最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第51號上 訴 人 蔡承謀訴訟代理人 邱顯智律師被 上訴 人 行政院農業委員會林務局東勢林區管理處代 表 人 李炎壽訴訟代理人 劉惠利律師上列當事人間承租國有土地事件，上訴人對於中華民國102年6月13日臺中高等行政法院102年度訴字第90號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人前承租被上訴人轄管大甲溪事業區第2林班假44號林地（下稱系爭林地），因違反租賃契約，經被上訴人於民國88年1月6日以梨山郵局第21號存證信函終止雙方租賃契約，並向臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）訴請上訴人返還系爭林地，經臺中地院95年度豐簡字第1085號民事判決確定在案。嗣上訴人於101年10月5日以臺中法院郵局第2451號存證信函請求被上訴人依職權輔導並准予補正，以辦理續租，然經被上訴人以101年10月9日勢政字第1013109055號函復上訴人「……三、另查本處原與台端所訂契約書第9條所約定契約書期滿時應由台端提出申請續租事宜，並非台端所指稱遲未接獲本處通知續約而影響權益，此請台端予以更正以明權責。四、又本案台端既已知悉前揭法院判決，且臺灣臺中地方法院民事執行處並已辦理執行返還林地工作，案仍請依法院執行命令自動履行返還義務，以免屆時需負擔所衍生執行費用。」等語。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）程序部分：本件林地租約屬行政契約，參照司法院釋字第695號解釋意旨，被上訴人係基於公權力行使職權決定是否與人民訂立租約，故本件被上訴人拒絕上訴人續訂租約之申請，上訴人不服，自可循行政爭訟程序救濟。（二）實體部分：1.大甲林區管理處梨山工作站73年5月14日73甲梨業字第0481號函、佳陽工作站73年5月14日73佳經字第388號函均明示「果樹視同造林樹種」意旨，上訴人多年來也依規定繳納果樹之分收價金，被上訴人事後曲解契約內容，主張上訴人未完成造林、終止契約云云，實屬無理。參以行政程序法第8條及第144條規定，被上訴人未為任何轉業或安置之規劃，全面終止租約收回林地，違反憲法保障人民財產權、工作權之精神，亦違背承租人長期對主管機關之信賴。2.林務局於97年1月14日制訂「國土保安計畫－解決土石流災害具體執行計畫」終止租約者恢復租約實施計畫，被上訴人明知上開恢復租約計畫對承租農民影響甚鉅，卻未通知農民辦理相關手續，致使農民錯失恢復租約之機會，違反行政程序法第8條之規定。3.被上訴人大舉收回林地之行為，備受質疑與檢討，行政院農業委員會（下稱農委會）於101年11月19日以農林務字第1010132667號函（下稱農委會101年11月19日函）予所轄林務局，訂立具體之處理措施，並隨即將上開處理措施函覆立法院在案，故該處理措施應屬具有法規範效力之法規命令，被上訴人自應遵守該行政命令內容，依法辦理清查、續約及輔導造林之措施。4.又縱認農委會101年11月19日函僅屬拘束行政機關內部事項之「行政規則」，被上訴人依法亦應遵守農委會101年11月19日函內容處理系爭林地租約爭議，不得恣意裁量。被上訴人事後曲解以上訴人之案件非屬租約到期之農民或曾經訴訟確定等為由，主張上訴人應排除適用，顯與農委會101年11月19日函內容相違，自不生效力等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。被上訴人應作成准許上訴人就大甲溪事業區第2林班假44號土地訂立租約之處分。
三、被上訴人則以：（一）上訴人提出101年10月5日存證信函，經被上訴人以101年10月9日以勢政字第1013109055號函復，系爭函文係屬觀念通知，非為行政處分。（二）上訴人係於81年間向被上訴人之前身臺灣省政府農林廳林務局東勢林區管理處承租臺中縣和平鄉大甲溪事業區第2林班地假44地號，嗣並訂立台灣省德基水庫集水區域內國有森林用地出租造林契約書，租賃期間至84年6月30日止，因上訴人未依規定改正實施造林而終止租賃契約，請求上訴人返還土地，有臺中地院95年度豐簡字第1085號民事判決審認事實，已不足認定上訴人符合補辦清理作業要點第2點規定至明。且補辦清理作業要點明定實施期限2年，上訴人已逾期未辦理，程序未符，被上訴人未為受理係依法行政作為。（三）又法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分之權利，則人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅係促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關對該請求之人民並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民無從主張其有權利或法律上利益受損害。