最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第509號上 訴 人 高玲玲
謝鴻嘉段發敏李建平王呈心（原名：王恩典）張尚詮彭金財蔡建斌陳素微林一成李麗英楊靜僊陳謀共 同訴訟代理人 張藝騰 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫訴訟代理人 劉陽明 律師
陳璧秋 律師上列當事人間拆遷補償事件，上訴人對於中華民國103年4月15日臺北高等行政法院101年度訴字第1538號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人前向改制前臺北縣政府（民國99年12月25日改制為新北市政府，下稱被上訴人）承租位於新北市碧潭風景區東岸特定區之基地及專賣店經營商業，迄91年底前揭租賃契約已屆期並不再續約，且因前揭專賣店係未經許可施設於新店溪河川區域內，有違水利法第78條致妨礙水流之虞，被上訴人乃以97年1月17日北府水資字第0970039326號函請上訴人將遺留於前揭區域之私人物品或設施自行取回，並於97年2月25日至同年月27日將專賣店全部拆除。嗣上訴人先向改制前臺北縣政府高灘地工程管理處（下稱高管處）請求拆毀補償費及優先營運等事宜，經高管處以97年7月16日北高營字第0970005756號函復略以：「……對於碧潭賣店之相關法律問題目前已進入法律訴訟階段，另本處於碧潭風景區東岸已於97年7月4日完成招商作業，且『優先參與營運』並無法律上依據，……礙難配合」，上訴人不服，提起訴願，為改制前臺北縣政府以97年11月27日第00000000號訴願決定不受理，上訴人再以改制前臺北縣政府及高管處為被告，向原審法院提起行政訴訟，經原審法院98年度訴字第207號判決駁回其訴，上訴人提起上訴，經本院100年度判字第659號判決駁回上訴確定。上訴人另於99年2月12日依據水利法第79條第1項向改制前臺北縣政府提出拆毀補償費申請書，經被上訴人以99年3月4日北府水高字第0990002030號函復略以：「……目前該案尚在本院審理中，本府將依行政訴訟判決結果研議辦理。」嗣上訴人復於100年5月27日向被上訴人提出拆毀補償費及優先在同址經營專賣店之權利補充申請書，主張其申請案應有信賴利益保護原則之適用，經被上訴人以100年6月14日北府水高字第1000008231號函復略以：「……提出拆毀補償費及優先在同址經營專賣店之權利申請書乙案，業經本院100年度判字第659號判決確定在案……」。上訴人對該函不服，提起訴願，經被上訴人依訴願法第58條第2項規定，以100年12月19日北府水高字第1001007392號函自行撤銷該100年6月14日函。上訴人復於101年1月9日向被上訴人提出拆毀補償費及優先在同址經營專賣店之權利續行補充請求書，被上訴人旋以101年2月8日北府水高字第1013210547號函（下稱系爭函）復：「有關臺端補充提出拆毀補償費及優先在同址經營專賣店之權利申請書乙案，業經本院100年度判字第659號判決確定在案……」。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院101年度訴字第1538號判決駁回，上訴人猶未服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
(一)關於系爭特定公有地部分，係於70年間經當時之主管機關臺灣省水利局以70年1月23日70水政字第7908號行政處分授權原經營權人永久使用經營權，此觀臺灣省水利局於71年9月7日水政字第10035號函「依據臺灣省水利局70水政字第7908號函示核准陳情人碧潭茶棚所有權及茶棚河川公地永續使用經營權核准予自然人『本局同意』……」即明，該權利已由上訴人等原始取得或繼受取得。
(二)上訴人依水利法第79條第1項請求系爭專賣店之拆毀補償。
1、上訴人分別係原始取得或自原系爭專賣店經營者繼受取得所有權之人。
(1)71年間碧潭風景區整頓，工程款係由系爭專賣店當時經營者出資，被上訴人當時明確認定系爭專賣店所有權人為當時陳情人，而非被上訴人。嗣於79年間再次施工整建，整建係沿用70年茶棚原有樑柱而整建，工程款亦由系爭專賣店當時經營者出資。而當時整建之經營者係蘇協讚、張廣輝、段發敏、李東海、孟喜林（其已於73年10月15日輾轉自田伯濤處取得系爭專賣店之經營權）、龍聯輝、胡賢錦、林素月、陳素微、林鎮坤、林張查某、李隆昌、林高秀、呂張娟娟、陳鳴飛等人，整建系爭專賣店資金由渠等支出，因而原始取得系爭專賣店所有權。其中上訴人段發敏、陳素微既屬原始取得系爭專賣店之所有權，為系爭專賣店所有權人當無疑問；上訴人李建平、林一成、陳謀則分別自李東海、林鎮坤、陳鳴飛處繼承取得系爭專賣店所有權，亦所有權人無疑；至其餘上訴人則分別自蘇協讚、張廣輝、孟喜林、龍聯輝、胡賢錦、林素月、林張查某、李隆昌、林高秀、呂張娟娟等人售予系爭專賣店，雖系爭專賣店係未經保存登記之建物而不能辦理所有權移轉登記，不能讓與所有權，然仍得讓與事實上處分權，即為繼受取得系爭專賣店之人。足見新店市公所與先前71年間興建時均係處於統整資源規劃的地位，非所有權人地位。
