最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第667號上 訴 人 方鈴鈴訴訟代理人 黃映智 律師被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 賴清德上列當事人間地上物拆遷補償事件,上訴人對於中華民國103年5月29日高雄高等行政法院102年度訴字第71號判決,提起上訴,本院判決如下:
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人所有臺南市○區○○里○○街○○○號及臺南市○區○○里○○路○段○○○巷○○號2筆建物(下合稱系爭建物)位於「臺南市第14期水交社(西南)市地重劃區」(下稱系爭重劃區)範圍內,因妨礙重劃工程施工或重劃土地分配必須拆遷,經前臺南市政府(合併改制後由被上訴人承受業務)以民國95年8月29日南市地劃字第09514525050號公告該重劃區內必須拆遷之土地改良物補償費清冊(公告期間:95年8月30日至95年9月29日),並發函通知所有權人補償清冊公告日期、領取事宜。上訴人旋於95年9月28日提出異議書,請求更正系爭建物所有人名冊及爭執補償費發給標準。經被上訴人查處後,以95年11月6日南市地劃字第09500966270號函(下稱查處處分)通知上訴人已辦理更正,並請上訴人領取依92年10月6日修正之行為時「臺南市興辦公共工程土地改良物補償及救濟金發給自治條例」(下稱行為時補償救濟自治條例)按既有違章建築之標準核算之救濟金,復於96年8月27日再發函通知上訴人如逾期未領取,將辦理提存。上訴人復於96年8月30日提出異議書,主張系爭建物屬合法房屋,應依合法房屋之標準核算發給補償費。後因上訴人逾期未領取,被上訴人乃於96年10月25日將應發給之救濟金新臺幣(下同)306,984元及428,760元分別辦理提存,而未將該異議案件提交地價評議委員會評定。嗣上訴人於101年9月7日提出陳情書,主張系爭建物為建築法修正前之建築物,應適用合法房屋標準核算補償金額。案經被上訴人以101年10月1日南市地劃字第1010764512號函(下稱系爭函)復,本案已於95年間依行為時補償救濟自治條例辦理查定補償金額。上訴人不服,提起訴願,經決定不受理,提起行政訴訟,亦遭駁回,提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張︰被上訴人95年11月6日所為查處處分並無教示記載,依行政程序法第96條、第98條規定,上訴人於96年8月30日提出異議書,係於查處處分送達後1年內為之,則上訴人就查處處分聲明不服之程序,仍繫屬行政救濟程序中。又依平均地權條例第62條之1、102年12月23日修正前市地重劃實施辦法(下稱市地重劃實施辦法)第38條第1項、第4項規定,上訴人於公告期間內以書面就拆遷補償金額向被上訴人提出異議,經被上訴人重新查處後以查處處分通知上訴人領取核定之救濟金,顯見該處分已否准上訴人之請求。嗣上訴人再提96年8月30日異議書,被上訴人本應依法將該異議案件提交地價評議委員會評定,惟被上訴人竟未為之,即屬違法。又行為時補償救濟自治條例,非由中央主管機關訂定,已違反法律保留原則,且逾越地方制度法第19條規定,與土地徵收條例規定相牴觸,即屬違反地方制度法第30條第1項規定,應屬無效。另96年8月15日修正公布之臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例(原名稱:臺南市興辦公共工程土地改良物補償及救濟金發給自治條例,下稱96年補償救濟自治條例)第3條規定,將建築管理前興建完成之建築改良物之認定標準規定為,於38年12月30日公布實施之「臺南市都市計畫(公共設施部分之道路部分)」(下稱38年都市計畫)範圍內之地區,實施建築管理日期為38年12月30日,以外其他地區則為62年12月24日,此項規定顯與土地徵收條例有違,已逾越地方自治團體所得辦理自治事項。