最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第674號上 訴 人 葉壽山訴訟代理人 連復淇 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 郝龍斌訴訟代理人 蔡進良 律師上列當事人間區段徵收事件，上訴人對於中華民國103年4月24日臺北高等行政法院101年度訴字第1686號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、臺北市士林官邸北側地區前經被上訴人民國93年2月23日公告實施細部計畫，載明以區段徵收方式整體開發。被上訴人為妥適安置該地區之拆遷戶，擇於區內劃設市○住○區○○○區段徵收實施辦法第17條規定訂定「臺北市士林官邸北側地區區段徵收拆遷安置計畫」（93年9月8日訂定發布，嗣於93年11月4日公告修正並核定實施，下稱拆遷安置計畫），以興建專案住宅（市民住宅，下均稱專案住宅）之方式安置拆遷戶。嗣被上訴人於93年7月至9月間，依「臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法」（99年6月28日修正公布名稱及全文為「臺北市舉辦公共工程拆遷補償自治條例」，下稱處理辦法）及「臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理安置應行注意事項」（100年4月21日廢止，下稱應行注意事項）等相關規定，辦理該地區之建築改良物（下稱建物）及農作改良物查估作業。而共用臺北市○○區○○街○○號（下稱○○街臨2號）門牌之2棟建物，前經被上訴人辦理查估作業，認定為77年8月1日前之違章建築，其建物型態屬分棟個別所有，建物所有權人分別為上訴人及訴外人施守勇，符合拆遷安置計畫第4點第1款之安置方式，經上訴人及訴外人施守勇向被上訴人申請配售專案住宅以為安置，由被上訴人以95年1月6日府地發字第09460607100號函（下稱被上訴人95年1月6日函），核准上訴人及訴外人施守勇專案住宅配售資格（下稱前處分），並發給補助房屋津貼。迨進行至專案住宅買賣契約簽訂階段，共用○○街臨2號門牌之2棟建物及共用臺北市○○區○○街○○號（下稱○○街臨6號）門牌之2棟建物所有權人，因涉及法務部調查局臺北市調查處（下稱臺北市調查處）偵辦經濟犯罪暨洗錢案件，且上開4棟建物坐落土地之土地所有權人亦於98年8月1日委請律師函請被上訴人撤銷核准配售專案住宅予上訴人之前處分，被上訴人爰暫停辦理專案住宅配售作業，並依職權向有關機關調閱各式證明文件暨多次邀集權利關係人、專案查估公司及專案管理公司會商，再委託台北市測量技師公會、中華民國航空測量及遙感探測學會透過科學儀器判讀航照圖，調查結果認定上訴人所有○○街臨2號之建築改良物（下稱系爭建物）非77年8月1日前之違章建築，不符專案住宅配售資格，上訴人雖表示異議，然無法提出有效證明文件，被上訴人遂依行政程序法第117條規定，以101年1月16日府地發字第10130
02 9600號函（下稱被上訴人101年1月16日函），撤銷前處分（下稱原處分；亦即被上訴人101年1月16日函中，撤銷被上訴人95年1月6日函內所為核准上訴人專案住宅配售資格之前處分），並檢附付款明細表1份，通知上訴人繳還新臺幣（下同）2,415,669元。上訴人不服原處分，循序提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）系爭建物屬於77年8月1日前存在之違章建築，一直延續至上訴人於94年11月1日前拆除為止，範圍均一致，具有同一性，符合拆遷安置計畫第4點第1款之專案住宅配售資格。原處分及訴願決定僅憑台北市測量技師公會99年8月18日北市測技字第099081801號函、中華民國航空測量及遙感探測學會99年8月25日九九航測會字第0320號函，對於76年10月14日、76年11月26日、77年12月6日航照圖之判讀結果，遽認系爭建物於77年8月1日以前僅為「臨時棚類之構造物」，非屬違章建築，認事用法，應有未合。