(2)兩造間無租賃契約存在。系爭專賣店於80年間整修後，臺北縣碧潭風景特定區管理所（下稱碧潭風景管理所）要求上訴人簽訂「碧潭風景特定區東岸賣店租賃契約書」，因上訴人拒簽有「租賃」字樣之契約，碧潭風景管理所遂於84年間提出「碧潭風景特定區餐飲服務設施委託經營管理契約書」，上訴人誤以為即非租賃契約，且契約書係與點交清冊併在一起，上訴人本意係簽收點交物品，誤以為簽章用印係為點交，簽約顯係遭主管機關欺瞞誤導所致。
2、系爭專賣店應屬水利法第79條補償客體，上訴人屬補償主體。水利法對「建造物」定義，及是否酌給之發放補償標準，並未如99年12月25日廢止之臺北縣興建公共設施拆遷建築物補償自治條例第1條「明文限制」僅合法建築物之拆除始予補償，被上訴人以該條例規定解釋水利法「建造物」之範圍實有不當；且系爭專賣店興建之初係取得臺灣省水利局於70年1月23日70水政字第7908號函之「許可建造」，建造後亦受主管機關監督管理，參酌水利法第78條之1第1款前段規定「施設建築物應經許可」，與一般非法違章建築實屬有別，其建造有法律上權源。而本件上訴人分別係原始取得或自原系爭專賣店經營者繼受取得所有權之人，已如上述。從而被上訴人既認上訴人所有之系爭專賣店有礙水流而予拆毀，依水利法第79條第1項但書規定，即應對上訴人予以補償，補償費金額如原判決附表三所示。
(三)關於信賴利益損失補償部分。上訴人係信賴臺灣省水利局於58年間發函表示保留使用，復於70年1月23日以70水政字第7908號函同意改建及授與永久使用經營權，且於此期間受主管機關（如新店市公所、碧潭風景管理所等）監督，方認為系爭專賣店係合法建造經營，斥資裝潢，增添器具等，已有信賴表現；目的亦係為促進碧潭風景區觀光產業發展，有助公益；亦無行政程序法第119條信賴不值得保護之情況，信賴值得保護，應有信賴保護原則之適用。被上訴人竟以97年1月17日北府水資字第0970039326號函知上訴人，並於97年2月25日至同年月27日將系爭專賣店全部拆除後，卻將系爭特定公有地再委託予國苗香食品有限公司（下稱國苗香公司）營運，使用目的仍係商業營運，非其他公益用途，上訴人信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，致上訴人所有系爭專賣店之賣店權利金、整建費用及裝潢費用、生財設備及原料損失，及自97年2月27日拆除完畢後，致上訴人每月受有營業損失。又系爭專賣店經被上訴人於97年2月27日強制拆除後，上訴人於99年2月12日即向被上訴人提出拆毀補償費申請書，本件信賴利益損失補償請求權尚未逾時效消滅，且已生時效中斷效果。縱上訴人信賴不值得保護，復於79年間整修系爭茶棚，過程亦由主管機關主導進行，非上訴人私自所為，若授益處分有違法，主管機關應知之甚詳，被上訴人撤銷權應已逾2年除斥期間。
(四)聲明求為判決：1.先位聲明：(1)訴願決定及原處分均撤銷。(2)被上訴人應作成准予核發如原判決附表三拆毀補償予上訴人之行政處分。(3)被上訴人應分別給付上訴人如原判決附表四所示之信賴利益損失補償。(4)如被上訴人作成第二項之行政處分，則第三項信賴利益損失補償部分，被上訴人在上開行政處分准予核發補償費範圍內免除其給付義務。
(5)被上訴人應將如原判決附表五所示之新北市碧潭風景區河川公有地交付上訴人。(6)訴訟費用由被上訴人負擔。2.備位聲明：(1)訴願決定及原處分均撤銷。(2)被上訴人應作成准予核發如原判決附表三拆毀補償予上訴人之行政處分。
(3)被上訴人應分別給付上訴人如原判決附表四所示之信賴利益損失補償。(4)如被上訴人作成第二項之行政處分，則第三項信賴利益損失補償部分，被上訴人在上開行政處分准予核發補償費範圍內免除其給付義務。(5)確認上訴人就如原判決附表五所示之新北市碧潭風景區河川公有地有永久使用經營權。(6)訴訟費用由被上訴人負擔。
三、被上訴人則以：
(一)上訴人不得依水利法第79條請求補償費。
1、上訴人援引請求權基礎水利法第79條第1項酌予補償。惟水利法對於「建造物」之定義，及是否酌給之發放補償標準，並未有規範，參考已於99年12月25日廢止之「臺北縣興建公共設施拆遷建築物補償自治條例」第1條，僅限「合法建築物」之拆除始予補償，系爭賣店非屬合法建物，不生補償問題；至上訴人引水利法第78條之1第1款規定稱補償客體不限於為合法建物云云，惟此非為法定補償依據，殊不足採。
