最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第673號上 訴 人 傅星熒訴訟代理人 李淵聯 律師被 上訴 人 國防部代 表 人 嚴 明訴訟代理人 張靈秀上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國103年8月20日臺北高等行政法院103年度訴字第233號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人以其係國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）施行前，經主管機關存證有案之新北市陸光一村違占建戶，填具陸光一村改建基地違（占）建戶改（遷）建申請書（下稱改遷建申請書），同意於主管機關公告期限搬遷後，領取拆遷補償款，自願全額價購26坪型住宅一戶，並曾於民國87年5月22日向法院辦理認證，自96年5月23日起多次陳請被上訴人提供興建住宅依成本價格價售之，倘無規劃26坪型住宅，亦可接受臺北市或新北市其他改建基地26坪型以上住宅。經被上訴人以101年9月13日國政眷服字第1010012786號函（下稱前處分）否准，上訴人不服，提起訴願，經行政院102年4月3日院臺訴字第1020130244號訴願決定撤銷前處分，並命被上訴人於2個月內另為適法之處分。嗣被上訴人重為處分，以102年7月18日國政眷服字第1020009309號函（下稱原處分）否准上訴人之請求。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起本件行政訴訟，經原審判決駁回。
二、上訴人起訴主張：（一）眷改條例第23條第1項拆遷補償及價購住宅之規定，均為違占建戶之公法上權利，兩者不得切割，被上訴人既以上訴人為列管有案之陸光一村違占建戶而核發拆遷補償費新臺幣（下同）955,542元，即已行使裁量權限，應准許上訴人價購26坪型住宅，否則即有違信賴保護原則。被上訴人於87年5月1日改（遷）建說明會，從未告知上訴人改遷建申請書僅係統計搬遷意願、改建計畫不保證納入26坪型住宅等重要資訊，且該申請書所列由申請人於輔導購宅方式擇一辦理事項，有自願全額價購26坪型住宅乙戶及放棄價購住宅之權益此兩項互斥選擇，客觀上已非單純統計改遷建意願，而具有明確告知違占建戶得申請以成本價購26坪型住宅之裁量效果。（二）依眷改條例施行細則第22條之補正協議書，並非違占建戶依眷改條例第23條規定申購26坪型住宅之法定要件，且通知補正協議書者，自以經列管有案之違占建戶為前提，被上訴人以上訴人於91年11月15日始補件成違占建戶，形同以上訴人須推定戶長一人始取得違占建戶身分，顯將眷改條例施行細則第22條之補正協議書視為上訴人取得違占建戶身分之法定要件，有逾越眷改條例規定而違反法律保留原則。（三）上訴人於87年5月22日即向被上訴人提出經法院認證之改遷建申請書，卻於91年11月15日始補件列管，係被上訴人未於陸光一村改建基地91年8月10日開工前通知上訴人補正協議書所致。其行政作業疏失未將上訴人列冊，直到91年9月20日始將上訴人等違占建戶補件資料彙呈被上訴人，導致被上訴人未能納入上訴人26坪型住宅需求。（四）被上訴人對於上訴人87年5月22日依法提出經法院認證之申請書，未依眷改條例作成准許處分，更怠於執行法定權限而未規劃26坪型住宅，其違法執行眷改條例第23條第1項規定，導致上訴人基於法律保障權利所生之期待利益受損害，喪失26坪型住宅市價與價售價格，及一般房貸及優惠貸款之價差利益，上訴人自得依國家賠償法第2條第2項規定請求損害賠償，且應以上訴人收受原處分時，作為知悉損害事實之時點，上訴人之賠償請求權尚未因時效而消滅，
求為判決㈠先位聲明：原處分及訴願決定均撤銷。被上訴人應作成准許上訴人以全額成本價購新北市陸光一村改建基地26坪型住戶乙戶之行政處分。㈡備位聲明：被上訴人應賠償上訴人1,476萬925元整，及自起訴狀繕本送達翌日即103年2月25日起，至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
三、被上訴人則以：（一）眷改條例第23條第1項之規定僅係授與被上訴人得採行提供違占建戶拆遷補償及住宅價購等特殊恩遇措施之裁量權限，並無賦予違占建戶有令被上訴人應補償其拆遷或提供住宅予其價購之公法上請求權。（二）被上訴人召開陸光一村改建基地（改）遷建說明會並為改遷建申請書之提供，僅係對於可能具備原眷戶、違占建戶而得參與陸光一村改建基地改（遷）建者，依眷改條例第20條第3項規定，於改（遷）建作業先期所為相關程序說明，並調查願意配合改（遷）建並具備原眷戶、違占建戶資格者之人數比例，有無達眷改條例第22條第1項辦理國軍老舊眷村改建之同意門檻，尚無任何公法上法律效果之形成，實難認被上訴人已行使眷改條例第23條第1項所賦予提供違占建戶住宅供其價購之裁量權限，作成同意違占建戶配購住宅之行政處分。