最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第508號上 訴 人（即原審參加人）
陳義夫訴訟代理人 林美倫 律師
張鈞綸 律師上 訴 人（即原審被告）
臺北市政府代 表 人 郝龍斌上 訴 人（即原審參加人）
陳火成被 上訴 人（即原審原告）
黃秋霖上列當事人間耕地租佃爭議事件，上訴人對於中華民國103年2月13日臺北高等行政法院101年度訴更一字第116號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按「訴訟當事人謂原告、被告及依第41條與第42條參加訴訟之人。」、「訴訟標的對於共同訴訟之各人，必須合一確定者，適用下列各款之規定：一、共同訴訟人中一人之行為有利益於共同訴訟人者，其效力及於全體；不利益者，對於全體不生效力。」行政訴訟法第23條、第39條第1款定有明文；所謂共同訴訟人中一人之行為，有利益於共同訴訟人或不利益於共同訴訟人，係指於行為當時就形式上觀察，並非指經法院審理結果而言，故共同訴訟人中之一人，對於下級法院不利於己之判決聲明不服，提起上訴，應認係有利於共同訴訟人，其效力及於共同訴訟人全體。又於行政訴訟法第42條之參加人其利害關係與被告一致之情形，因該參加人係為獨立防衛自己權利而參加訴訟，訴訟之結果，其權利或法律上之利益受有損害，自得獨立提起上訴，並非為被告機關上訴。惟因撤銷訴訟訴訟標的係人民主張其公法上權利因違法行政處分受侵害，請求撤銷違法行政處分之請求；課予義務訴訟之訴訟標的，則係人民要求行政機關作成依其申請之行政處分之請求，行政機關不能脫離訴訟，是未具狀上訴之行政機關，仍應列為上訴人，亦有本院97年5月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨可資參照。依此，原審參加人陳義夫提起本件上訴，與其利害關係一致之原審被告即臺北市政府及利害關係相同之參加人陳火成雖未提起上訴，均應列為上訴人，合先敘明。
二、緣被上訴人（即原審原告）所有坐落臺北市○○區○○段○○段○○○號土地（下稱系爭土地）與上訴人陳義夫（即原審參加人）、上訴人陳火成（即原審參加人）等2人被繼承人陳蕃薯訂有耕地三七五租約（租約字號為北山字第25號，下稱系爭租約），嗣由上訴人陳義夫、陳火成共同繼承，租約期限於民國97年12月31日屆滿。承租人即上訴人陳義夫、陳火成於98年2月9日檢具申請書向臺北市北投區公所（下稱北投區公所）申請續訂租約，出租人即被上訴人則於98年2月16日檢具相關文件向北投區公所申請收回耕地。該區公所迭次函請承租人補正資料或租約變更登記相關文件，惟承租人逾期未補正或辦理租約變更登記，該區公所乃以98年7月6日北市投區經字第09832015700號函通知出租人及承租人，准由出租人申請收回耕地終止租約登記，並副知上訴人臺北市政府（即原審被告）所屬地政處辦理查註相關租約簿冊。上訴人陳義夫不服上開北投區公所98年7月6日函，提起訴願，經訴願機關即上訴人臺北市政府決定將該函撤銷，並命北投區公所於決定書送達之次日起60日內另為處分。嗣承租人於99年1月間向北投區公所提出申請續訂租約相關文件，經該區公所審核被上訴人及上訴人陳義夫、陳火成96年度收益及支出資料，雙方均不足以維持一家生活，並依其等申請，將全案交由上訴人臺北市政府耕地租佃委員會調處，租約登記俟調處完畢後再依調處結果辦理。案經上訴人臺北市政府第7屆耕地租佃委員會於99年2月10日召開第8次會議調處，調處結果：「本案依北投區公所收支調查，出租人及承租人（上訴人陳義夫部分）收支均有支應不足家庭生活之情形。為顧及租佃雙方之權益，將原耕地租約耕地2分之1部分准由出租人收回自耕；另耕地租約2分之1部分，仍准由原承租人公同承租。」上開會議紀錄經上訴人臺北市政府以99年2月22日府地權字第09833411350號函（下稱原處分）檢送通知被上訴人及上訴人陳義夫、陳火成調處結果，另以99年4月15日府地權字第09931027900號函請北投區公所依調處結果辦理。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，案經原審法院以100年度訴字第1099號判決「原處分及訴願決定均撤銷。被告（即上訴人臺北市政府）就原告（即被上訴人）98年2月16日之申請案，應作成將臺北市○○區○○段○○段○○○號土地全部准由原告（即被上訴人）收回自耕之行政處分。」上訴人陳義夫不服，提起上訴，經本院以101年度判字第682號判決廢棄原判決，發回原審法院更行審理。復經原審法院以101年度訴更一字第116號判決「原處分被告（即上訴人臺北市政府）99年2月22日調處結果「耕地租約2分之1部分，仍准由原承租人公同承租」部分、訴願決定均撤銷。上開撤銷部分，被告（即上訴人臺北市政府）應作成將臺北市○○區○○段○○段○○○號土地2分之1部分（已確定由原告『即被上訴人』收回自耕2分之1除外），准由原告（即被上訴人）收回自耕之行政處分。」上訴人陳義夫不服，提起本件上訴。