又依內政部63年3月8日台內營字第575150號函(下稱內政部63年3月8日函釋),於建築法修正前興建者即屬合法房屋之認定標準,惟行為時補償救濟自治條例未依循之,亦屬無效。又系爭建物均非坐落於38年都市計畫所示之公共設施部分(即道路部分)範圍,且系爭建物之房屋稅課徵經歷年數分別為39年及46年,則興建完成年度應分別為57年及50年,均係興建完成於62年12月24日前之合法房屋,自應按合法房屋之查估標準發給補償費。再者,被上訴人所為查處處分,未考量建築法歷次修正軌跡及60年後方得適用建築法規定實施建築管理等情,徒執變更及擴大臺南市主要計畫案說明書逕認系爭建物已實施建築管理,不足以據為對被上訴人有利之認定云云。為此,求為判決:查處處分、系爭函及訴願決定均撤銷;被上訴人應依上訴人之請求,按補償救濟自治條例合法房屋之補償標準核算補償費,重為適法處分。
三、被上訴人則以︰上訴人於96年8月30日對查處處分提出異議時,距該處分送達時起已逾30日之法定異議期間,查處處分業已確定,異議之救濟程序已告終結。至系爭函僅係告知上訴人本件地上物補償案於95年間辦理時之法令依據,其性質屬觀念通知,非行政處分。又系爭建物並未辦理建物所有權第一次登記,且上訴人未能提出行為時補償救濟自治條例第3條所稱合法房屋之證明文件,故被上訴人認定系爭建物屬既有違章建築。且依房屋稅資料及門牌歷史資料,系爭建物尚符行為時補償救濟自治條例第5條所稱57年清查有案之既有違章建築,故依每平方公尺核發3,000元救濟金。再者,行為時補償救濟自治條例係依地方制度法第19條制定,基於自治條例法律位階優於函釋原則,系爭重劃區土地範圍於38年即已公布實施都市計畫,實施建築管理,被上訴人據以辦理查定補償金額,並無違法云云,資為抗辯,求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果,以:㈠對於重劃區內必須拆遷之土地改良物之補償金額不服時,依市地重劃實施辦法第38條第4項規定,必須於公告期間內以書面提出異議,經主管機關重新查處後,如仍有異議,主管機關應將該異議案件提交地價評議委員會評定之。此一特別救濟程序,與平均地權條例第22條規定對於徵收補償價額不服之救濟程序,兩者法規範構造大致相同。本院98年度6月份第1次庭長法官聯席會議㈠決議,雖係就土地徵收補償事件所為,然不服因土地重劃地上改良物拆遷補償金額之救濟程序與不服因土地徵收補償價額之救濟程序,具有相同之異議救濟程序規定,基於同一法理,則上開決議意旨亦適用於不服因土地重劃地上改良物拆遷補償價額之救濟程序。是必須拆遷之土地改良物所有權人依市地重劃實施辦法第38條第4項規定,對查處處分為異議者,依上開決議意旨,應認係依法申請主管機關裁量決定提請地價評議委員會評定或移送訴願。倘主管機關逾行政程序法第51條規定之2個月期間未為之,即屬怠於裁量義務,地上改良物所有權人即可對查處處分為訴願,並以為異議表示時,視為已提起訴願繫屬中,在行政救濟程序終結前,查處處分仍未確定。㈡經查,被上訴人辦理本件地上物拆遷補償,於95年8月30日公告土地改良物補償費清冊,上訴人於公告期間內之95年9月28日提出異議,請求更正系爭建物所有人名冊及重新依法查估。被上訴人以查處處分通知上訴人已辦理更正,並請上訴人領取違章建築救濟金。又市地重劃實施辦法第38條第4項規定,於查處處分送達後,並無提起異議之法定期間限制,縱認應類推適用土地徵收條例施行細則第23條規定,然該查處處分未為救濟期間之教示,依行政程序法第98條第3項規定,上訴人於96年8月30日以異議書對查處處分聲明不服,距該處分送達後仍在1年內,足認上訴人業於法定期間內對查處處分提出合法異議。惟被上訴人收件異議書後,僅於96年10月25日發函告知上訴人救濟金已辦理提存,卻未依法裁量決定提交地價評議委員會評定或移送訴願機關,是上訴人之異議救濟程序尚未終結,查處處分尚未確定。