（三）被上訴人未曾有准許上訴人配購住宅之表示，自無足令上訴人產生被上訴人准許其配購住宅之信賴基礎，難認被上訴人有違反誠信原則及信賴保護原則。（四）上訴人係於91年11月15日始經核定准予補件列管為陸光一村之違建戶，惟此時陸光一村改建基地業已完成規劃設計並於91年8月10日開工，被上訴人無從回溯將上訴人所需申購之26坪型住宅戶數納入規劃，是陸光一村改建基地最終在實際興建住宅坪型及戶數上，並未有興建26坪型住宅。上訴人並無以成本價購住宅之公法上請求權，被上訴人自無怠於執行職務，而構成國家賠償法第2條第2項規定之國家賠償事由。況上訴人早於96年5月23日即已知悉其無法以成本價購26坪型住宅，至遲亦於100年11月1日經被上訴人所屬政治作戰局函復時即已知悉，上訴人提起本件行政訴訟始請求國家賠償，其請求權已罹於時效等語，資為抗辯
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）被上訴人召開陸光一村改建基地（改）遷建說明會並為改遷建申請書之提供，係對於可能具備原眷戶、違占建戶而得參與陸光一村改建基地改（遷）建者，於改（遷）建作業先期所為相關程序說明，並調查願意配合改（遷）建並具備原眷戶、違占建戶資格者之人數比例，有無達眷改條例第22條第1項辦理國軍老舊眷村改建之同意門檻。上訴人雖提出改遷建申請書，惟其是否符合違占建戶資格、可否領取拆遷補償費及全額價購26坪型住宅，仍需經被上訴人之審核作業，益徵被上訴人通知上訴人參加陸光一村改建基地（改）遷建說明會，及提供改遷建申請書等行政行為，並非被上訴人行使眷改條例第23條第1項所賦予提供違占建戶住宅供其價購之裁量權限，作成對外發生同意違占建戶配購住宅法律效果之行政處分。上訴人於91年11月15日始經核定准予補件列管為陸光一村之違占建戶，係於陸光一村改建工程91年8月10日開工之後，且該改建基地並未規劃興建供違占建戶申購之26坪型住宅，是陸光一村改建基地並未有興建26坪型住宅，上訴人申購陸光一村26坪型住宅，現實上已無可能。（二）依辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱眷改注意事項）陸之一規定，凡於85年2月6日以前非經合法程序占有眷舍者，為違占建戶，眷村內違占建戶所坐落基地均為國有，渠等本屬無權占有人，依法除應拆屋還地外，於使用土地期間並有給付相當於租金之不當得利於所有權人之義務，實非眷改條例規範保護之對象。且眷改條例第23條第1項之規定，係為避免部分眷村違占建戶無法排除，影響眷村改建整體工作執行期程，乃立法明定賦予主管機關為取回眷村土地而得就違占建戶為相關給付行政之法律上依據，並非該等違占建戶即據此取得請求安置之公法上請求權。被上訴人雖已核發上訴人拆遷補償費，惟上訴人因欠缺公法上請求權，其請求被上訴人應准許其價購26坪型住宅，自屬無據。（三）上訴人提出之改遷建申請書，該申請書內容雖表明「同意於鈞部公告期限內搬遷後領取拆遷補償費，並自願全額價購26坪型住宅1戶」之意願，然被上訴人所提供改遷建申請書之行政行為，並非被上訴人行使眷改條例第23條第1項所賦予提供違占建戶住宅供其價購之裁量權限，況上訴人所提之改遷建申請書，除經被上訴人下屬陸軍總司令部呈請，由被上訴人核定上訴人補列陸光一村違建戶得領取違建戶拆遷補償款外，被上訴人未曾有准許上訴人配購住宅之表示，足令上訴人產生被上訴人准許其配購住宅之信賴基礎。既無信賴基礎存在，當無信賴原則之適用。（四）上訴人先位聲明請求撤銷原處分及訴願決定，並請求被上訴人應作成准許上訴人以全額成本價購陸光一村改建基地26坪型住戶乙戶之行政處分，其訴均為無理由，應予駁回，其備位聲明合併請求損害賠償部分，與行政訴訟法第7條規定之要件不合，亦無理由，應併予駁回等語，因之駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：（一）被上訴人依照眷改注意事項確有凡屬改建圈內之違占建戶通常可納入改建需求之行政慣例，被上訴人不配售住宅給上訴人，有違平等原則。此等重要攻擊方法，原審未加審酌，有判決不備理由之違誤。（二）上訴人於71年8月6日即入住陸光一村，被上訴人於87年5月1日召開改建說明會前，即已公告依眷改條例第23條規定辦理中低收入及違占建戶拆遷補償。依眷改條例施行細則第22條，有關違占建戶身分之清查，應由被上訴人主動通知上訴人補正協議書。於前開說明會時，被上訴人並未告知，延至91年10月始通知，上訴人於同年月25日提出協議書，並於91年11月15日完成補件作業，不應因此影響上訴人於87年5月以前已取得之違占建戶身分。且違占建戶身分取得，應以有無佔用眷村建物之客觀事實認定之。被上訴人於陸光一村改建基地作業程序第一階段即應辦理建戶身分資格清查，當無可能於91年8月10日動工後始為之，被上訴人稱上訴人係91年11月15日始補件列管，與國軍老舊眷村改建作業程序不符。