三、被上訴人主張略以：上訴人陳義夫原任職前臺北市公共汽車管理處，領取之退職給與，加上勞保退休金給付，其共領得新臺幣（下同）4百餘萬元。並於75年1月23日，以其配偶名義無貸款購得門牌號○○○區○○路○○巷○弄○號3樓之房屋，故上訴人陳義夫除住所地外，另有上開房屋，顯見經濟條件良好。且上訴人陳義夫與陳火成另有土地合計市價高達3千多萬元，益見上訴人陳義夫經濟條件良好。又上訴人陳火成常年經商，根本未於系爭土地耕作，其與上訴人陳義夫共有4筆土地，足證上訴人陳火成經濟條件甚佳。依內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函發布「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱處理工作手冊）第六點
(三)6.(2)乙之規定，承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定得以行政院勞工委員會（下稱勞委會）最近1次公布之基本工資核計收入。上訴人陳義夫之長子陳暐明、長女陳靜宜，依上開勞委會公布之標準，96年度2人之所得為397,440元，另參子陳瑋德有所得224,309元，另陳阮阿絨、陳林清梅（母）、陳靜宜三人，另有所得合計160,154元，以上總收益共計781,903元，與上訴人臺北市政府核准之支出1,245,719元（孫女陳楀喬00年0月0日出生，應扣除96年1～4月每月14,881元之支出）相差463,816元。另上訴人陳火成，其家庭核定之所得扣除支出，尚餘693,406元，故承租人陳義夫、陳火成，其家庭所得扣除支出，至少尚餘22萬9千餘元，是依內政部81年5月15日台內地字第8173806號函（下稱內政部81年5月15日函釋）之規定，不符耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第1項第3款所稱之失其家庭生活依據。另依100年8月23日之現場照片，顯見承租人根本未利用系爭土地耕作以維持生計，自無符合減租條例第19條第1項第3款之規定。且原審法院於100年12月6日至現場勘驗上訴人陳義夫、陳火成自有土地○○○區○○段○○段372、372-1地號）暨系爭土地，依勘驗筆錄所載，上訴人陳義夫種植均非經濟性作物，而較具收益價值之柚子樹，任柚子掉落地下腐敗，實際上並無耕作之事實。而上訴人陳義夫、陳火成自有土地僅種植少許香蕉、作物、林木等，部分區域並有枯草覆被其上而無作物。渠等可在自有土地耕作，被上訴人收回系爭土地，並不會對上訴人陳義夫、陳火成有所影響，是應依減租條例第17條第1項第4款（按：應為第3款之誤植）終止租約收回系爭土地。本件耕地租佃委員會於調處時，顯然未依處理工作手冊第6點(五)2.規定，斟酌上訴人陳火成未利用系爭土地作為生計之所需，而未將上訴人陳火成部分由被上訴人收回自耕，顯有不當。況被上訴人96年間，每月須支付3萬餘元之銀行貸款，兒子黃繼養就讀大學期間亦辦理就學貸款，居住之公寓老舊漏水，尚於101年12月間，向銀行承貸短期房屋修建擔保放款，顯見被上訴人確實難以維持一家生活。關於系爭土地附近之被上訴人所有土地部分，係於82年間由被上訴人之父親出售予洪陳淑瑩，但未辦理移轉登記，而另為抵押權設定，並於95年1月移轉洪陳淑瑩，塗銷抵押權，是該土地並非被上訴人為收回系爭耕地而刻意脫產。又被上訴人所有土地，其移轉日期為82年、91年、94年，與本件判斷被上訴人96年度收支無涉云云。為此，求為判決：1、原處分上訴人臺北市政府99年2月22日調處結果「耕地租約2分之1部分，仍准由原承租人公同承租」部分、訴願決定均撤銷。2、上開撤銷部分，上訴人臺北市政府應作成將臺北市○○區○○段○○段○○○號土地2分之1部分（已確定由被上訴人收回自耕2分之1除外），准由被上訴人收回自耕之行政處分。