上訴人可直接以查處處分為對象提起訴願,並以不服查處處分而提出異議之時,即視為於96年8月30日已提起訴願而繫屬中。被上訴人抗辯查處處分已告確定云云,自非可採。又上訴人於101年9月7日提出之陳情書,性質上應認屬重申96年8月30日對查處處分之異議,並非屬行政訴訟法第5條之依法申請,系爭函則係告知查處處分之作成依據,性質上應屬觀念通知,不得對之提起行政爭訟,上訴人請求撤銷,即非適法。又上訴人提出之訴願書,核其內容亦係重申不服查處處分之意旨,故本件即係對該尚未確定查處處分不服之行政救濟程序。㈢系爭建物未辦理第一次建築物所有權登記,上訴人亦無法提出行為時補償救濟自治條例第3條第2款、第3款、第4款所稱合法房屋之證明文件,故爭點在於是否符合第1款「都市計畫公布前既有之建築改良物」所稱合法房屋。次查,臺南市都市計畫於清朝宣統年間即已頒定,民國30年計畫面積增至5,950公頃,光復後於38年12月30日公布實施「臺南市都市計畫(公共設施部分之道路部分)」,面積亦同為5,950公頃,此為68年8月刊行「變更及擴大臺南市主要計畫案說明書」第1章所載。又依上開說明書所附原有都市計畫圖,經比對各圖示結果,系爭重劃區確坐落原有都市計畫範圍內,系爭建物確坐落於38年都市計畫範圍內。又參諸38年都市計畫與30年公布實施之臺南市都市計畫,其計畫範圍均記載為舊市區,面積亦同為5,950公頃,益證上開說明書所載,僅係於臺灣光復後,就30年公布實施之臺南市都市計畫予以重新公告,更足說明該都市計畫名稱所指「(公共設施部分之道路部分)」,純屬計畫名稱用語,而非指範圍僅限於公共設施之道路部分,否則不可能面積恰與30年之舊都市計畫面積相同。故上訴人主張38年都市計畫範圍僅限於公共設施部分之道路部分,而系爭建物坐落土地非屬公共設施部分之道路部分,故不在該都市計畫範圍內云云,尚無可採。再查,系爭建物之房屋稅課徵經歷年數分別為39年及46年,其建造完成日期即在38年都市計畫公布實施之後,即非「都市計畫公布前既有之建築改良物」,自不合於行為時補償救濟自治條例第3條第1款所稱合法房屋。從而,被上訴人依同條例第5條規定,按既有違章建築之標準,核算發給救濟金306,984元及428,760元,洵無違誤。㈣上訴人主張依土地徵收條例第31條第3項後段規定,被上訴人為地方主管機關,顯違法制定行為時補償救濟自治條例云云。惟依平均地權條例第62條之1第2項規定,可知補償數額之查定,係法律賦與縣市政府之職權事項。是縣市政府自行訂定其辦理建築改良物徵收補償費查估之依據,核屬地方制度法第19條第13款規定之自治事項,被上訴人制定行為時補償救濟自治條例,法制上並無不合。至於拆遷違章建築物發給之救濟金、獎勵金,並非法定補償範圍,縣市政府以自治條例或自治規則加給救濟金,為給付行政之性質,亦非法不許。再者,上訴人援引之土地徵收條例第31條第3項後段,核與本件依平均地權條例第62條之1規定,事件性質及法律依據不同,尚非得直接適用。縱認得以類推適用,然土地徵收條例第31條第3項後段規定,僅係授權中央主管機關對徵收之補償擬訂查估基準,故內政部依該授權制定之建築改良物徵收補償費查估基準,於第7點規定亦明確表示縣市政府有各別制定查估基準自治法規之必要。此參之內政部91年8月5日台內地字第0910071488號函釋,益徵中央主管機關亦認縣市政府制定辦理建物徵收補償費查估之自治法規,並無牴觸土地徵收條例第31條第3項後段之問題。又審酌行為時補償救濟自治條例之內容,核無地方制度法第30條第1項所指之無效情事,上訴人主張行為時補償救濟自治條例顯與法律牴觸而無效云云,尚無可採。又系爭建物興建完成於實施都市計畫之後,則上訴人既無法提出使用執照,依內政部63年3月8日函釋意旨,亦無認定為合法房屋,上訴人執該函釋主張系爭建物應按合法房屋之補償標準核算發給補償費云云,亦非可取。