最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第502號上 訴 人 陳麗娜訴訟代理人 黃旭田律師被 上訴 人 銓敍部代 表 人 張哲琛訴訟代理人 簡慧樺
陳靜瑩上列當事人間退休事件，上訴人對於中華民國103年5月20日臺北高等行政法院103年度訴字第330號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人自民國75年4月1日起至85年6月30日任職前國軍802總醫院，85年7月1日轉任為公務員至臺灣大學醫學系附設醫院（下稱臺大醫院）服務，並經銓審合格，再轉任至衛生福利部疾病管制署擔任技士，102年9月3日申請於同年12月3日自願退休並支領月退奉。案經被上訴人以102年9月16日部退五字第1023765912號書函（下稱原處分）復略以：上訴人75年4月1日起至84年6月30日止任職前國軍802總醫院之年資，因屬國軍編制內之聘僱人員，且離職時未支領退職金，上開年資得併計退休年資；至84年7月1日至85年6月30日之年資（下稱系爭年資），則因未於轉任公務員之日起5年內申請補
繳退撫基金費用，故系爭年資無法採計為退休年資。上訴人可採計之公務人員退撫新制實施前、後任職年資為26年8月2天，年齡為50歲，年齡與年資之合計數76，低於公務人員退休法第11條第5項附表一規定之指標數（102年適用之指標數為77），未符合同條項規定得擇領月退休金之條件，予以否准。上訴人遂循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復行上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠84年7月1日修正施行之公務人員退休法（下稱84年退休法）施行細則第12條第3項之「繳入退輔基金帳戶」，性質上屬於形成權，一經補繳費用，即發生併計年資之法律效果，無消滅時效制度之適用，亦無類推適用其他法律有關時效消滅規定之可能。被上訴人以上訴人得依法向公務人員退休撫卹基金管理委員會（下稱退撫基金管委會）繳入84年7月1日至85年6月30日止任職國軍802總醫院之退輔基金費用之權利，已罹於時效為由，否准上訴人自願退休暨請領月退休金案之申請，顯然未就請求權與形成權兩者之不同加以區辨，適用法律自有錯誤。㈡縱84年退休法賦予人民繳入退輔基金費用之權利係屬請求權，然其並未明定繳入退輔基金費用以併計年資之時效為5年，其間雖經過數次修正，然至100年1月1日修正退休法（下稱100年退休法）施行前，均無時效之限制。鑑於時效制度之規範與人民權利義務有重大關係，非技術性、細節性事項，依司法院釋字第474號解釋意旨，屬絕對法律保留事項，原處分認上訴人之權利已罹於時效，於法無據，亦牴觸法律不溯及既往原則及法律保留原則。㈢退撫基金管委會86年12月15日86臺管業一字第0065676號函（下稱退撫基金管委會86年函文）屬命令位階之法規範，依司法院釋字第137號、第216號解釋之意旨，法院不應受其見解之拘束，方符憲法第80條法官依法律獨立審判之精神，且該函文已增加84年退休法所無之限制，顯違反法律保留原則，被上訴人以該函文作為原處分合法之依據，殊無足採。至被上訴人稱繳入退輔基金費用之時效得類推適用84年退休法第9條之規定，論證上實有矛盾，況「請領退休金」與「繳入退輔基金費用」為不同之事務，前者乃請領退休金，後者涉及併計年資之計算，規範目的不同，自無比附援引之餘地，將「繳入退輔基金費用」之期間類推適用「請領退休金」時效之規定，已將不同事物作相同處理，顯違反平等原則。另上訴人係於85年7月1日轉任公務人員，而行政程序法係於90年1月1日施行，縱認繳入退輔基金費用之權利屬請求權性質，其時效之認定應適用當時之退休法，無行政程序法第131條規定之適用。法務部101年2月4日法令字第10100501840號函係就「行政程序法施行前」已發生之公法上請求權時效所為之解釋性行政規則，惟本件既無行政程序法之適用，自無該函釋適用之可能。㈣84年退休法施行細則第12條第3項已課予基金監理機關「依法通知上訴人所任職之機關並請其轉知上訴人繳入退輔基金費用」之作為義務，然被上訴人卻未通知上訴人，於95年間及102年5月間上訴人洽詢有關轉任公務人員前年資併計之問題時，亦均未告知補繳退輔基金費用之事宜，故本件時效應自原處分送達時起算，始符合司法院釋字第610號解釋及保障之人民程序基本權之意旨等語，求為「復審決定及原處分均撤銷。被上訴人應俟上訴人向退撫基金管委會補繳自84年7月1日至85年6月30日止，任職於陸軍總司令部（前國軍802總醫院）年資之退撫基金費用後，作成准予上訴人於102年12月3日自願退休並請領月退休金之行政處分」之判決。