2、本件在相同土地上所興建之賣店，曾歷經多次拆建，於79年2月2日拆除後，再投資整建後產權屬公有；又經被上訴人於84年補助經費，市公所發包，為賣店之整修。原審法院98年度訴字第207號判決及本院100年度判字第659號判決亦審理認定97年間被拆除專賣店，在78年9月間至84年9月間，施工興建者為新店市公所，上訴人僅承租並支付租金。又系爭賣店為違章建築，不能為所有權移轉登記，無從如上訴人主張讓渡繼受取得所有權之可能。又上訴人未舉證97年遭拆除之賣店為其出資委建，其所有權人之主張無據。且不論與管理機關直接簽訂、或係自前手受讓或繼承之「碧潭風景區臨時賣店承租使用契約」、「碧潭風景特定區餐飲服務設施委託經營管理契約書」，至多取得者不過為「承租權、或經營權」，非「所有權」，上訴人不得據以請求補償費。且71年之賣店，已於79年2月22日遭拆除而滅失不存在，上訴人不得依水利法第79條請求補償費。
(二)被上訴人並未授予上訴人或上訴人前手河川公有地永久使用經營權、賣店所有權之信賴利益。
1、上訴人稱信賴利益基礎為臺灣省水利局70年1月23日70水政字第7908號函云云。惟查該函所載，無予茶棚使用人取得「河川土地永久使用權」之意思表示；且明示茶棚以活動性、臨時性為原則，無予使用人取得茶棚所有權之意；遑論該函茶棚業於70年11月1日及79年2月22日遭拆除，後於80年由政府投資整建賣店，整建後產權屬公有並出租；至於71年12月31日北府建三字第86674號通知，亦無「給予上訴人得改建、永久使用專賣店位置土地」之信賴。是以上訴人並無「信賴基礎」可言。
2、80年由政府投資整建賣店後，部分上訴人縱與前手簽訂店位讓渡合約書，亦與被上訴人無關，被上訴人並未就80年政府投資整建後之賣店，授予上訴人或上訴人前手河川公有地永久使用經營權、賣店所有權之「信賴利益」。且82年簽訂之「碧潭風景區臨時賣店承租使用契約」第4條第2、4、5、7項約定及84年簽訂之「碧潭風景特定區餐飲服務設施委託經營管理契約」第4條，均明示賣店不得改建、由被上訴人統一管理、期滿應交還、應配合政府重大公共設施需要拆除等旨，上訴人無信賴利益等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)關於上訴人是否為97年2月被拆除賣店之所有權人：
1、上訴人主張系爭被拆除賣店為其所有，並提出被上訴人71年12月31日通知記載碧潭茶棚其所有權應為陳情人所有為據。
惟碧潭風景區嗣於78年至80年進行美化工程，依改制前臺北縣新店市公所78年9月23日78北縣店景字第9000號函說明二、78年10月3日碧潭風景特定區內東岸茶棚整建協調說明會會議資料、臺北縣新店市公所79年4月24日79北縣店建字第15281號函說明二、新店市公所80年1月7日80北縣店景字第13491號函等記載可知，縱令被上訴人71年12月31日通知能認碧潭風景區東岸茶棚71年間所有權為李東海等人所有，但該茶棚亦已於79年2月間因美化工程整建而拆除滅失。
2、至於79年、80年間整建茶棚，依改制前新店市公所（現為新北市新店區公所，下稱新店市公所）78年10月3日資料原應由政府投資整建，整建後產權屬公有並出租，惟新店市公所80年1月7日80北縣店景字第13491號函稱「碧潭東岸茶棚整建工程由茶棚業主出資新店市公所發包並委由信茂工程有限公司施作……請原茶棚業主使用土地權戶於80年3月21日前繳納第1期茶棚整建工程費每間新臺幣20萬元整，以利工程施作。」，上訴人並提出信茂工程有限公司工程估價單及收據，堪認80年間茶棚整建時，確實有由原茶棚業主使用土地權戶繳納整建工程款。惟工程既係由新店市公所發包，新店市公所為定作人；並以抽籤方式決定賣店位置；整建完成後上訴人或其前手與碧潭風景管理所於84年間簽署「碧潭風景特定區餐飲服務設施委託經營管理契約書」，分別約定將碧潭風景特定區東岸特定賣店委託上訴人經營，期滿應將賣店點交碧潭風景管理所接管，並即遷出；林張查某於84年9月30日將其「茶棚承租權」轉讓予李麗英之前手李麗燕、上訴人楊靜僊之前手呂張娟娟於85年12月23日讓渡書記載將賣店讓渡給楊靜僊承租，足見原茶棚業主雖有繳納整建工程款，但並未因此就個別賣店取得所有權。是以不能認系爭被拆除之賣店建物乃上訴人所有，上訴人依水利法第79條第1項請求補償無從准許。
(二)關於上訴人請求被上訴人依行政程序法第126條予以補償是否有理：
1、上訴人係依71年12月31日以北府建三字第86674號函及臺灣省水利局70年1月23日70水政字第7908號函就系爭特定公有地授予上訴人或前手永久使用經營權，為其信賴基礎云云。惟被上訴人71年12月31日北府建三字第86674號通知縱能認被上訴人承認碧潭風景區東岸茶棚71年間所有權為李東海等人所有，但該茶棚已於79年2月間因美化工程整建拆除滅失，難據為上訴人嗣後投入增改建、添購營業所需之信賴基礎。又臺灣省水利局70年1月23日70水政字第7908號函迄今查無原本或影本，由70年2月2日70北府建九字第22135號函理由所摘錄臺灣省水利局70年1月23日70水政字第7908號函內容，足見系爭第7908號函係核准河川土地上茶棚改建，無從認有授與茶棚即賣店使用人取得河川公有土地永久使用經營權之意。故本件既欠缺信賴基礎，主張信賴保護之補償，自屬無據。