（二）拆遷安置計畫第4點第1款所稱之違章建築，並無臺北市士林官邸北側地區區段徵收原住戶增加配售市民住宅處理原則（下稱處理原則）第4點第2項規定「住宅單位」之限制。處理原則係被上訴人於94年11月7日訂定，然系爭建物已於93年8月16日、17日進行查估作業，查估結果認定屬違章建築且興建於77年8月1日以前，上訴人配合於94年11月1日前拆除系爭建物，顯見拆遷安置計畫所稱違章建築，並無處理原則第4點第2項「住宅單位」之適用。（三）本院76年度判字第1977號、85年度判字第811號、87年度判字第740號判決即闡明處理辦法所稱之「違章建築」，足證系爭建物確實符合建築法第4條規定之建築物。由於違章建築長年使用，在所有權仍具同一性之情形下，有修繕或擴建係屬常情，故處理辦法第10條顯係針對符合該辦法第3條規定，屬於77年8月1日前存在，存續至拆遷公告日前之違章建築，辦理拆遷補償勘估計算方式之規定，且勘估補償之建物，亦係以查估作業當時違章建築現況為準，並非作為拆遷安置計畫第4點規定，是否屬於在77年8月1日前已經存在違章建築之認定依據。（四）系爭建物「覆蓋黑網部分」花房及「白色部分」房間，並未附著於訴外人施守勇所有違章建築，具有構造上之獨立性。且依證人曹棋峰於102年6月5日準備程序之證述，訴外人施守勇所有違章建築，係證人曹棋峰於76年間租予荀文惠使用；而系爭建物「覆蓋黑網部分」花房及「白色部分」房間，則由證人曹棋峰使用，亦具有使用上之獨立性，並非屬於附著於訴外人施守勇所有違章建築之附屬建物。（五）被上訴人以前處分核准上訴人及訴外人施守勇等2人專案住宅配售資格，已生確定效果，嗣後卻以原處分撤銷上訴人專案住宅配售資格，使上訴人遭受不能預見之損害，顯違反信賴保護原則。被上訴人辦理查估作業時，明知系爭建物係共用○○街臨2號門牌，上訴人無不為完全陳述之情形，且被上訴人所屬地政處以93年8月6日北市地五字第09332374500號函通知各業主，如建築物未辦理產權登記者，提供應備之證明文件，從未要求上訴人說明系爭建物之結構及是否屬77年8月1日以前之違章建築。上訴人亦未曾於93年查估當時，對於查核人員陳述系爭建物屬違章建築且興建於77年8月1日以前等語，均由被上訴人委託宏大不動產鑑定顧問股份有限公司（下稱宏大公司）、得盈開發有限公司（下稱得盈公司）認定查估結果，及被上訴人依職權自行認定系爭建物符合拆遷安置計畫區內安置資格之行政行為等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人為確保上訴人配售權益，委請中華民國航空測量及遙感探測學會、台北市測量技師公會兩家專業機構以科學方式進行航照影像判讀，判讀原則係依據影像紋理、面積、高程值及判釋經驗進行，台北市測量技師公會99年8月18日、中華民國航空測量及遙感探測學會99年8月25日之判讀結果一致，皆研判系爭建物76年與77年為臨時棚類之構造物。又依處理辦法、應行注意事項暨現行之臺北市舉辦公共工程拆遷補償自治條例及其施行細則，皆無可依第三者陳述作為認定建築改良物存在年期佐證資料之規定，且證人曹棋峰之陳述有說法不一致及矛盾之情形，其於當時蓋設雜項工作物之可能性較高，故系爭建物不符合拆遷安置計畫第4點第1款得申請區內安置之要件。（二）被上訴人辦理本區建物查估作業及專案住宅配售資格審查過程，皆已公開揭露詳盡資訊予上訴人及相關權利人。