三、被上訴人則以：㈠84年7月1日退撫新制實施後之國軍編制內聘雇人員之年資，應補繳該段年資之退撫基金費用，方可併計為公務人員退休年資，上訴人既未依規定補繳系爭年資之退撫基金費用，依法即不得採為公務人員退休年資。㈡退撫基金管委會86年函文規定補繳退撫基金費用之期限，係考量公務人員申請補繳其他公職年資之退撫基金費用，其目的係於將來退休時可併計該段年資為退休年資並核給退休金，與退休金請求權性質相類似，而類推適用84年退休法第9條所定退休金請領時效，以5年為限，符合司法院釋字第474號解釋及法務部101年2月4日法令字第10100501840號函釋意旨及行政程序法第131條公法上之請求權自可得行使時起算5年之時效規定。從而84年7月1日以後初任公務人員者，如具有84年7月1日退撫新制實施後之國防部編制內聘雇人員年資，且無其他不可抗力之事由，致不能行使請求權之情形，應於初任公務人員之日起5年內向退撫基金管委會申請補繳退撫基金，逾期即喪失申請補繳之權利。退撫基金管委會86年函文規定公務人員補繳退撫基金費用之消滅時效，應類推適用84年退休法第9條規定，並無適法之疑義。㈢依國防部參謀本部人事參謀次長室102年7月11日國人勤務字第1020011655號函查復，上訴人於85年7月1日初任公務人員後，遲至102年9月23日始於復審書內請求退撫基金管委會准予其補繳退撫基金費用，顯已逾5年補繳期限，被上訴人以原處分函復上訴人，關於系爭年資無法採計為公務人員退休年資，洵屬於法有據。㈣84年退休法施行細則第12條第3項僅係就補繳退撫基金費用所為程序性規定，退撫新制實施後，公務人員於轉任前如具有其他可併計退休年資，係依其意願申請補繳該段年資之退撫基金費用，並非強制其補繳，故退撫基金管委會及服務機關人事人員並無主動辦理補繳退撫基金費用之作為義務。且依中央法規標準法第14條規定，法規命令只要符合發布或下達之程序，以適當方法令眾人週知即屬合法有效，並未強行規定應清查並通知與該法規有關之當事人，當事人亦不得以未獲知該法規命令而主張其權利義務即得不受拘束之餘地，上訴人不得以不知法規或未獲退撫基金管委會及人事單位主動告知補繳等情事而認有不可歸責於己之事由等語，資為抗辯。
四、原判決係以：㈠依退休法第2條第1項、第14條第2項、第15條第1項、第3項及84年退休法施行細則第12條第1項、第3項等規定，退撫新制施行後之公務人員任職年資，須已依法繳付退撫基金費用者，始得併計為公務人員退休年資。次按公務人員退撫新制實施前，曾任軍中聘雇人員年資，依退休法第31條第1項及同法施行細則第21條第1項等規定，以未曾併計核給退休俸之編制內聘雇年資，且經銓敍部登記有案，或經國防部覈實出具證明者為限，始得併計為公務人員退休年資。又退休法第4條第1項、第5項規定，任職滿5年以上且年滿60歲者，或任職滿25年者得申請自願退休；另任職滿25年辦理退休者，雖未符合退休法第11條第1項月退休金起支年齡之規定，惟年資與年齡之合計數若符合同條第5項附表1之合計法定指標數，仍得擇領月退休金。㈡上訴人於85年7月1日初任公務人員，其自75年4月1日起至85年6月30日止係任職於陸軍總司令部（前國軍802總醫院）護理員，上開年資係屬國軍編制內聘雇人員，離職時未支領退職金，是上訴人自75年4月1日起至84年6月30日止之國軍編制內聘雇人員年資，符合退休法施行細則第21條第1項所定得予併計退休之軍用文職年資，惟系爭年資係屬退撫新制施行後之年資，因未依規定補繳退撫基金費用，依退休法第15條第1項規定，即無法採計為公務人員退休年資，被上訴人以原處分審定不予採計系爭年資，洵屬於法有據。