（三）上訴人於原審準備程序時，請求被上訴人提供陸光一村87年召開說明會之案卷資料，用以證明上訴人當時係以違占建戶身分簽到出席，原審未查，亦有違誤。（四）被上訴人依眷改條例及眷改注意事項取得對違占建戶相關安置之權限，即應認上訴人享有申購眷村改建住宅之公法上權利，倘否准上訴人享有上開法條所定價購住宅及比照國民住宅條例優惠貸款之權益，將該法條規定之拆遷補償及提供價購住宅之權益切割適用，為適用法則不當之違法。且上訴人係陸光一村原規劃圈原址改建之中低收入違占建戶，實屬眷改條例規範所保護之對象，上訴人依法於期限內提出經認證之申請書，於原規劃圈自然可行使請求權。原審未查，未闡明促使上訴人補充法律上陳述，遽認上訴人並無依眷改條例申請價購住宅之公法上請求權，為判決不適用法令。（五）被上訴人已選擇採用眷改條例方式輔導中低收入違占建戶配合改遷建，即已行使裁量權，被上訴人即應依眷改條例第23條規定，規劃興建26坪型住宅供上訴人價購，被上訴人事後否認，有違誠信原則。上訴人於87年5月申請以成本價購陸光一村26坪型住宅一戶，應有信賴保護原則之適用。（六）被上訴人對上訴人之申請於87年間應作為而不作為及未依國軍老舊眷村改建作業程序清查違建戶身分資格，及時通知上訴人補正協議書，於91年10月3日始通知上訴人補正協議書，至102年7月18日以給付不能為由作成駁回處分，導致上訴人基於法律保障權利所生之期待利益受損害，屬國家賠償法第2條第2項後段所定，被上訴人自應對上訴人負損害賠償責任。上訴人知悉損害事實，係自收受原處分駁回上訴人申請時始成立，故上訴人之國家損害賠償請求權時效尚未消滅等語。
六、本院查：
（一）按司法院釋字第443號解釋理由書，明確指出：「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障。…憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至於何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及所受限制之輕重而容許合理之差異。…若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」
（二）次按「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」。「（第1項）興建住宅社區配售原眷戶以1戶為限。每戶配售之坪型以原眷戶現任或退伍時之職缺編階為準；並得價售與第23條之違占建戶及中低收入戶；如有零星餘戶，由主管機關處理之。」「（第3項）第1項住宅社區配售坪型辦法，由主管機關定之。」「改建、處分之眷村及第4條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。」眷改條例第1條、第16條第1項、第3項及第23條第1項前段分別定有明文。又「原眷戶依本條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起三個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」眷改條例施行細則第20條第1項定有明文。
（三）復按立法者基於社會政策考量制定眷改條例保障原眷戶優於其他一般國民權益，眷村改建係屬給付行政範疇，原眷戶或違占建戶權益依照司法院釋字第443號解釋理由書所述，應屬於低密度法律保留規範，眷改條例第23條明載違占建戶之資格認定及權益，而眷改條例第29條業已概括授權被上訴人就施行細則為規定，被上訴人就眷村改建各項措施除本基於行政積極性、公益性外，更應衡酌財政收支情形、社會發展等，除涉及公共利益重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，亦應有整體性考量之行政裁量空間。職是，被上訴人執行國軍老舊眷村改(遷)計畫，旨在加速更新國軍老舊眷村、提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，可見國軍老舊眷村之改建，除為照顧原眷戶權益外，尚須達成多重公共利益之目的，此稽之眷改條例第1條規定之立法目的可明。再者，國家資源有限，被上訴人辦理眷村改(遷)計畫，尤應考量國家經濟及財政狀況，以妥善分配福利資源，不得僅側重申購人利益，給予過度之保護，而違背國家資源須合理分配及有效利用原則，忽略其他公益目的。尤其違占建戶原本係無權占有國有房舍或土地，依民法第767條規定，原負有返還義務，甚且尚須依民法第179條不當得利之規定，給付相當於租金之對價於所有權人。是以眷村內之違占建戶受拆除本無任何權益可享，始符法理，僅因行政主管機關為避免程序浪費及節省成本支出，而自我妥協退讓，始有眷改條例第23條關於補償違占建戶之特殊恩遇措施。惟土地資源有限，且建築法規亦有容積與建蔽率之限制，建築基地所得提供興建之房舍，亦無可能無限擴張，故倘若改建基地經規畫後已無容納多餘戶數之可能，自無可能強行要求被上訴人違法興建住宅，以供上訴人價購。是眷改條例第23條第1項規定，並無賦予違占建戶有請求主管機關應對其拆遷提供住宅予其價購之公法上請求權，而係授與主管機關得採行提供違占建戶住宅供其價購之裁量權限。上訴意旨謂上訴人享有申購眷村改建住宅之公法上權利，被上訴人應依眷改條例第23條規定，規劃興建26坪型住宅供上訴人價購，被上訴人事後否認，有違平等原則、誠信原則、信賴保護原則，自無可採。