2、上訴人主張臺灣省水利局70年1月23日70水政字第7908號函授與原經營者公有地永久使用經營權，係因臺灣省水利局71年9月7日水政字第10035號函說明「二、依據臺灣省水利局70水政字第7908號函示核准陳情人碧潭茶棚所有權及茶棚河川公地永續使用經營權核准予自然人『本局同意』所請陳情辦理…」。惟該函意思應指臺灣省水利局70水政字第7908號函示陳情人陳情一事，臺灣省水利局同意河川公有地可准由自然人經營茶棚及取得茶棚所有權；至於公有地管理機關即被上訴人是否准予將該公有地交由陳情人李東海等人經營？及茶棚所有權誰屬，事涉被上訴人權責，是依臺灣省水利局71年9月7日水政字第10035號函，尚不足推論臺灣省水利局70年1月23日70水政字第7908號函授與原茶棚經營者永久使用公有地之權。
(三)關於上訴人對系爭賣店坐落之河川公有地，是否有永久經營權：上訴人主張臺灣省水利局70年1月23日70水政字第7908號函授與原茶棚經營者永久使用經營權，上訴人或為原茶棚經營者，或為自原茶棚經營者轉讓取得茶棚（賣店）之人。惟臺灣省水利局70年1月23日70水政字第7908號函並未授與原茶棚經營者永久使用公有地，已如前述。綜上，系爭函未核准上訴人依水利法第79條第1項補償之請求，理由雖有不同，但結論並無二致，並無違誤；上訴人另依行政程序法第126條規定請求補償及以先位訴訟請求被上訴人將特定公有地交付上訴人，備位訴訟請求確認上訴人就系爭特定公有地有永久使用經營權，經核均無理由等由，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略謂：
(一)上訴人係97年2月被拆除碧潭風景區賣店之所有權人。
1、系爭專賣店於79年間施工整建，然該工程款係由系爭專賣店當時經營者出資整修，原判決亦肯認之。然原判決因新店市公所80年1月7日80北縣店景字第13491號函記載「新店市公所發包委由信茂工程公司施作」等語，逕認新店市公所為定作人，忽略原經營者若僅能承租且不確定能否續租，豈會支付高額費用，認定有違經驗法則；且新店市公所雖為主管機關，然是否係定作人仍有爭執，僅憑新店市公所製作之函文逕予證明即定作人，實非無疑，且工程實務運作，通常有統包再轉包之情；雖於78年10月3日整建協調會議曾記載「由政府投資整建賣店，整建後產權屬公有並出租」，惟本件由原經營者自行出資整建賣店費用，業經原判決認定，非整建協調會議所稱。
2、原經營者眾多且均有出資整建系爭專賣店，以抽籤商談分配方式亦可想像，豈能因採取抽籤方式即逕認新店市公所為系爭專賣店之所有權人，原判決認定有違經驗法則之違法。
3、原判決僅因部分上訴人（非全部上訴人均有簽署該文件）有與碧潭風景管理所簽署「碧潭風景特定區餐飲服務設施委託經營管理契約書」而認為系爭專賣店係上訴人或其前手所承租，上訴人非所有權人。然上訴人於原審即曾主張該契約書係遭主管機關誤導或非上訴人及其前手所簽立，惟原審均未依職權調查，原判決就上訴人主張亦未說明不採理由，已有理由不備之違法。況依碧潭風景管理所85年3月28日85北縣碧風管字第0098號函表示「另本所簽訂之『碧潭風景特定區餐飲服務設施委託經營管理契約書』非業主本人親簽用印一事，相關人員涉及偽造文書情事，賣店業主及碧潭風景區自治管委會將循法律途徑解決…本所原則同意業主所提陳情異議並終止前開所提之契約書」，亦足徵上訴人主張屬實。
4、林張查某及呂張娟娟所享有之權利包含系爭專賣店及其座落之特定公有地，其所稱之承租權轉讓與後手，實際上係指將賣店座落之特定公有地的使用權讓與給後手，而賣店之所有權亦同移轉，並非指其對系爭專賣店僅有承租權而已，原判決解釋契約有違經驗法則而違背法令。且新店市公所復於80年5月30日80北縣店景字第13598號函表示「由茶棚業主出資規劃並委請新店市公所、信茂工程有限公司施作，請各茶棚業主儘速繳清整建工程費以利工程完工。三、整建完工之茶棚所有權及茶棚河川公地永續使用經營權為茶棚業主所有。」更適足證原經營者係系爭專賣店之所有權人，原判決所認實有疏誤。
(二)臺灣省水利局71年9月7日水政字第10035號函之文義解釋，明確知悉臺灣省水利局確實已同意讓原經營者取得河川公地永續使用經營權，文義上無法得到原判決所認臺灣省水利局認為被上訴人是河川公地之權責機關應由其作成決定之結論；又新店市公所80年5月30日80北縣店景字第13598號函，足顯臺灣省水利局70年1月23日70水政字第7908號函確實曾授與上訴人就系爭特定公有地有永續使用經營權。是臺灣省水利局70年1月23日70水政字第7908號函確實曾授與上訴人公有地永久使用經營權，上訴人已有信賴基礎；又斥資裝潢，增添生產器具，加裝音響設備，已有信賴表現；復無行政程序法第119條信賴不值得保護之情，應有信賴保護原則之適用，上訴人請求被上訴人給付信賴利益損失補償為有理由。原判決認臺灣省水利局70年1月23日70水政字第7908號函並未授與上訴人公有地永久使用經營權，有違背法令之違誤。