四、上訴人臺北市政府則以：上訴人陳義夫家庭收益之認定未以處理工作手冊第六點(三)審查所定，如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定得以勞委會最近1次公布之基本工資核計收入，係因上訴人陳義夫陳述本人務農及其配偶為家管，是否適用基本工資核計收入，不無疑義；又此情形收益之認定，係「得以」基本工資計算，並非「應以」此標準列計，本件為顧全出、承租人雙方之權益，針對出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親中有無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，皆不以勞委會最近1次公布之基本工資列計，僅依租佃雙方所檢附所得資料計算收益。又被上訴人雖主張上訴人陳義夫另有退休金之利息收益及4筆土地之收益，惟未能舉證以實其說云云，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
五、上訴人陳義夫陳述則以：被上訴人原於台灣電力公司服務，退休時請領一次退休金，並無從事耕作之能力及事實。依減租條例第19條第1項第1款規定，被上訴人自不得收回系爭土地自耕。又被上訴人雖主張其有返還貸款之壓力，然返還貸款本息並不在處理工作手冊第六點(三)6.(2)B、丙規定之生活費用之列，自不得計入生活費用。另依被上訴人提出之國泰人壽96年度房貸繳息對帳單所示，96年全年共還款461,937元，與其前審稱所得僅有124,643元，顯有落差，反而證明被上訴人有隱匿之穩定收入支應貸款本息之返還，自應納入出租人之收益綜合考量。是上訴人陳義夫聲請原審法院調閱被上訴人之財產總歸戶資料，以認定被上訴人漏報或匿報之收入。又上訴人陳火成自承與上訴人陳義夫未設籍同一戶，且其僅每週前往上訴人陳義夫住所探望母親，無共同生活事實至為明顯，難符合同一家之定義。且系爭土地長久由上訴人陳義夫耕作，應可認雙方已有默示之分管契約，未可依公同共有關係併計，自不得適用內政部81年5月15日函釋，合併計算上訴人陳義夫及陳火成二戶收支之理云云。
六、上訴人陳火成陳述則以：其戶籍所在房屋後來全部是上訴人陳義夫使用，上訴人陳火成並沒有住在該房屋，而是有家歸不得，但上訴人陳火成每星期都有回去看母親云云。
七、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠參諸民法第1122條及戶籍法第3條之規定，可知於戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同；亦即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此款要件之是否該當，自應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍。就此，處理工作手冊關於「承租人失其家庭生活依據」，以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，與前揭說明尚有未合，於個案若適用此函釋結果，係違反民法「家」之規定者，仍應依據關於「家」之規範，核實認定。㈡公同共有人間之權利義務係基於公同關係，具有不可分性，此參民法第828條規定自明。因此，數人因繼承而公同共有承租權，於租期屆滿申請續訂租約，而出租人申請收回時，是否有減租條例第19條第1項第3款之失其家庭生活依據，基於公同共有人間之權利義務之不可分性，應將全部承租人之收支合併計算予以判斷，至於各承租人間是否同財共居，係別一問題，與此無涉。是內政部81年5月15日函釋之規定，與減租條例第19條規定意旨無違，應得予以適用。㈢查上訴人陳義夫、陳火成並非設籍同一戶，且上訴人陳火成於原審法院102年7月23日準備程序筆錄陳稱略以，房子後來全部都是上訴人陳義夫在使用等語。上訴人陳義夫陳稱略以，上訴人陳火成已經30幾年沒有住在那裡了等語。是渠等2人並無共同生活之事實，與減租條例第19條第1項第3款之家庭範疇，並不相符。惟因渠等2人為公同共有承租人，仍應將2人之收支合併計算再予以判斷，不得以共有人間之分管契約，主張僅計算其中一公同共有人之家庭收支狀況，否則，任何共有人均可以此方式將承租耕地交由資力較差之共有人使用，以此達成符合減租條例第19條第1項第3款失其家庭生活依據之規定，自非可取。況上訴人陳火成於本件調處時略以，上訴人陳義夫不願讓其參予耕作，故上訴人陳火成主張亦有一半之耕作權等語；及於原審法院前審準備程序時亦略以，因母親、上訴人陳義夫不高興其至系爭土地耕作，上訴人陳火成才沒有去耕作等語。故難認上訴人陳火成與上訴人陳義夫間有何分管契約存在，是上訴人陳義夫主張系爭土地長久由其耕作，應可認雙方已有默示分管契約，上訴人陳火成收支自不應計算在內云云，委無可採。