本件上訴人係違規遭被上訴人終止租約，已如前述，且非租約到期未符續約規定之出租造林地承租人，故非該函文之適用對象。且該函文僅為農委會對林務局之內部行政指導，亦不具法律之拘束力。（四）被上訴人已於98年6月25日函知上訴人「德基水庫集水區陡坡農用地（超限利用地）處理實施計畫」，由上訴人之妻李雪琴於98年7月2日收執，有回執聯可稽，足證上訴人知悉系爭土地為上揭實施計畫所列管之林地。又依該實施計畫指明，屆期拒不交還者，維持依照行政院91年7月1日院臺農字第0910033798號函核定「德基水庫集水區陡坡農用地（超限利用地）處理實施計畫」之處理原則，賡續執行訴訟強制收回造林，是上訴人主張均無可採等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）由司法院釋字第540、695號解釋之精神可知，各林區管理處審查時，如訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租。是各林區管理處之決定，為是否與人民訂立國有林地租賃契約前，基於公權力行使職權之行為，屬公法性質。本件上訴人於101年10月5日以臺中法院郵局第2451號存證信函向被上訴人申請續租系爭土地（上訴人與被上訴人間原出租造林契約業經被上訴人終止契約，應係申請恢復另訂租約之意思），經被上訴人以101年10月9日勢政字第1013109055號函覆，即有對上訴人上開申請辦理承租之請求予以拒絕之表示，自係被上訴人就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，核屬行政處分。（二）上訴人在系爭土地種植果樹，未依規定造林致遭被上訴人終止契約，並經被上訴人訴請法院判決上訴人應返還系爭土地勝訴確定在案。且系爭土地屬於德基水庫集水區內陡坡農用地，應由被上訴人收回造林，以維護德基水庫集水區之水土資源。被上訴人因而否准上訴人請求訂定租約，並無不合。
（三）上訴人雖主張其據以提起本件訴訟之實體法上請求權基礎為農委會101年11月19日函，惟上訴人於101年10月5日以臺中法院郵局存證信函向被上訴人申請續租及於101年11月1日提起訴願時，並無該函之存在，況該函之內容係就租約到期未符續約規定之出租造林地所訂定之處理措施，而本件上訴人係因違反租約規定經被上訴人終止契約並向法院請求判決收回出租林地，與上開函所規定之情形不同，上訴人自無權依據上開函請求被上訴人訂約。又上訴人起訴狀雖說明上訴人得依「國土保安計畫－解決土石流災害具體執行計畫」終止租約者恢復租約實施計畫之規定，如符合該計畫規定者，應由被上訴人通知上訴人重新訂約，惟上訴人原承租之土地並非屬國土保安計畫範圍內之土地，且該計畫之執行期程至98年12月31日為止，是上訴人亦無法依上述規定向被上訴人申請訂約。是上開函文及「國土保安計畫」並無賦予上訴人得向被上訴人申請就系爭土地作成准予恢復出租造林契約之處分。從而，上訴人上開申請既無法令依據，自非屬依法申請案件，其提起本件課予義務訴訟，即屬欠缺訴訟標的之法律關係之要件，亦有未合等語，判決駁回上訴人原審之訴。
五、本院查：
（一）按「行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」業經司法院釋字第695號解釋在案。本件上訴人前依臺灣省國有林事業區濫墾地清理計畫、台灣省國有林事業區出租造林地管理辦法、德基水庫集水區陡坡農用地（超限利用地）處理要點及有關法令，與被上訴人訂立台灣省德基水庫集水區域內國有森林用地出租造林契約書，租賃系爭林地，而農委會為接續清理前依臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫，尚未完成清理之舊有濫墾地，於97年4月23日訂定發布國有林地濫墾地補辦清理作業要點暨國有林地濫墾地補辦清理實施計畫，是上訴人於101年5月10日就系爭前依臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫訂立租約之系爭林地，申請續訂租約，自應以前開臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫、國有林地濫墾地補辦清理作業要點等相關規定為準據。而依前開解釋意旨，依國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，屬公法性質，應提起行政爭訟以為救濟，則被上訴人否准續約之決定，應屬公法上之爭議，本院自有審判權。
（二）按「行政院農業委員會為清理民國58年5月27日臺灣省政府農祕字第35876號令公告『臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫』遺漏尚未完成清理之舊有濫墾地，特訂定本要點。」「補辦清理方式：（一）濫墾地已栽植竹、木者，經各林區管理處查明屬實，依照『國有林事業區出租造林地管理要點』（以下簡稱租地管理要點）之規定予以訂約。如有補植竹、木之必要者，並應由林區管理處訂定期限完成補植。……」國有林地濫墾地補辦清理作業要點第1點、第3點第1款定有明文。又依租地管理要點第9點規定：「造林地租期屆滿，無違反契約或有關法令規定使用者，得准予續租。」