被上訴人所屬地政處已函知配合辦理本案土地改良物查估作業，並進行國華街臨2號門牌之違章建築查估作業，業請上訴人確認並簽署查估資料表。上訴人對系爭建物結構究係為何，當明知亦無法諉為不知，卻於查估當時憑依其與訴外人所有建物共用國華街臨2號門牌之情事，有不為完全陳述，於簽署查估調查表時亦未表明任何異議以為更正，已構成不為完全陳述之事實，致使被上訴人依該陳述及文件作出違法行政處分，上訴人復而取得專案住宅配售資格，其信賴已不值得保護。被上訴人依行政程序法第43條、第117條及第119條規定，撤銷原核准上訴人專案住宅配售資格之前處分，自無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：（一）按行為時土地徵收條例第4條第6項、第38條第1項、第44條第1項第4款及其施行細則第36條第14款、區段徵收實施辦法第17條○○○區段徵收範圍內，依法得辦理拆遷安置者，僅合法建物之原住戶，而不及於違章建築之原住戶。（二）上訴人須證明其為區段徵收範圍內必須全部拆除之合法建物及77年8月1日前之違章建築之所有權人（原住戶），且伊有在該建物實際居住生活之事實，方得向被上訴人申請配售專案住宅，俾回復其原有居住生活秩序。查系爭建物並非經登記之合法建物，上訴人無法證明其確為系爭建物之所有權人，且無法證明系爭建物為77年8月1日前存在之違章建築，況查本件經被上訴人將地形圖、地籍圖及航照圖等資料，多次送請台北市測量技師公會、中華民國航空測量及遙感探測學會兩家專業機構，以科學儀器判讀結果，咸認76年及77年之地上物為臨時棚類之構造物，76年航照圖之「白色部分」類似放置工具之臨時棚，「覆蓋黑網部分」則類似溫室棚栽之臨時棚（亦非供人居住生活使用），且76年11月26日地上物之影像，於77年12月6日影像顯示有明顯變化，至83年6月24日方顯示有明確建物。職是，本件被上訴人認定上訴人不符合拆遷安置計畫第4點第1款之專案住宅配售資格，於法洵屬有據。（三）本件上訴人不符合拆遷安置計畫第4點第1款之專案住宅配售資格，則被上訴人自得依行政程序法第117條規定，以原處分撤銷其所為核准上訴人專案住宅配售資格之前處分，俾落實行為時土地徵收條例及其施行細則暨「區段徵收實施辦法」所揭櫫「安置原住戶」之精神與公益目的。第查，被上訴人所屬地政處93年8月6日北市地五字第09332374500號函之受文者，並未包含上訴人（共用○○街臨2號門牌之施守勇方為該函之受文者），此為上訴人所是認；甚且，該函所附「臺北市士林官邸北側地區區段徵收區配合查估地上物應備證明文件一覽表」所示查估項目，計有建築物補償費（拆遷處理費）、人口遷移費、工廠生產設備及營業設備補助費、農林作物（漁類）補償費等4個項目，並就該4個項目，明列各該應備證明文件，其中並未就「專案住宅配售資格」項目予以明列應備證明文件，從而上訴人訴稱其信賴上開被上訴人所屬地政處93年8月6日函而提供相關「專案住宅配售資格」證明文件，應受信賴保護云云，要無足取。（四）再者，行政機關若怠於行使權限，或因錯誤之行政處分，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益。查前處分雖於法定救濟期間經過而發生形式確定力，惟前處分既屬違法之行政處分，被上訴人本得依行政程序法第117條本文之規定，依職權撤銷之，且上訴人並未因信賴前處分而有何客觀之信賴表現，可知前處分並無行政程序法第117條但書所定不得撤銷之情形。況查本件被上訴人之所以作成前處分，係憑依93年查估當時上訴人陳稱與訴外人施守勇共用○○街臨2號門牌之情事，而伊於簽署查估建物調查表時，未表明任何異議以為更正，且伊未完全揭露系爭建物之讓與、簽訂租約及設立房屋稅籍等情形，致使被上訴人依其陳述及文件作出違法之前處分，自難謂上訴人有正當合理之信賴值得保護情形等語，為其判斷基礎。