㈣被上訴人本人及配偶姚殿英；上訴人陳義夫本人及配偶陳阮阿絨、長子陳暐明、長女陳靜宜；上訴人陳火成之長女陳又綸等人，均為未滿65歲且無符合社會救助法第5條之3規定所示須為救助之證明，其等具勞動能力，則依處理工作手冊之規定，北投區公所應將渠等按勞委會公布之基本工資核計基本收入。準此，出、承租人之收支情形如下：(1)被上訴人黃秋霖部分：收入部分為被上訴人本人（利息及營利所得）7,182元，加計基本工資收入198,720元，共205,902元。該基本工資係設算具勞動能力者之基本工作所得，與利息或營利所得等乃不同之所得類別，自得併予加計，而無重複計算之問題。另配偶姚殿英（利息）2,105元、（薪資）115,356元，薪資部分則應按基本工資198,720元予以核計，故其收入為200,825元，被上訴人一家收入為406,727元；而其全年生活費用535,716元，總計負128,989元。(2)上訴人陳義夫部分：收入部分為上訴人陳義夫本人以基本工資計198,720元；配偶陳阮阿絨（利息）15,970元，加計基本工資198,720元，共214,690元；母陳林清梅（利息加農保）收入73,604元；長子陳暐明以基本工資計198,720元、次子陳瑋德224,309元；長女陳靜宜（利息及營利所得）70,580元，加計基本工資收入198,720元，共269,300元。上訴人陳義夫一家收入為1,179,343元。又陳暐明之女陳楀喬於00年0月0日出生，上訴人陳義夫同戶之生活費用明細表，就陳楀喬出生前4個月之生活費59,524元誤予列入，此部分應予扣除，故其全年生活費用為1,245,719元，總計負66,376元。(3)上訴人陳火成部分：收入部分為陳火成本人（利息及薪資所得）391,154元、配偶陳黃碧珠（利息及薪資所得）290,391元、長子陳佳文（營利及薪資所得）398,753元、長女陳又綸（利息及營利所得）77,539元，加計基本工資198,720元，共276,259元；次子陳清志（利息及薪資所得）398,789元。上訴人陳火成一家收入為1,755,346元；全年生活費用863,220元，尚有餘額892,126元。
㈤綜上，北投區公所未按處理工作手冊之規定計算出、承租人一家之收支情形，自有未合，上訴人臺北市政府辯稱該按基本工資計算收入之規定為「得」，而非「應」，故可不為算入云云，與其引用上開手冊作為審核標準，顯不一致，尚無足採。上訴人陳義夫一家之收支雖為負66,376元，惟依內政部81年5月15日函釋意旨，應與上訴人陳火成一家之收支合併計算，尚有餘額825,750元，則上訴人陳義夫、陳火成自無因被上訴人收回耕地而有失其家庭生活依據之情事。況上訴人陳火成自承其經營小工廠，未在系爭土地耕作等語；另就上訴人陳義夫使用系爭土地從事生產並據以供一家生活所需之必要性；以及若出租人收回耕地，其家庭生活將失去依據之事實，尚乏其他積極證據。益足認上訴人陳義夫、陳火成並無繼續使用系爭土地以維持其生活必需之情形。㈥上訴人陳義夫所舉被上訴人所有土地（見原審法院前審卷第85頁以下），經核或為設定抵押權，或因買賣而移轉所有權，而該等行為本屬對其所有不動產行使權利之正常行為，且被上訴人並非在租約屆滿前1年（即96年）內之處分，已難逕認被上訴人有何漏報或匿報收入之情事。上訴人陳義夫主張被上訴人係為收回系爭土地而為上開不動產之處分；以及其出售不動產之價金必有餘額，而應有利息收入或用於投資其他金融工具之免稅資本利得為被上訴人所隱匿云云，並無積極證據，洵難憑採。另依處理工作手冊之規定，既係以租約期滿前1年（即96年）計算收益範圍，縱使出、承租人當時名下猶有其他財產，若非屬該手冊規定應併計入之收益範圍，自不應予以計入。是上訴人陳義夫主張被上訴人自台電公司退休領有一次退休金；及被上訴人主張上訴人陳義夫任職前臺北市公共汽車管理處領取退職給與部分，縱使屬實，惟既不符合處理工作手冊之規定，無庸審究。㈦所謂出租人不能自任耕作，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力或委託代耕之能力，司法院釋字第580號解釋參照。本件被上訴人已依處理工作手冊規定提出「出租人自任耕作切結書」，且亦無不能自任耕作之情事，上訴人陳義夫以被上訴人陸續出賣土地而未耕作云云，主張被上訴人有減租條例第19條第1項第1款規定之情形，亦屬無據。上訴人陳義夫請求調閱被上訴人及其配偶子女財產總歸戶資料，核無必要等由。是上訴人臺北市政府99年2月22日調處結果「耕地租約2分之1部分，仍准由原承租人公同承租」部分，於法未合，訴願決定未予糾正，亦有未洽，判決原處分上開部分、訴願決定均撤銷；上開撤銷部分，上訴人臺北市政府應作成將系爭土地2分之1部分（已確定由被上訴人收回自耕2分之1除外），准由被上訴人收回自耕之行政處分。
