系爭土地徵收法律關係不存在無爭執，則上訴人提起本訴，請求就系爭土地確認徵收關係不存在，自亦無受確認判決之法律上利益存在。上訴意旨主張因系爭土地為被上訴人金門縣政府違法徵收使用至今，故確認該部分徵收關係不存在確有必要；再本件徵收土地係由福建省政府核准，現土地業務業由內政部承接云云，自無足採。至上訴人固提出其父陳期根系爭土地之所有權狀，惟查上訴人之父陳期根係就系爭土地於陳金錠就同一筆土地已取得土地所有權登記後，始再以補登記取得所有權，從而系爭土地乃發生重複登記之情事，因而究為何人始為系爭土地真正之所有權人，尚待為私權之確認，況被上訴人金門縣政府就陳金錠於系爭土地標售後向其請求賠償，經金門縣政府以60年1月5日（60）造民字第0058號令，依土地法第68條第2項規定賠償，並由金湖鎮公所轉發612.49元在案。上訴人以系爭土地為其父陳期根所有，其基於陳期根繼承人身分享有之權利為本件請求，自應就系爭土地為其父陳期根所有負舉證責任，上訴人在系爭土地私權糾紛尚未經司法判決認定為其父陳期根所有前，逕依繼承該系爭土地之法律關係，請求被上訴人金門縣政府及金門縣地政局，類推土地徵收條例規定之相當市價為地價補償及相當於系爭土地租金為不當得利之法律關係，給付與上訴人，自無理由，原審以上訴人就本項請求給付均未能說明其得「直接」行使給付請求權依據，亦未經作成核定或確定有公法上金錢請求權存在，即不具有所謂因「公法上原因」發生金錢給付權存在之情況，不備行政訴訟法第8條之訴訟要件，且程序上亦無由補正。另上訴人提起確認訴訟不合法，復如前述，則上訴人亦無從依行政訴訟法第7條併為本項金錢請求，而駁回上訴人該部分之訴。理由雖與本院相異，惟結果並無二致，仍應予以維持。上訴意旨主張原判決認本件被上訴人金門縣政府既已就系爭土地登記為上訴人之父陳期根所有，復謂本件所有權之私權糾紛尚待循行政訴訟以外之機制解決，有適用法規錯誤之違法，亦無可採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 11 月 7 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 胡 國 棟法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 11 月 7 日
書記官 黃 淑 櫻