五、上訴人上訴主張略以：（一）原處分並非以上訴人申請專案住宅配售，遭被上訴人以資格不符為由之駁回處分，自應由被上訴人先予澄明。則本件被上訴人事後再以原處分撤銷前處分，而否認上訴人專案住宅配售資格之權利存在，依舉證責任之分配，自應由被上訴人就其原處分主張系爭建物為77年8月2日至83年12月31日之建物，而非77年8月1日以前興建之事實，負舉證責任，倘若原審法院已盡闡明義務及職權調查義務後，事實仍真偽不明時，依舉證責任之分配，應由被上訴人負擔該不利之結果，然原判決認定上訴人向被上訴人申請配售專案住宅，應就上訴人符合拆遷安置計畫第4點第1款專案住宅配售資格要件事實，負舉證責任，應有判決違背論理法則、理由矛盾及判決適用行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條不當之違法。（二）按拆遷安置計畫第4點第1款所指「77年8月1日前之違章建築」及「其所有權人」之認定，參照拆遷計畫第2點及處理辦法第3條、第10條規定，係指興建於77年8月1日前存在，存續至上開拆遷安置計畫公告地區內之違章建築，其所有權人符合專案住宅配置資格。所稱「其所有人」包括興建於77年8月1日以前之違章建築原始起造之所有權人，及事後繼受取得之事實上處分權人在內。且2人共用門牌之建物型態屬分棟個別所有，係各自所有1棟建物，則建物所有權人2人皆符合上開第4點第1款規定之安置方式。然原判決認定拆遷安置計畫第4點第1款所稱「77年8月1日前之違章建築」及「其所有權人」之認定，有處理原則第4點之適用，有判決適用拆遷安置計畫第4點第1款不當之違法。（三）原判決對於系爭建物於76年間是否有供人實際居住生活之事實爭點部分，竟完全捨棄系爭建物原始起造人即證人曹棋峰當時實際使用狀況之證述，與○○街臨2號房屋臺北市士林區戶政事務所76年7月29日編釘門牌登記申請書及附圖，及臺北市士林區戶政事務所93年8月16日門牌證明書，門牌：○○街臨2號於76年8月6日初編等直接證據不採，顯與經驗法則、證據法則有違，又未詳予說明其不採之理由，卻僅憑航照圖之判讀結果為臨時棚類之構造物、臨時棚之推測意見，即逕認依76年間所示之地上物，亦難遽爾謂該地上物係供人居住生活使用之建物云云，亦有判決違背經驗法則、證據法則及判決不備理由之違法。（四）原判決認定上訴人無法證明系爭建物為77年8月1日前存在之違章建築，然原判決認定之理由，未詳就卷內之各項直接、間接證據，本於推理作用而為綜合判斷，卻將卷內各項證據，予以割裂觀察而單獨評價，且就系爭原始起造人即證人曹棋峰關於系爭建物是否為77年8月1日前存在之違章建築之陳述，未佐以卷內證據為綜合判斷，詳予剖析及審酌，是否與真實性無礙，僅以其片斷供述內容稍有不符或矛盾，即認其全部陳述均與事實不符，而悉予摒棄不採，對供述相符之處又俱不斟酌，即有判決不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，與判決違背經驗法則、論理法則及判決不備理由之違法。
六、本院查:按「區段徵收範圍內土地，經規劃整理後，除依前條規定配回原管理機關外，其處理方式如下：……四、國民住宅用地、安置原住戶或經行政院專案核准所需土地得以讓售。」及「本條例第38條第1項規定之區段徵收計畫書，應載明下列事項：……十四、合法建物拆遷安置計畫。……」為行為時土地徵收條例第44條第1項第4款及其施行細則第36條第14款所明定。而依上開條例第4條第6項規定授權訂定之行為時「區段徵收實施辦法」第17條則規定：「區段徵收範圍內合法建築改良物需辦理拆遷安置者，由需用土地人會商直轄市或縣（市）主管機關訂定拆遷安置計畫。」是區段徵收範圍內，依法得辦理拆遷安置者，僅合法建物之原住戶，而不及於違章建築之原住戶。