八、上訴理由略謂：㈠被上訴人於96年度每月可返還近4萬元之貸款，被上訴人對其返還貸款之金錢來源，一未能舉出係來自固有財產，二自稱舉新債還舊債，然新債設定擔保係於99年，絕無可能償還96年舊貸款之理，顯足證被上訴人有隱匿收入，自應納入出租人之收益綜合考量。然原審法院認無調查被上訴人及其家屬財產歸戶之必要，為應調查而未調查證據之判決違背法令。㈡被上訴人主張臺北市○○區○○段多筆土地均為其父生前之處分，然被上訴人於39年即取得所有權，係被上訴人就其所有之土地自為處分。且被上訴人既於「協調內容」中指涉未來有新地主，足證被上訴人自始即無親自實施耕作或委託代耕之意願，僅係為收回系爭土地出售予建設公司，原判決遽以被上訴人有開立切結書即認被上訴人有自耕能力，實有速斷。㈢本件原處分作成後，上訴人與被上訴人均提起訴願，訴願決定為駁回被上訴人全部請求，故本件僅有被上訴人起訴，但並非上訴人未對原處分有所爭執，而係被上訴人主張已於訴願決定獲得全部滿足。是本件並無「已確定由被上訴人收回自耕之1/2」，即無確定部分，原判決主文括號內容已與主文牴觸矛盾，該主文恐有訴外裁判之虞。㈣原判決認定未與上訴人陳義夫同居之陳火成收入亦應計入承租人收入，則被上訴人與離婚配偶所生之成年子女，縱未同居，仍應計入直系血親，惟原判決竟對出租人採用與承租人不同標準，而不計入出租人其餘子女收入。㈤本件上訴人陳義夫單獨耕種系爭土地扶養上訴人陳火成，上訴人陳火成成年後自立經營工廠，既無耕作之事實，又未與上訴人陳義夫同居共財，就家庭生活之扶養義務而言，並不同一。內政部81年5月15日函釋將僅限於承租權有關之「權利義務不可分」擴大至與承租權無關之事務，已屬悖於民法法理，原判決逕予援用，無異因噎廢食，架空、違反減租條例第19條之立法意旨。㈥上訴人陳火成既已自承從未耕作且獨立經營工廠，縱於法院審理期間有若干怨言，但本件仍難謂無互相容忍，對於他共有人所占有土地之使用、管理，未與干涉，歷有年所，即非不得認有默示分管契約之存在。原判決就系爭土地認無分管契約存在，實有未洽云云。
九、本院查：
（一）按「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。……（第4項）出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」為減租條例第19條所規定。次按「耕地租約期滿，出租人申請終止租約，而承租人申請繼續承租時，依左列規定處理：（一）承租人仍繼續耕作，而出租人有耕地三七五減租條例第19條第1項各款情形之一者，應准承租人續訂租約。（二）出租人無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款、第2款情形，承租人因出租人收回耕地致失其家庭生活依據者，由（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會依申請予以調處。（三）……（四）出租人無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款、第2款情形，而承租人不因出租人收回耕地，失其家庭生活依據，准由出租人收回自耕。」為耕地三七五租約清理要點第4點所規定。
（二）又按「辦理程序及作業方法：……（三）審查：……5.鄉（鎮、市、區）公所受理出租人申請收回自耕案件時，如有審核出、承租人收益必要時，得依財政部97年7月21日台財稅字第09700343880號函意旨查調申請人本人及其配偶與同一戶內直系血親之所得資料，或由當事人檢附其自行向稅捐稽徵機關申請取得之相關所得資料。……6.……
(2)審核標準：Ａ、減租條例第19條第1項第2款所稱『出租人所有收益足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前1年（即民國96年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即民國96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。……C、出、承租人收益審核標準如下：（內政部86年9月5日台內地字第8687938號函）甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。……
乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌行政院勞工委員會最近1次公布（按：民國95年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受僱員工平均每人月薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以行政院勞工委員會最近1次公布之基本工資17,280元/月（註：行政院勞工委員會96年6月22日勞動2字第0960130576號令修正發布，並自中華民國00年0月0日生效；至於96年6月30日以前之基本工資為15,840元/月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5-3條規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：……。丙、審核出、承租人收益時，對於下列兩種收益，如經出、承租人之一方舉證並查明屬實者，亦應併入收益總額核計：I漏報或匿報之收入……。Ⅱ以動產或不動產借與他人使用未收取租金者，……。」為處理工作手冊第6點所規定。上開處理工作手冊，為耕地租佃之主管機關內政部基於其權責，為利下級行政機關執行減租條例第19條規定，所訂定用以作為認定事實之行政規則，鄉（鎮、市、區）公所於處理相關案件時，固得予以援用。
（三）然所謂「家」，依民法第1122條規定，係以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3條：「（第1項）戶籍登記，以戶為單位。（第2項）在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為1戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。（第3項）一人同時不得有兩戶籍。」規定，可知於戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同，即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。
減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此一要件之是否該當，自應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍。就此，處理工作手冊關於「承租人失其家庭生活依據」，以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，與前揭說明尚有未合。因處理工作手冊之規定，為行政規則之性質，是於個案之適用，如有與民法「家」之規定不合之情形，即應不予適用，而依民法關於「家」之規定，予以核實認定。
（四）復按耕地租賃為財產權之一種，承租人死亡後，應由全體繼承人共同繼承，又公同共有人間之權利義務，係基於公同關係，具有不可分性。因此，數人因繼承而公同共有承租權，未依臺灣省耕地租約登記辦法第4條第1項第3款完成租約變更登記前，承租人因租期屆滿申請續訂租約，而出租人申請收回時，是否有減租條例第19條第1項第3款之「失其家庭生活依據」，基於公同共有人間之權利義務不可分性，應將繼承之全部承租人收支合併計算，用以判斷是否有「失其家庭生活依據」之情事。至於是否同財共居係個別承租人「一家」範圍之認定問題，為另一問題，與此無涉。換言之，於計算公同共有承租人是否有減租條例第19條第1項第3款之「失其家庭生活依據」時，就各別承租人部分仍係以上開民法關於「家」的觀念為其準據，惟因公同共有承租關係之不可分性，乃將全部公同共有承租人之收支合併計算，是內政部81年5月15日（81）台內地字第8173806號函釋「數人因繼承而公同共有承租權，雖部分承租人收支有盈餘，部分承租人收入不足支出，但將全部承租人之收支合併計算既仍有盈餘，耕地被收回不致使其失去家庭生活依據，自應許由出租人收回全部耕地」即本此意旨所作成，與減租條例第19條規定意旨無違，應得予以適用。