（四）再按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第7條定有明文。斟酌該條之立法過程，乃在使當事人於提起行政訴訟時得「附帶」提起不同審判系統之訴訟，以連結行政訴訟與國家賠償訴訟審判權，而達訴訟經濟目的之意旨，並參照該條立法理由第三點明文闡述：「向行政法院『附帶』提起損害賠償之訴，自應適用行政訴訟程序，…」，可知法律所以為此項規定，是因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，可以節省勞費，並避免二訴訟裁判之衝突。故於當事人有依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且認為有理由，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為其勝訴之判決甚明。本件上訴人先位聲明請求撤銷原處分及訴願決定，並請求被上訴人應作成准許上訴人以全額成本價購陸光一村改建基地26坪型住戶乙戶之行政處分既為無理由，其附帶提起之備位聲明請求損害賠償自難認為有理由，上訴意旨主張被上訴人對上訴人之申請應作為而不作為及未依國軍老舊眷村改建作業程序清查違建戶身分資格，未及時通知上訴人補正協議書，嗣以給付不能為由作成駁回處分，致上訴人期待利益受損害，被上訴人應依國家賠償法第2條第2項後段負損害賠償責任云云，亦無可採。
（五）本件上訴人係陸光一村違占建戶，前於87年5月22日提出改遷建申請書，同意於主管機關公告期限搬遷後，領取拆遷補償款，自願全額價購26坪型住宅一戶，嗣於91年11月15日經被上訴人補件列管有案，並領取拆遷補償費，上訴人雖提出改遷建申請書，惟其是否符合違占建戶資格、可否領取拆遷補償費及全額價購26坪型住宅，仍需經被上訴人之審核作業；被上訴人通知上訴人參加陸光一村改建基地（改）遷建說明會，及提供改遷建申請書等行政行為，並非被上訴人行使眷改條例第23條第1項所賦予提供違占建戶住宅供其價購之裁量權限，作成對外發生同意違占建戶配購住宅法律效果之行政處分。上訴人所提之改遷建申請書，除經被上訴人下屬陸軍總司令部呈請，由被上訴人核定上訴人補列陸光一村違占建戶得領取違建戶拆遷補償款外，被上訴人未曾有准許上訴人配購住宅之表示，被上訴人復未於該改建基地並規劃興建供違占建戶申購之26坪型住宅，為原審依職權確定之事實，是被上訴人否准上訴人請求價購26坪型住宅，自屬有據。原判決因之認上訴人先位聲明請求撤銷原處分及訴願決定，並請求被上訴人應作成准許上訴人以全額成本價購陸光一村改建基地26坪型住戶乙戶之行政處分為無理由；備位聲明合併請求損害賠償部分，與行政訴訟法第7條規定之要件不合，其備位之訴亦無理由，均予駁回，業已詳述其得心證之依據及理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，其認事用法並無違誤。所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與司法院解釋、本院判例亦無牴觸，亦無違反平等原則、信賴保護原則，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。
（六）末按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其
主文所由成立之依據；原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，要無判決不備理由情事。上訴意旨另稱原判決有不備理由之違背法令，亦不足採。上訴人其餘上訴意旨係對於原判決業經詳予論述不採之事由再予爭執，並就原審證據取捨與事實認定之職權行使，指摘其不當，或係以其一己對法規之主觀見解，任意指摘原判決所為論斷有不適用法規或適用不當，尚難認為合法之上訴理由。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 12 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 廖 宏 明法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 黃 淑 玲以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 12 月 12 日
書記官 王 史 民