綜上,查處處分並無違誤,訴願決定之理由雖有不同,然其結果並無二致,仍應予以維持,判決駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂:㈠原判決認定上訴人業已於96年8月30日提出異議書,被上訴人既未依行政程序法第51條規定之期間依法裁量決定移送訴願或提請地價評議委員會復議者,上訴人即可直接以查處處分為不服之對象,提起訴願及行政訴訟,並以向直轄市或縣(市)主管機關表示不服查處處分時,為提起訴願時,方符行政訴訟法第4條及本院98年度6月份第1次庭長法官聯席會議(一)之決議要旨。是以,被上訴人既未裁量決定提交地價評議委員會評定或移送訴願機關,上訴人即可直接以查處處分為不服之對象,原判決否准上訴人提起本件訴訟,即非適法。又查處處分所踐行之程序,既與市地重劃實施辦法第38條第1項、第4項及行政程序法第51條規定不符,即屬違法之行政處分,應予撤銷,原判決卻以本件查處處分尚未確定而否准上訴人之請求,適用法律顯有違誤。㈡原判決認定本件查處處分為尚未確定之行政處分,卻未說明不得提起本件訴訟之理由,即有理由不備之違法。又原判決認定查處處分為尚未確定之行政處分,卻就該查處處分之實體理由加以判斷,顯有理由矛盾之違法。㈢綜觀土地徵收條例第1條、第14條、第31條、第36條之1及地方制度法第19條、第25條、第30條規定,參照憲法第15條第23條規範意旨,本件徵收補償爭議在無地方制度法明確授權下,仍應適用土地徵收條例。而內政部依土地徵收條例授權訂定之土地徵收補償市價查估辦法及土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法,均未區分依都市計畫列管日期前後,或建築物是否為合法建物而異其補償標準。然補償救濟自治條例第3條規定,係就「建築管理前興建完成之建築改良物」及「建築管理後興建完成之建築改良物」,分別適用不同之補償費發放標準,並以38年都市計畫範圍內之地區,實施建築管理的日期為38年12月30日,以外地區,實施建築管理的日期為62年12月24日作為認定「建築管理前興建完成之建築改良物」之認定標準,則補償救濟自治條例顯與土地徵收條例第30條第1項規定有違,且逾越地方制度法第19條規定,自難謂與法律保留原則無違。另觀諸都市計畫法53年修正時方於第38條規定應予建築管理,又建築法亦於60年修正時方於第3條明定都市計畫地區應依建築法規定納入建築管理,是被上訴人認定以38年為實施建築管理之區分時點,即與歷次都市計畫法及建築法修正之規定有違。又其他各縣市認定房屋是否合法,均以實際實施建築管理為區分時點,僅被上訴人訂定實施都市計畫為要件。況行為時之補償救濟自治條例業於101年7月11日廢止,並刪除有關以公告都市計畫作為認定基準之規定,益徵被上訴人訂定之補償救濟自治條例業已增加法律所無之限制,而應歸於無效。原判決仍逕予適用,亦有不應適用而適用之違法。㈣依96年補償救濟自治條例第3條第2項第1款、第2款、第3款及第1項規定,應以房屋建造完成日期在「臺南市都市計畫(公共設施部分之道路部分)」於38年12月30日公布實施之前,且以被上訴人於38年12月30日實施建築管理為要件,方符規範意旨。且依建築法修正歷程觀之,該法於60年12月23日修正公布前,自無從依都市計畫法第38條規定,依建築法第3條實施建築管理。然本件被上訴人僅提出變更及擴大臺南市主要計畫案說明書為證,卻無其他證據足以證明實施建築管理。原判決依卷附證據,既無從認定被上訴人業已實施建築管理,即無從逕認系爭建物非屬合法房屋,是原判決自有理由不備及適用法規錯誤之違法云云。
六、本院查:
(一)按「市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法,由中央主管機關定之。」、「重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓,直轄市或縣(市)政府應予公告,並通知其所有權人或墓主,土地改良物限期30日內墳墓限期3個月內自行拆除或遷葬。逾期不拆除或遷葬者,得代為拆除或遷葬。前項因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓,應予補償;其補償數額,由直轄市或縣(市)政府查定之。但...」分別為平均地權條例第56條第4項及第62條之1所規定。次按「...(第2項)前項因重劃拆遷之土地改良物或墳墓,應給予補償。