(三)上訴人雖因無臺灣省水利局70年1月23日水政字第7908號函而無法提供予原審法院，然該證據攸關系爭專賣店是否為合法建物、上訴人有無就河川公有地取得永久經營使用權、上訴人有無信賴基礎等情，原審法院仍有職權調查義務，惟均未曾發文臺灣省水利局函查上開函文之存在，即於原判決表示「迄今查無其原本或影本」，是其證據調查有違職權調查義務而違法。
(四)另同為系爭專賣店經營者之楊廣榮，就相類事件雖經原審法院101年度訴字第1639號判決駁回，然業經本院103年度判字第342號判決略以：原判決未記載系爭專賣店係違章建物及其認定之理由，復未調查上訴人所稱臺灣省水利局70年1月23日水政字第7908號函並說明何不以採之理由，已有事實未憑證據及判決不備理由之違法而廢棄原判決並發回原審法院更為審理，可供參酌等語，為其論據。
六、本院查：
(一)程序事項：按主觀預備合併之訴雖屬複數之訴，該數個請求於起訴時發生訴訟繫屬，仍以先位之訴有理由為備位之訴解除條件，先位之訴無理由為備位之訴之停止條件（最高法院98年度台抗字第744號裁定參照），易言之，所謂訴之預備合併，通常固指原告預防其提起之訴訟為無理由，而同時提起不能並存之他訴為備位，以備先位之訴無理由時，可就備位之訴獲得有理由之判決之訴之合併而言（最高法院95年度台抗字第184號裁定參照）。查本件上訴人於原審所為訴之聲明為：1.先位聲明：(1)訴願決定及原處分均撤銷。(2)被告應作成准予核發如附表三拆毀補償予原告之行政處分。(3)被告應分別給付原告如附表四所示之信賴利益損失補償。(4)如被告作成第二項之行政處分，則第三項信賴利益損失補償部分，被告在上開行政處分准予核發補償費範圍內免除其給付義務。(5)被告應將如附表五所示之新北市碧潭風景區河川公有地交付原告。(6)訴訟費用由被告負擔。2.備位聲明：(1)訴願決定及原處分均撤銷。(2)被告應作成准予核發如附表三拆毀補償予原告之行政處分。(3)被告應分別給付原告如附表四所示之信賴利益損失補償。(4)如被告作成第二項之行政處分，則第三項信賴利益損失補償部分，被告在上開行政處分准予核發補償費範圍內免除其給付義務。(5)確認原告就如附表五所示之新北市碧潭風景區河川公有地有永久使用經營權。(6)訴訟費用由被告負擔。揆諸前揭說明，本件上訴人之所謂「先、備位聲明」，僅有先位聲明第（5）項之「被告應將如附表五所示之新北市碧潭風景區河川公有地交付原告」及備位聲明第（5項）之「確認原告就如附表五所示之新北市碧潭風景區河川公有地有永久使用經營權」有先、備位之分。至於其他4項聲明，其先備位聲明完全相同，不符合預備合併之訴之要件，從而，上訴人於原審所提之該其他4項預備聲明，為不合法。次按「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」行政訴訟法第6條第3項定有明文。經查前揭上訴人於原審先位聲明之第5項（即「被告應將如附表五所示之新北市碧潭風景區河川公有地交付原告」）聲明，據其主張，係提起一般給付訴訟（見原審卷二第190頁背面、原審卷四第152頁背面），而其備聲明之第5項（即「確認原告就如附表五所示之新北市碧潭風景區河川公有地有永久使用經營權」）之請求，已被可得而已提起之先位聲明第5項之一般給付訴訟所包攝，揆諸前揭行政訴訟法第6條第3項規定，前開所謂備位聲明之第5項聲明，違反確認訴訟補充性之原則，而為不合法。原審未適當闡明，固有未洽，惟原判決就上訴人所為之備位聲明均以無理由予以駁回，雖有未合惟結論並無不同，未影響判決結果，自無違背法令，合先敘明。
(二)實體事項：⒈按水利法第79條第1項規定：「水道沿岸之種植物或建造物
，主管機關認為有礙水流者，得報經上級主管機關核准，限令當事人修改、遷移或拆毀之。但應酌予補償。」其立法目的，在於規範未建堤防之水道之防護，若涉及公共利益時，乃賦予主管機關針對水道沿岸之種植物或建造物為一定之強制或禁止之處分；然此項公權力之行使，將使當事人因公益而犧牲其既得之利益，故行政機關就當事人因此所受財產上之損失，應斟酌其情形予以補償。查系爭碧潭風景區專賣店於97年2月25日至27日間即經被上訴人拆除。上訴人主張渠等為系爭專賣店拆除前之所有人，依水利法第79條第1項規定，被上訴人應予拆遷補償云云。