惟被上訴人為安置臺北市士林官邸北側地區區段徵收範圍內原住戶，訂有拆遷安置計畫；依93年11月4日公告修正實施之拆遷安置計畫第3點：「安置資格：（一）本地區內必須全部拆除之合法建築物及民國83年12月31日以前之違章建築，其所有權人為本計畫依規定應安置之原住戶。（二）民國84年1月1日以後之違章建築之所有權人不予安置。（三）軍方列管眷舍、政府機關、公立學校及公營事業機構列管宿舍之住戶，依四之（三）規定辦理。」及第4點：「安置方式：（一）本地區內必須全部拆除之合法建築物及民國77年8月1日前之違章建築，其所有權人應於規定期間內，自行選擇下列方式之一向本府申請。逾期未申請者，本府得逕依『發給安置費用』方式辦理安置。經核定安置方式者，不得變更安置方式。⒈區內安置：由本府於本地區之市民住宅區興建市民住宅，配售予本地區依規定應安置之原住戶，並於等候期間至進住為止，一次發給補助房租津貼新臺幣36萬元整。⒉發給安置費用：放棄承購市民住宅者，每一門牌建物發給安置費用新臺幣72萬元整。（二）民國77年8月2日至民國83年12月31日之違章建築，其建築物經全部拆除者，每一門牌建物發給自動搬遷行政救濟金新臺幣39萬元。（三）軍方列管眷舍、政府機關、公立學校及公營事業機構列管宿舍之住戶，其建物經全部拆除者，每一門牌建物發給自動搬遷行政救濟金新臺幣20萬元。」之規定可知，被上訴人其安置方式區分為3類，其中得向被上訴人申請配售專案住宅者，為該區段徵收範圍內必須全部拆除之合法建物及77年8月1日前之違章建築之所有權人（原住戶）。經查本件判決以上訴人並無法證明其確為系爭建物之所有權人及該建物為77年8月1日前存在之違章建築為由，而駁回上訴人之訴，固非無見，惟查：
㈠本件上訴人業已提出讓與人曹春進（嗣更名為曹棋峰）與受
讓人上訴人及施守勇於87年8月10日書立之地上物所有權讓與書(見訴願卷第152頁)，另證人曹春進亦於原審102年6月5日準備程序期日證述：「……我出售給葉壽山部分（證人當庭以橘色螢光筆於原審卷第32頁航照圖上標示）有花房（內含2個花房、其中1個花房內有辦公室、接待室，花房周圍以2呎矮牆上嵌鋁門窗圍起來）、白色小方塊的房間（面積約2～3坪，高度約3公尺，內部有一張床舖、有化糞池的簡易廁所），其他部分與葉壽山沒關係。……」等語，足徵本件系爭建物確由原始建物起造人曹春進讓與上訴人，另原處分亦於該處分說明3，敘明該建物權屬部分於辦理查估、協議價購、發價期間並無人異議，而屬上訴人所有已告確定等語，則原判決謂上訴人並無法證明該建物屬其所有，似尚待斟酌(違章建築之讓與，因不能為移轉登記而不能為不動產所有權之讓與，但受讓人與讓與人間如無相反之約定，應認為讓與人已將該違章建築之事實上處分權讓與受讓人，本件被上訴人謂該建物權屬上訴人，應係指上訴人具有該事實上處分權而言)。
㈡另原判決援引被上訴人於94年11月7日發布之處理原則，於
該原則第4點規定：「申請增加配售市民住宅者，須為拆遷公告前2個月於本地區設有戶籍，並有居住事實之現住人口，且居住之建物，須符合住宅單位之規定。前項所稱住宅單位，係指含1個以上相連之居室及非居室建築物，有廚房、廁所等供家庭居住使用，並有單獨出入之道路，可供進出者。」而認本拆遷安置計畫之原始配售專案住宅對象，亦應符合上揭實際居住生活之事實，且居住之建物，須符合住宅單位，即指含1個以上相連之居室及非居室建築物，有廚房、廁所等供家庭居住使用，並有單獨出入之道路，可供進出者方得以向被上訴人申請配售專案住宅，俾回復其原有之居住生活秩序。惟查被上訴人93年11月4日公告修正之拆遷安置計畫，對於安置資格，並無上開處理原則第4點之限制，而該處理原則乃係針對該區段徵收原住戶增加配售市民住宅所為規定，二者規範事項不同，該原則能否作為拆遷安置之補充依據，自尚待探求。