補償金額由主管機關查定之,於拆除或遷移前,將補償金額及拆遷期限公告30日,並通知其所有權人...(第4項)土地改良物所有權人或墓主對於補償金額有異議時,得於公告期間內以書面向主管機關提出,經主管機關重新查處後,如仍有異議,主管機關應將該異議案件提交地價評議委員會評定之。」則為平均地權條例第56條第4項授權訂定之市地重劃實施辦法第38條所規定。依此規定,市地重劃區內必須拆遷之土地改良物之所有權人對補償金額不服時,必須於公告期間內以書面提出異議,經主管機關重新查處後,如仍有異議,主管機關應將該異議案件提交地價評議委員會評定之。此一特別救濟程序規定,與土地徵收條例第22條第1項、第2項及第3項有關徵收補償價額不服之救濟程序規定,其規範構造設計大致相同。從而,本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議㈠之決議,對於土地徵收條例第22條規定不服因土地徵收補償價額救濟之程序,所闡釋之見解,於適用市地重劃實施辦法第38條規定時,基於同一法理,亦應為相同之解釋。是以,必須拆遷之土地改良物所有權人依市地重劃實施辦法第38條第4項規定,合法對查處處分為異議表示者,依上開決議意旨,應認係依法申請主管機關裁量決定提請地價評議委員會評定或移送訴願,倘主管機關逾行政程序法第51條規定之2個月期間,未依法提交地價評議委員會評定,亦未移送訴願者,即屬怠於克盡其裁量義務,地上改良物所有權人即可對查處處分為訴願,並以為異議表示時,視為已提起訴願繫屬中,在行政救濟程序終結前,查處處分仍未確定。
原審以被上訴人辦理系爭重劃區之地上物拆遷補償,於95年8月30日公告土地改良物補償費清冊,上訴人於公告期間內之95年9月28日提出異議,請求更正系爭建物所有人名冊及重新依法查估。被上訴人以查處處分通知上訴人已辦理更正,並請上訴人領取依補償救濟自治條例核算之違章建築救濟金,因查處處分函未為救濟期間之教示,依行政程序法第98條第3項規定,上訴人於96年8月30日提出異議書,對查處處分聲明不服時,距查處處分於95年11月6日作成送達後仍在1年內,應認上訴人業於法定期間內對查處處分提出合法之異議。惟被上訴人收件異議書後,僅於96年10月25日發函告知上訴人發給救濟金已辦理提存在案,即未依法裁量決定提交地價評議委員會評定或移送訴願機關,自應認上訴人之異議救濟程序尚未終結,因被上訴人所為系爭建物拆遷補償之查處處分尚未確定,上訴人自得直接以查處處分為對象提起訴願。至系爭函之內容係告知查處處分之作成依據,否認查處處分有何違誤,並未對外發生法律效果,性質上僅為觀念通知,乃認上訴人對之提起行政訴訟部分為不合法,而以本件上訴人提起本件訴願及行政訴訟,係不服查處處分所為之行政救濟請求,並以此作為本件訴訟之標的。揆諸首揭規定及說明,並無不合。上訴人以原判決認定查處處分為尚未確定之行政處分,且不得逕行提起行政訴訟,自屬誤會,其以前開理由指摘原判決此部分有違背法令之瑕疵,難以採據。
(二)又按「臺南市政府為興辦公共工程辦理土地改良物補償之查估及救濟金之發給,特依地方制度法第19條制定本自治條例」、「本自治條例所稱合法房屋係指下列建築物:(1)都市計畫公布前既有之建築改良物。(2)依建築法領有使用執照之建築改良物。(3)依建築法領有建造執照或建築許可之建築改良物。(4)持有建築改良物所有權狀之建築改良物。」、「合法房屋依下列規定補償,但依都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法興建之臨時建築物不在此限:一、重建單價乘以樓地板總面積等於重建價格。……」、「(第1項)拆遷建築改良物係民國57年本府全面清查有案(包括航空測量圖)之既有違章建築,每平方公尺核發新臺幣3千元救濟金。