但查上訴人主張渠等具有所有權，所提出之被上訴人71年12月31日北府建三字第86674號通知記載「……碧潭茶棚其所有權應為陳情人（按即李東海等21名）等永久所有一節，查本府為配合整頓碧潭風景區，凡有申請碧潭河川公地建設茶棚、碼頭等案件目前為止，均予核准予自然人，又查碧潭茶棚其係新店市公所於71年間為配合政府發展觀光事業政策及整建碧潭風景區，以預收工程費方式所建者，其所有權應為陳情人所有」等語（見原審卷一第46頁反面）；但查碧潭風景區嗣於78年至80年進行美化工程，依新店市公所78年9月23日78北縣店景字第9000號函說明二所記「本所亦曾召開協調會，並多次派員與承租戶溝通，大多數茶棚承租戶對予茶棚拆除整建方面並無反對，且樂觀其成。惟有少數承租戶蘇協讚等君堅持反對，希望茶棚能維持現狀，由承租戶自行美化綠化，本所認為茶棚為臨時性、活動性且為河川公地，為避免爾後茶棚充作住家，私自違建，尾大不掉，並產生管理上困擾，會中予於拒絕該項建議。」等語（見原審卷二第147頁、第148頁）；又78年10月3日碧潭風景特定區內東岸茶棚整建協調說明會會議資料亦記載「由政府投資整建賣店，整建後產權屬公有並出租」等語（見原審卷二第149頁），新店市公所79年4月24日79北縣店建字第15281號函說明二記載「有關碧潭東岸茶棚於79年2月22日，已依法執行拆除完畢，目前正積極趕工中，預定5月底完工。」等語（見原審卷二第150頁正面、第151頁正面）。其拆除程度，依新店市公所80年1月7日80北縣店景字第13491號函說明一記載「...除茶棚（主）樑柱部分保留使用外，其餘均業已拆除。」等語（見原審卷四第108頁），原審因認原茶棚僅留主樑柱，其餘均已拆除，而失其遮風蔽雨之經濟效用，縱令依被上訴人71年12月31日通知之記載，能認碧潭風景區東岸茶棚71年間所有權為李東海等人所有，但該茶棚亦已於79年2月間因美化工程整建而拆除滅失，要無疑義，並無不合。至於原茶棚拆除後，嗣於79年、80年間經過整建，依前開新店市公所78年10月3日資料所載，原應由政府投資整建，整建後產權屬公有並出租，惟據新店市公所80年1月7日80北縣店景字第13491號函記載「碧潭東岸茶棚整建工程由茶棚業主出資新店市公所發包並委由信茂工程有限公司施作……請原茶棚業主使用土地權戶於80年3月21日前繳納第1期茶棚整建工程費每間新臺幣20萬元整，以利工程施作。」等語（見原審卷四第108頁），且據上訴人提出信茂工程有限公司工程估價單及收據為憑（見原審卷一第47頁反面至第50頁正面），原審爰認定80年間茶棚整建時，確實有由原茶棚業主使用土地權戶繳納整建工程款之情形，惟原審鑑於：(1)工程係由新店市公所發包，即係以新店市公所為定作人，(2)整建後賣店，係以抽籤方式決定位置，有新店市公所召開碧潭東岸茶棚分配事宜研議會紀錄（見原審卷二第152頁）；(3)整建完成後上訴人或其前手與碧潭風景管理所於84年間簽署「碧潭風景特定區餐飲服務設施委託經營管理契約書」一節，業據上訴人於民事案件起訴狀內所自承（見原審卷四第47頁），而該契約書即係分別約定碧潭風景管理所將碧潭風景特定區東岸特定賣店委託上訴人經營，期滿上訴人應將賣店點交碧潭風景管理所接管，並即遷出（見原審卷三第8頁至第14頁、第18頁至第24頁、第28頁至第34頁、第38頁至第44頁、第48頁至第68頁、第72頁至第78頁、第82頁至第88頁、第92頁至第98頁、第102頁至第108頁、第112頁至第118頁、第122頁至第128頁、第132頁至第138頁、第142頁至第169頁），(4)賣店業主如林張查某於84年9月30日將其於碧潭風景區經營之水上遊樂器具全部、執照及「茶棚承租權」轉讓予李麗英之前手李麗燕，有水上遊樂器具轉讓契約書可參（見原審卷二第37頁反面、第38頁），上訴人楊靜僊之前手呂張娟娟於85年12月23日出具之讓渡書亦記載「茲立書人承租之碧潭東岸71號賣店，因工作關係無暇照顧，自願讓渡給楊靜僊承租……」（見原審卷二第40頁），原審因認原茶棚業主雖有繳納整建工程款，但並未因此就特定個別賣店取得所有權。從而，認定依調查所得之證據，既不能認系爭被拆除之賣店建物乃上訴人所有，上訴人主張依水利法第79條第1項規定請求補償自無從准許，經核與證據法則、經驗法則及論理法則無違。
⒉次按行政程序法第126條規定：「（第1項）原處分機關依第