又上訴人得採計為公務人員退休之年資為26年8個月2天，雖符合退休法第4條第1項第2款所定自願退休之要件，惟其係00年00月00日出生，至102年12月3日（上訴人申請自願退休生效日）之年齡與年資合計數為76，低於退休法第11條第5項附表1規定之指標數（102年適用之指標數為77），核與該條項規定得擇領月退休金之條件不符，原處分否准上訴人擇領月退休金之申請，於法並無不合。㈢司法院釋字第474號解釋明確揭示，依法律賦予之請求權，其消滅時效應以法律定之，行政機關不得逕以施行細則等下位規範規定，惟法律保留並未排斥行政機關於法律未明定前，類推適用相關規定之可能及必要性。退撫基金管委會於司法院上開解釋公布前，本有權對於相關法令以類推適用之解釋方法，達到依法行政的目的。而公務人員申請補繳其他公職年資之退撫基金費用之請求權與公務員退休金之請求權，均與退休金相關，僅係退休前後階段之分，故於法律未明定前，類推適用退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金之5年請求權消滅時效期間規定，而作成退撫基金管委會86年函文關於補繳其他公職年資之退撫基金費用之期限為5年，符合司法院釋字第474號解釋意旨，且未逾母法（退休法）有關請求權消滅時效5年之限制，自得為本件所適用。另公務人員申請補繳其他公職年資之退撫基金費用，其性質上為請求權，自有消滅時效5年期間之適用。㈣行政程序法施行後，該法第131條已明定「公法上之請求權自可得行使時起算5年」。準此，84年7月1日以後初任公務人員者，如具有84年7月1日退撫新制實施後之國防部編制內聘雇人員年資，且無其他不可抗力之事由，致不能行使請求權之情形，應於初任公務人員之日起5年內向退撫基金管委會申請補繳。上訴人自75年4月1日至85年6月30日任職期間係屬國軍編制內聘雇人員，85年7月1日辭卸上開國軍聘雇人員職務，轉任臺大醫院護士，並經被上訴人銓敍審定合格實授。上訴人於85年7月1日初任公務人員後，遲至102年10月14日始於復審書內請求退撫基金管委會准予其補繳系爭年資之退撫基金費用，顯已逾5年補繳期限。被上訴人以原處分函復上訴人，依84年退休法施行細則第12條第3項（現為退休法第15條第3項）規定，系爭年資無法採計為其公務人員退休年資，經核於法有據。㈤84年退休法施行細則第12條第3項僅係就補繳退撫基金費用為程序性規定，退撫新制實施後，公務人員於轉任前如具有其他可併計退休年資，係依其意願申請補繳退撫基金費用以併計該段年資，並非強制其補繳，非屬單純授益性質，亦兼具有負擔性，服務機關不宜逕行辦理補繳事宜，故退撫基金管委會及服務機關人事人員並無主動辦理補繳退撫基金費用之作為義務。84年退休法施行細則第12條規定係於84年6月29日修正發布，具有公示性，任何人皆得以知悉。縱上訴人主觀上不知法令或人事單位未能主動告知，並非84年退休法第9條但書所稱之不可抗力之事由，無從認為有不可歸責之事由。況上訴人於85年7月1日初任公務人員時起，即得於5年內就系爭年資申請補繳退撫基金費用，然其並未為申請，遲至102年10月14日始於復審書內請求退撫基金管委會准其補繳系爭年資之退撫基金費用，其請求權消滅時效業已完成，權利當然消滅，不得再為請求。上訴人主張時效應自原處分送達時開始起算云云，自難採據。㈥綜上所述，原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人訴請撤銷，尚難認為有理由等詞，資為論據，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠形成權係權利人一經行使即發生一定法律效果，相對人即受到拘束而須容忍該形成及其法律效果。公務人員繳入退撫基金費用之性質屬於形成權，一經公務人員繳入後即發生轉任前年資併計轉任後公務人員年資之法律效果，原判決未區辨請求權與形成權之不同，逕認其屬請求權，且未敍明理由，有判決適用法規不當及理由不備之違背法令情事。㈡84年退休法及其施行細則均無消滅時效之規定，而時效制度依司法院釋字第474號解釋意旨屬絕對法律保留，應以法律定之，退撫基金管委會86年函文就繳入退撫基金費用增訂時效規定，顯增加84年退休法及其施行細則所無之限制，違反法律保留原則，原處分自不得據以作為合法之依據，原判決未拒絕援用且未依法審判，顯有判決不適用法規及適用不當之違背法令。