而本件經被上訴人將地形圖、地籍圖及航照圖等資料，多次送請台北市測量技師公會、中華民國航空測量及遙感探測學會兩家專業機構，以科學儀器判讀結果，雖中華民國航空測量及遙感探測學會103年2月7日函認○○街臨2號（即系爭建物）判讀為臨時棚。惟與台北市測量技師公會102年9月11日函則就76年11月26日、77年12月6日及83年6月24日拍攝之航空照片判讀「○○街臨2號構造物於76年11月26日影像已經明顯存在，於77年12月6日影像顯示有明顯變化，其範圍與90年測製地形圖相符，面積約為270平方公尺。76年與77年均研判為臨時棚類之構造物，左下角白色部分面積估算約9平方公尺，因尺寸過小，加上解析度不佳，無法判釋為何種物體‥‥」有異，而該函所稱之該等空照圖於76間所存在之左下角白色部分，是否即證人曹春進於原審102年6月5日作證所稱「76年有花房及白色小方塊的小房間(約2～3坪，1張雙人床、冷氣、排水管接至後方水溝之簡易廁所)」，又即便如原判決所採證人曹進春於99年11月11日於臺北市政府地政處土地開發總隊所稱系爭建物範圍內，只有1個房間，廚房在○○街臨2號左側（施守勇）範圍內，無衛浴設備（見原處分卷第23頁），惟仍認該處係有臨時棚及一房間。參諸拆遷安置計畫第3點安置資格㈠之條件將合法建築物與違章建築同列，而違章建築本亦為建築法第4條所稱之建築物，為定著於土地，具有頂蓋、樑柱或牆壁之構造物或雜項工作物，其定著之土地未限於水泥地，頂蓋、樑柱或牆壁之材料不限於磚造，牆壁亦未以四面完整牆壁（全牆），或以一般房屋或構造物為限，從而系爭建物亦難謂不符建築法第4條所規定之建築物。則上訴人所主張系爭建物原始起造人即證人曹春進，73年12月間有於○○區○○街口申請用電，係供系爭建物使用，但因系爭建物為違章建築，不准接用臨時用電，才以用電用途為空地照明用電方式為之。及依施守勇向臺北市士林區戶政事務所於76年7月29日編釘門牌，能否證明系爭建物為77年8月1日前存在及供人居住使用之違章建築，均尚非不得再予查證以明上訴人所言是否屬實，原審僅以73年12月間系爭建物用電為空地照明用電及門牌係施守勇所申請，即不採上訴人之主張，上訴意旨主張原判決有判決不備理由之違法，尚非無理。再本件被上訴人前處分已准予就上訴人所有之系爭建物，認符專案住宅配售資格，惟僅因系爭土地所有權人以系爭建物非屬上訴人所有，而經被上訴人查證認待該建物所有權歸屬明確，始予憑辦，顯見本件前處分對系爭建物已符配合資格，惟僅因所有權爭議，而未予核定，是則本件尚非因系爭建物，僅屬雜項工作物，而未予以核定，則本件被上訴人於原審復以被上訴人所屬工務局82年4月30日北市工三字第81169號函所規定，因被上訴人進行建物查估作業，係針對建物拆遷補償區分為「合法建築物」、「違章建築」與「雜項工作物」共3類，故雜項工作物之定義業與合法建築物或違章建築明顯區隔，系爭建物係「雜項工作物」，非屬獨立之「合法建築物」或「違章建築」，上訴人不具配售資格，究否有理，此攸關上訴人得否配售專案住宅，未見原審予以審酌，自有未妥。
㈢綜上所述，原判決既有上訴意旨主張如上之違法，上訴人聲
明予以廢棄，非無理由。惟本件事證尚未明確，尚有由原審依本院之前開意旨予以調查審認之必要，本院並無從自為判決，爰將原判決予以廢棄，發回原審再為調查後，另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 12 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 廖 宏 明法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 12 月 12 日
書記官 黃 淑 櫻