123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。（第2項）第120條第2項、第3項及第121條第2項之規定，於前項補償準用之。」同法第123條第4款、第5款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：…（第4款）四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。（第5款）五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」第120條第2項、第3項規定：「……（第2項）前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。（第3項）關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」第121條第2項規定：「前條之補償請求權，自行政機關告知其事由時起，因2年間不行使而消滅；自處分撤銷時起逾5年者，亦同。」，可知，欲依行政程序法第126條第1項規定請求補償之要件，必先有一授予利益之合法處分，嗣因該授予利益之行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。或有其他為防止或除去對公益之重大危害，而作成另一行政處分，將先前授與利益之行政處分廢止者，始有適用。另所謂「因信賴該處分致遭受財產上之損失」，係指先前授予利益處分之受益人因信賴原處分機關之行為而展開具體之信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，因嗣後原處分機關之廢止處分，致使受益人遭受不能預見之財產上損失而言。又因信賴利益之損失補償，係行政機關依法執行公權力，致受益人發生財產上之特別犧牲，而給予受益人合理之補償，自以填補受益人財產上之損失為限。至受益人有無因信賴該處分致遭受財產上之損失，應由受益人負舉證責任。查本件上訴人於原審第一次準備程序期日表示「被上訴人曾於71年12月31日以北府建三字第86674號函告上訴人等人之前手：系爭賣店係屬於上訴人等人之前手永久所有。上訴人等人係承受前手之所有權，賣店所有權於71年業經被上訴人告知屬於上訴人等人之前手所有，故上訴人等人信賴渠等有賣店所有權，才會花費資金在賣店之改建、增建、裝潢及添購生產器具，上訴人有信賴基礎存在。」等語（見原審101年11月22日準備程序筆錄，原審卷一第107頁），嗣改稱臺灣省水利局70年1月23日70水政字第7908號函就系爭特定公有地授予上訴人或前手永久使用經營權云云。但查原審以：(1)依被上訴人71年12月31日北府建三字第86674號通知之記載，縱能認被上訴人承認碧潭風景區東岸茶棚71年間所有權為李東海等人所有，但該茶棚亦已於79年2月間因美化工程整建而拆除滅失，已如前述，尚難據為上訴人嗣後投入改建、增建、裝潢及添購生產器具之信賴基礎。(2)上訴人所稱之臺灣省水利局70年1月23日70水政字第7908號函迄今查無其原本或影本，上訴人亦自承找不到此函（見原審卷四第24頁）。
上訴人於原審前案訴訟提出之70年2月2日70北府建九字第22135號函（抄件）主旨記載：「碧潭風景特定區東岸原有茶棚改建一案，經轉准臺灣省水利局函復：本局同意，惟請依說明辦理。」說明記載：「一、依據臺灣省水利局70.1.23.70水政字第7908號函辦理。二、茲將水利局函示應辦事項摘錄如左：1.改建之茶棚應以活動性，臨時性為原則。2.僅供遊客休息使用，不得供住家使用，除活動支柱及頂棚外，不得圍設牆壁等有礙水流之構造物。3.改建茶棚位置應不超出現有茶棚基地為原則，附近之堤防及護岸等仍應保持原狀，並不得損壞。……」等語，因認臺灣省水利局70年1月23日70水政字第7908號函係在核准河川土地上之茶棚改建，但無從認該函有授與茶棚即賣店使用人取得河川公有土地永久使用經營權之意。(3)本件上訴人主張臺灣省水利局70年1月23日70水政字第7908號函授與原經營者公有地永久使用經營權，乃係因臺灣省水利局71年9月7日水政字第10035號函稱說明記載「二、依據臺灣省水利局70水政字第7908號函示核准陳情人碧潭茶棚所有權及茶棚河川公地永續使用經營權核准予自然人『本局同意』所請陳情辦理……」等語為據（見原證11，即原審卷二第24頁）。惟通觀臺灣省水利局71年9月7日函全文，其受文者為「臺北縣政府」，事由為「為新店市民李東海等陳情乙案函請惠予處理逕復由」，說明記載：「
一、案據貴縣新店市民李東海等陳情為碧潭茶棚改建一案申請核准碧潭茶棚永久所有權及茶棚河川公地所有權（即基地建設茶棚）永久使用經營權核准予自然人依法依理乙案到局。二、依據臺灣省水利局70水政字第7908號函示核准陳情人碧潭茶棚所有權及茶棚河川公地永續使用經營權核准予自然人『本局同意』所請陳情辦理。三、茲檢附李東海（註共21人）……原陳情書一份請貴府惠予處理逕復。四、副本抄知陳情人。」等語，原審因認該函文說明二之意思應係指：依據臺灣省水利局70水政字第7908號函示，陳情人陳情「核准陳情人碧潭茶棚所有權及茶棚河川公有地永續使用經營權核准予自然人」一事，臺灣省水利局同意河川公地可准由自然人經營茶棚及取得茶棚所有權。至於公地管理機關即被上訴人是否准予將該公地交由陳情人李東海等人經營？及茶棚所有權誰屬，事涉被上訴人之權責，故臺灣省水利局函請被上訴人惠予處理逕復。為此，被上訴人乃以前述71年12月31日通知李東海等21名「一、台端等21人71年7月6日聯名陳情書副本悉。