又「請領退休金」與「繳入退撫基金費用」乃不同之事物，兩者規範目的亦不同，原判決逕以繳入退撫基金費用可類推適用請領退休金之時效規定，亦有違平等原則。另退休法係特別規範公務人員之退休、資遣、慰撫等事項，屬特別法應優先適用外，行政程序法對於公務人員所為之人事行政行為，亦明文排除適用，原判決認繳入退撫基金費用有行政程序法第131條之適用，顯有違誤。㈢84年6月29日修正發布之退休法施行細則第12條第3項已明確課予基金管理機關應於公務人員轉任時，按其轉任前之任職年資、等級對照公務人員繳費標準轉換算複利終值之總和，主動通知服務機關轉知公務人員繳入退撫基金費用，已實體規範基金管理機關應如何認定並計算退撫基金費用，並非程序性規定。而繳入退撫基金費用是否具強制補繳性質與基金管理機關依法應通知服務機關轉知公務人員補繳退撫基金費用之作為義務並無關聯，惟原判決逕以退撫基金費用不具強制補繳性質，而認為基金管理機關及服務機關人員無主動辦理補繳退撫基金費用之作為義務，顯違反論理法則。另縱使相關法令有規定時效期間，倘若行政機關依法應有通知義務而怠於不為時，不但已侵犯人民所享有的程序資訊取得權，亦有無法起算時效之問題，否則形同將機關之過錯歸責於無故意過失之人民，而違反正當法律程序原則。被上訴人違反其依法應通知上訴人補繳退撫基金費用之作為義務，致使上訴人無從知悉而無法進行補繳，依司法院釋字第610號解釋意旨，本件繳入退撫基金費用之時效應以原處分送達時開始起算，始符合正當法律程序並有效保障人民之權利。原判決以上訴人無84年退休法第9條但書所稱不可抗力之事由，而認上訴人補繳退輔基金費用之權利已時效完成而消滅，與憲法上自主原則所要求的過錯責任原則相悖，且違反正當法律程序原則等語。
六、本院查：㈠按「公務人員有下列情形之一者，應准其自願退休：任職
滿5年以上，年滿60歲者。任職滿25年者。」「（第1項）依第4條第1項第2款辦理退休時，符合下列月退休金起支年齡規定者，得擇領或兼領月退休金：年滿60歲。任職年資滿30年以上且年滿55歲。……（第5項）本法中華民國100年1月1日修正施行前具有依本法合於採計退休之年資者，依第4條第1項第2款辦理退休時，其年資與年齡之合計數與附表1規定之指標數相符或高於指標數，且年滿50歲以上者，亦得擇領或兼領月退休金，不受第1項月退休金起支年齡之限制。年資與年齡合計數之計算，未滿1年畸零月數不計入。」退休法第4條第1項、第11條第1項、第5項分別定有明文。據此，任職滿5年以上且年滿60歲者，或任職滿25年者得申請自願退休；另以任職滿25年辦理退休者，雖未符合退休法第11條第1項月退休金起支年齡之規定，惟年資與年齡之合計數若符合同條第5項附表1之合計法定指標數，仍得擇領月退休金。次按「本法適用範圍，指依公務人員任用法律任用，並經銓敍審定之人員。」「退撫新制實施後之公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金（下稱退撫基金）支給，並由政府負最後支付保證責任。」「（第1項）依本法退休、資遣人員，在退撫新制實施後之任職年資，除本法另有規定外，應以依法繳付退撫基金之實際月數計算。未依法繳付退撫基金之任職年資或曾經申請發還離職、免職退費或核給退休（職、伍）金、資遣給與或辦理年資結算核發相當退休、資遣或離職給與之任職年資，均不得採計……。（第3項）公務人員在退撫新制實施後，曾任依規定得予併計之其他公職、公營事業人員年資，得於轉任公務人員到職支薪之日起5年內，由服務機關向基金管理機關申請補繳退撫基金費用。……」「（第1項）依本法退休人員，在本法修正施行後之任職年資，除本法另有規定外，應以依法繳付退撫基金之實際月數計算。未依法繳付退撫基金之任職年資或曾經申請發還離職、免職退費或曾經核給退休金、資遣給與之任職年資，均不得採計。……（第3項）公務人員在本法修正施行後，曾任其他公職或公營事業人員之年資，應於轉任公務人員時，由基金管理機關按其任職年資、等級對照公務人員繳費標準換算複利終值之總和，通知服務機關轉知公務人員一次繳入退撫基金帳戶，始得併計其任職年資。」亦為退休法第2條第1項、第14條第2項、第15條第1項、第3項及84年6月29日修正發布之退休法施行細則第12條第1項、第3項所明定。是以退撫新制施行後之公務人員任職年資，須已依法繳付退撫基金費用者，始得併計為公務人員退休年資。