（五）原審以出、承租人之收支情形如下：(1)被上訴人黃秋霖部分：收入部分為被上訴人本人（利息及營利所得）7,182元，加計基本工資收入198,720元，共205,902元。另配偶姚殿英（利息）2,105元、（薪資）115,356元，薪資部分則應按基本工資198,720元予以核計，故其收入為200,825元，被上訴人一家收入為406,727元；而其全年生活費用535,716元，總計負128,989元。(2)上訴人陳義夫部分：收入部分為上訴人陳義夫本人以基本工資計198,720元；配偶陳阮阿絨（利息）15,970元，加計基本工資198,720元，共214,690元；母陳林清梅（利息加農保）收入73,604元；長子陳暐明以基本工資計198,720元、次子陳瑋德224,309元；長女陳靜宜（利息及營利所得）70,580元，加計基本工資收入198,720元，共269,300元。上訴人陳義夫一家收入為1,179,343元。又陳暐明之女陳楀喬於00年0月0日出生，上訴人陳義夫同戶之生活費用明細表，就陳楀喬出生前4個月之生活費59,524元誤予列入，此部分應予扣除，故其全年生活費用為1,245,719元，總計負66,376元。(3)上訴人陳火成部分：收入部分為陳火成本人（利息及薪資所得）391,154元、配偶陳黃碧珠（利息及薪資所得）290,391元、長子陳佳文（營利及薪資所得）398,753元、長女陳又綸（利息及營利所得）77,539元，加計基本工資198,720元，共276,259元；次子陳清志（利息及薪資所得）398,789元。上訴人陳火成一家收入為1,755,346元；全年生活費用863,220元，尚有餘額892,126元，認上訴人陳義夫一家之收支雖為負66,376元，惟依內政部81年5月15日函釋意旨，應與上訴人陳火成一家之收支合併計算，尚有餘額825,750元，則上訴人陳義夫、陳火成自無因被上訴人收回耕地而有失其家庭生活依據之情事；另以上訴人陳火成經營小工廠，未在系爭土地耕作；又無積極證據足認上訴人陳義夫有使用系爭土地從事生產，並據以供一家生活所需之必要性，認上訴人陳義夫、陳火成並無繼續使用系爭土地以維持其生活必需之情形；又以被上訴人已依處理工作手冊規定提出「出租人自任耕作切結書」，且亦無不能自任耕作之情事。經核，尚難認有認定事實未依證據，或違背經驗或論理法則之情事。原判決據此認被上訴人（即出租人）無不能自任耕作之情事，且其一家收入少於其全年所需生活費用，不足以維持一家生活；本件系爭土地因被上訴人收回，亦不致承租人即上訴人陳義夫、陳火成失其家庭生活依據，即無減租條例第19條規定出租人不得收回自耕之情形，而判決原處分「耕地租約2分之1部分，仍准由原承租人公同承租」部分、訴願決定均撤銷；上開撤銷部分，上訴人臺北市政府應作成將系爭土地2分之1部分（已確定由被上訴人收回自耕2分之1除外），准由被上訴人收回自耕之行政處分，揆諸前開規定及說明，尚無不合。
（六）末按「出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉(鎮、市、區)公所耕地租佃委員會予以調處。
」為減租條例第19條第4項所規定。本件上訴人陳義夫、陳火成與被上訴人黃秋霖間因收回自耕所生之爭議，經上訴人臺北市政府99年2月22日調處結果為：「本案依北投區公所收支調查，出租人及承租人（上訴人陳義夫部分）收支均有支應不足家庭生活之情形。為顧及租佃雙方之權益，將原耕地租約耕地2分之1部分准由出租人收回自耕；另耕地租約2分之1部分，仍准由原承租人公同承租。」，被上訴人不服，經訴願未獲救濟，而提起本件行政訴訟，自僅係就調處結果不利部分，即「耕地租約2分之1部分，仍准由原承租人公同承租」部分，請求救濟。上訴人陳義夫以本件並無「已確定由被上訴人收回自耕之1/2」，即無確定部分，認原判決主文括號內容已與主文牴觸矛盾，該主文恐有訴外裁判之虞一節，尚屬誤解。
十、綜上所述，原判決依其調查證據之結果，並斟酌全辯論意旨所認定之事實，將原處分即上訴人臺北市政府99年2月22日調處結果「耕地租約2分之1部分，仍准由原承租人公同承租」部分及該部分訴願決定均撤銷，並就上開撤銷部分，作成上訴人臺北市政府應作成將臺北市○○區○○段○○段○○○號土地2分之1部分（已確定由原告『即被上訴人』收回自耕2分之1除外），准由原告（即被上訴人）收回自耕之行政處分。」，揆諸前開說明，認事用法並無違誤，並已明確論述其依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，無非就原判決業已指駁之理由，或屬原審依其職權為證據取捨認定之事實部分，執其歧異之法律見解加以爭執，作為指摘原判決違背法令之依據，而求予廢棄，尚難認為有理由，應予駁回。
十一、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 9 月 18 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 9 月 18 日
書記官 吳 玫 瑩