二、本案核復如左：碧潭茶棚其所有權應為陳情人等永久所有一節，查本府為配合整頓碧潭風景區，凡有申請碧潭河川公地建設茶棚、碼頭等案件目前為止，均予核准予自然人，又查碧潭茶棚其係新店市公所於71年間為配合政府發展觀光事業政策及整建碧潭風景區，以預收工程費方式所建者，其所有權應為陳情人所有，故所請一節應予核准。三、特此通知。」等語（見原審卷一第46頁反面）。從而，原審認定依臺灣省水利局71年9月7日水政字第10035號函，尚不足以推論臺灣省水利局70年1月23日70水政字第7908號函授與原茶棚經營者永久使用公有地之權一節，亦無不合。揆諸前揭規定及說明，上訴人既缺主管機關授與利益之行政處分之信賴基礎，即無請求信賴保護之餘地，要無疑義。
⒊再查上訴人主張臺灣省水利局70年1月23日70水政字第7908
號函授與原茶棚經營者永久使用經營權，上訴人或為原茶棚經營者，或為自原茶棚經營者轉讓而取得茶棚（賣店）之人，對系爭專賣店特定公有地有永久使用經營權，請求被上訴人將特定公有地交付上訴人，或請求確認上訴人就系爭特定公有地有永久使用經營權云云。但查臺灣省水利局70年1月23日70水政字第7908號函並未授與原茶棚經營者永久使用公有地，已如前述，上訴此項請求即失其依據，至臻明確。
⒋按證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異
於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。又證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則或經驗法則，自不得遽指為違法。上訴意旨主張本件係由原經營者自行出資整建賣店費用、原判決僅憑新店市公所製作之函文即逕予證明定作人實非無疑、碧潭風景特定區餐飲服務設施委託經營管理契約書係遭主管機關誤導，非上訴人及其前手所簽立、臺灣省水利局71年9月7日水政字第10035號函之文義解釋確已同意讓原經營者取得河川公地永續使用經營權、臺灣省水利局70年1月23日70水政字第7908號函確實曾授與上訴人就系爭特定公有地有永續使用經營權，上訴人應有信賴基礎云云；指摘原判決解釋契約、認定事實有違經驗法則之違背法令。惟按本院為法律審，依行政訴訟法第254條第1項之規定，應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎。查原判決針對每項爭點之調查及認定，業已詳細論述如上，核無不合。另臺灣省水利局70年1月23日70水政字第7908號函原本或影本，係上訴人有利之證據，上訴人據以主張，依證據法則自負有提出之義務，上訴人自承無法找到，已如上述，而原審依職權請被上訴人提出，亦據復找不到（見原審卷四第24頁），上訴人據此主張原判決有違反職權調查證據之違法，要屬無稽，況原審已依臺灣省水利局70年2月2日70北府建九字第22135號函（抄件）敘明無從認臺灣省水利局70年1月23日70水政字第7908號函有授與茶棚使用人取得河川公有土地永久使用經營權之意旨，已如上述，上訴人此項指摘亦不足採。綜合上訴意旨所陳，無非均係重述其於原審起訴時之主張，而上開主張，業據原判決詳述其調查證據及認定不採之理由，已如前述，經核尚無違反證據法則、論理法則及經驗法則。上訴人就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，自無可採。至於上訴意旨主張依碧潭風景管理所85年3月28日85北縣碧風管字第0098號函，以及新店市公所復於80年5月30日80北縣店景字第13598號函所表示之意旨，均足證原經營者係系爭專賣店之所有權人云云，指摘原判決所認實有疏誤。但查上開兩份函文均係上訴人於原審言詞辯論終結後，上訴本院時始行提出之新的攻繫防禦方法及新證據，依行政訴訟法第254條規定，本院無從加以斟酌，尚無據以資為指摘原判決違背法令之資料。
⒌綜上所述，原審法院駁回上訴人原審之訴，其所持部分理由
，雖有不同，但結論並無二致，仍應予以維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段、104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 9 月 18 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 許 金 釵法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 闕 銘 富以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 9 月 18 日
書記官 邱 彰 德