㈡又退休法第31條第1項規定「公務人員退撫新制實施前之年
資併計，除本法另有規定外，仍適用退撫新制實施前規定。」同法施行細則第21條第1項規定：「……本法第31條第1項規定，在退撫新制實施前得予併計之年資如下：……。曾任軍用文職年資，未併計核給退休俸，經銓敍部登記有案，或經國防部覈實出具證明者。曾任下士以上之軍職年資，未核給退役金或退休俸，經國防部覈實出具證明者。……」故公務人員退撫新制實施前曾任軍中聘雇人員得併計為公務員退休年資者，以未曾併計核給退休俸之編制內聘雇年資且經銓敍部登記有案，或經國防部覈實出具證明者為限。
㈢經查，上訴人自75年4月1日起至85年6月30日任職前國軍802
總醫院，85年7月1日轉任為公務員至臺大醫院服務，並經銓審合格，上訴人75年4月1日起至84年6月30日止任職前國軍802總醫院之年資，屬國軍編制內之聘雇人員，且離職時未支領退職金，上開年資得併計退休年資；而系爭年資屬退撫新制實施後之年資，因上訴人未於轉任公務員之日起5年內申請補繳退撫基金費用，故無法採計為退休年資。則上訴人可採計之公務人員退撫新制實施前、後任職年資為26年8月2天，年齡為50歲，年齡與年資之合計數76，低於公務人員退休法第11條第5項附表1規定之指標數（102年適用之指標數為77），乃原判決所認定之事實，復為兩造所不爭。則原處分以系爭年資無從採為退休年資，上訴人未符合得擇領月退休金之條件，否准其於102年12月3日退休並請領月退休金之申請，原判決予以維持，依上開規定及說明，核無違誤。上訴意旨仍執詞指摘原判決有適用法規不當及判決理由不備之違背法令等情。惟查人民依行政訴訟法第5條第2項之規定提起課予義務訴訟者，以其依法申請之案件為限，本件上訴人原申請被上訴人為核定准其於102年12月3日自願退休並請領月退休金之處分，經被上訴人駁回後提起課予義務之行政訴訟，依上開規定應以其依法申請者為限，上訴人於原審之起訴聲明為「被上訴人應俟上訴人向退撫基金管委會補繳系爭年資之退撫基金費用後，作成核准其於102年12月3日自願退休並請領月退休金之行政處分」，除「被上訴人應為核定准其於102年12月3日自願退休並請領月退休金之處分」外，其餘聲明即「被上訴人應俟上訴人向退撫基金管委會補繳系爭年資之退撫基金費用」部分未經上訴人向被上訴人為申請，故此部分之聲明不合上開課予義務訴訟之要件規定，原判決未以裁定駁回，逕為實體論斷，雖有未洽，然其駁回結果並無二致，仍應予以維持。至上訴人所為「向退撫基金管委會繳納退撫基金費用之權利性質為形成權而非請求權，故無時效規定之適用，退撫基金管委會86年函文違反法律保留原則；又縱若有時效規定之適用，亦應自原處分送達翌日起算時效；另依規定退撫基金管委會及臺大醫院均有通知上訴人繳納退撫基金費用之義務竟未為之，不應將其職務上之缺失造成之不利益歸由上訴人負責」等主張，係屬其得否向退撫基金管委會請求繳納系爭年資之退撫基金費用及其請求是否有理之範疇，非屬本件被上訴人本諸公務員退休之主管機關所為原處分是否有理應予審酌之事項，上訴人對原判決就其所為主張之論述是否認同，均無礙本件判決結果，本院自無庸審酌，併予敍明。
㈣綜上，原判決已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由
，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當或理由不備等違背法令之情形，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬法律見解歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 9 月 18 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 許 金 釵法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 9 月 18 日
書記官 賀 瑞 鸞