（三）經查：
1、上訴人前依臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫及有關法令，承租系爭林地，並訂有台灣省德基水庫集水區域內國有森林用地出租造林契約書，上訴人因違反租賃契約，為被上訴人終止契約，並向臺中地院訴請上訴人返還系爭林地，經臺中地院於96年4月11日以95年度豐簡字第1085號民事判決，判決被上訴人勝訴確定等情，為原審依調查證據之辯論結果，所依法確定之事實，核其認定與卷內證據並無不合。是被上訴人以兩造租賃關係業經終止，且上訴人亦經法院判決應返還系爭林地確定，故未准許續租，核與前開規定尚無不合。
2、上訴人雖主張其係依農委會101年11月19日函，就租約到期未符續約規定之出租造林地處理措施而為本件申請，然原判決已敘明上訴人於101年10月5日以臺中法院郵局存證信函向被上訴人申請續租及於101年11月1日提起訴願時，前揭函文尚未存在，且該函之內容係就租約到期未符續約規定之出租造林地所訂定之處理措施，而本件上訴人係因違反租約而經被上訴人終止契約並向法院請求判決收回出租林地，與該函所規定之情形不同，進而維持被上訴人之處分，經核亦無不合。
3、上訴人復主張被上訴人明知農委會「國土保安計畫─解決土石流災害具體執行計畫」終止租約者恢復租約實施計畫，對承租農民影響甚鉅，卻怠於通知上訴人辦理相關手續云云，惟森林以國有為原則，且須於符合法定情形下，始得為出租，此觀諸森林法第3條第2項、第8條等規定甚明，而為維護水庫集水區之水土資源、延長水庫使用壽命及下游大台中地區民生用水，行政院於80年6月28日核定「德基水庫集水區陡坡農用地（超限利用地）處理方案」，針對該區域內山地保留地（嗣改稱原住民保留地）、國有林班地、退輔會福壽山農場武陵農場等出租地之陡坡農用地（超限利用地），自82年起由土地管理機關鼓勵承租人自動放棄經營果樹，並自公告日（82年6月17日）起算3年內，按承租人提出申請交還土地之年別，核發轉業救助金，且自公告日第4年起終止租約收回林地不予任何補償。然因該方案迭經陳情抗爭，其後始陳報行政院准依照「水土保持」「山坡地保育利用條例」等規定，限期改正完成造林；如逾期未造林者，限期交還土地；如逾期未交還者，則循民事訴訟程序，訴請法院強制收回土地造林。本件上訴人承租之系爭林地，屬於德基水庫集水區內陡坡農用地（超限利用地），此觀諸兩造契約書第1條及契約所附實測圖均已明載系爭林地全屬超限利用地甚明，上訴人係在系爭土地種植果樹，未依規定造林致遭被上訴人終止契約，並經被上訴人訴請法院判決上訴人應返還系爭土地勝訴確定在案，是原判決認定系爭林地屬於德基水庫集水區內陡坡農用地（超限利用地），應由被上訴人收回造林，尚非無據。且被上訴人於前開民事事件確定後，仍依德基水庫集水區陡坡農用地（超限利用地）處理實施計畫之規定，以98年6月25日勢政字第0983210534號函通知上訴人，於98年7月6日前提出自願交還土地者，發給每公頃20萬元救助金，促請上訴人自動交還土地，是被上訴人為達成森林法保育森林資源之目的，就前述超限利用地先後以納入租約管理、限期造林、核發轉業補助金、終止租約訴訟收回土地、核發自動交還土地救助金等行政行為，逐步收回造林，核已依法規目的考量採取必要之方法，是上訴意旨指摘被上訴人依德基水庫集水區陡坡農用地（超限利用地）處理實施計畫，片面終止租約，違反法律保留原則、比例原則及憲法保障之工作權及財產權云云，尚無可採。
4、又上訴人主張依大甲林區管理處梨山工作站並於73年5月14日以73甲梨業字第0481號函指明「果樹視同造林樹」，上訴人信賴政府政策，應受信賴利益之保護云云，經查，依兩造契約第3條之約定：「使用限制：……（二）造林樹種，乙方（即上訴人）承租之林地限於種植香杉、楓香、台灣櫸、扁柏、柳杉、紅檜、赤揚，現有梨67株、蘋果71株數不得增植或補植。」，是上訴人於83年10月28日訂立系爭契約後，自應依約為系爭林地之使用，前開訂約前之函示，既與契約條款不合，上訴人執為信賴基礎，自非有據。而上訴人因於承租系爭林地後僅就原有果樹為使用收益管理，未實施造林，甚者在林地間種植蔬菜，而為被上訴人合法終止租約等情，亦有臺中地院95年度豐簡字第1085號判決在卷可稽，則上訴人主張被上訴人依據「德基水庫集水區域內之陡坡農用地（超限利用地）處理方案」，終止租約強制收回土地，有違信賴保護原則，亦非可採。
六、綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 1 月 23 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 許 瑞 助法官 蕭 忠 仁法官 劉 穎 怡以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 1 月 23 日
書記官 吳 玫 瑩