(第2項)非屬前項之違章建築物者,以新違章建築論。」、「第3條或第5條之建築改良物所有權人於本府通知拆遷期限以前全部自行搬清,不影響拆除工作者,每一門牌號,被拆除面積30平方公尺以內發給獎勵金新臺幣5萬元。超過30平方公尺者,每逾1平方公尺者加發新臺幣1千元。但建築改良物性質特殊者,其獎勵金之計算方式,得專案報請本府核准。」、「拆遷建築改良物所有權人為登記有案之低收入戶者,每戶發給社會救濟金新臺幣5萬元,現役及出征軍人眷屬每戶發給救濟金新臺幣3萬元,但經安置收容者不予發給。」、「新違章建築及簡陋之活動違章建築,依臺南市違章建築查估標準表發給救濟金。」分別為行為時補償救濟自治條例第1條、第3條、第4條、第5條、第8條、第9條及第10條所明定。
(三)再按「下列各款為縣(市)自治事項;……十三、其他依法律賦予之事項。」、「直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)得就其自治事項或依法律及上級法規之授權,制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過,並由各該行政機關公布者,稱自治條例。……」為地方制度法第19條、第25條所規定。再者,「因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓,應予補償;其補償數額,由直轄市或縣(市)政府查定」為平均地權條例第62條之1第2項所規定,依此一規定,可知因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓,其補償數額之查定,為縣(市)自治事項,直轄市或縣(市)政府得制定自治條例訂定補償標準,作為查定補償之依據。原審認被上訴人辦理系爭建物補償之查估及救濟金之發給,應以查估當時即92年修正之補償救濟自治條例之規定作為查定依據,亦無不合。此外,行為時補償救濟自治條例第5條、第8條、第9條及第10條所規定之救濟金、獎勵金,究其發給之條件,核非法定補償範圍,實具給付行政之性質,被上訴人本得斟酌其財力狀況及實際需要訂定發給條件。從而,其發給如不違反平等原則,即難以被上訴人所訂發給條件先後經修正而有不同,或與他縣(市)所訂條件有異,作為違法之論據。
七、綜上所述,原審據其依證據所確定之事實,認系爭建物未能符合行為時補償救濟自治條例第3條第1款至第4款之要件,非該自治條例所稱合法房屋,基此事實,原判決認被上訴人依行為時補償救濟自治條例第5條規定,按既有違章建築之標準核算發給救濟金之查處處分,並無違誤,且以被上訴人否准上訴人請求改依行為時補償救濟自治條例第4條規定,作成按合法房屋之標準核算發給補償金之處分,亦無違誤,認上訴人請求判決撤銷查處處分、系爭函及訴願決定,並命被上訴人應作成按合法房屋補償標準核算補償費之處分,為無理由,而判決駁回上訴人在原審之訴,已於判決理由中,詳述其認定事實之依據,及得心證之理由,且對上訴人主張不採之理由及證據之取捨,予以說明,其所適用之法規與應適用之法規,並無違背,與解釋及判例,亦無牴觸,尚無所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。上訴論旨,無非就原判決業已指駁之理由,或屬原審依其職權為證據取捨認定之事實部分,執其歧異之法律見解加以爭執,作為指摘原判決違背法令之依據,而求予廢棄,尚難認為有理由,應予駁回。
八、據上論結,本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段,判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 11 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 12 月 11 日
書記官 吳 玫 瑩