最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第692號上 訴 人 臺北市松山地政事務所代 表 人 簡玉昆訴訟代理人 吳思寰
鍾宜珊林光彥 律師被 上訴 人 財團法人私立中華基金會代 表 人 林命嘉被 上訴 人 吳陸生上二人共同訴訟代理人 蔡進良 律師
董彥苹 律師楊大德 律師上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國103年6月12日臺北高等行政法院103年度訴字第415號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣被上訴人財團法人私立中華基金會（原法人之名稱為財團法人臺北市私立中華體育文化活動中心基金會）所有坐落臺北市○○區○○段○○段第482、483、483-1、484、815、815-1、461、462、462-1、462-7、462-8、462-9、462-10、462-11地號之土地（下稱系爭14筆土地），原係為重建中華體育館之基地地號。惟因被上訴人為公益目的及將來土地開發可能性，以出售土地持分百分之30方式，以期早日解除債務和每年鉅額稅賦之負擔，俾利不遺餘力續行公益，而以96年4月2日上訴人收件松山字第077050號買賣登記申請案，申辦臺北市○○區○○段○○段461、462、462-1、462-7、462-8、462-9、462-10、462-11、484地號9筆土地（下稱系爭9筆土地）予被上訴人吳陸生。嗣系爭14筆土地，前經臺北市政府103年1月17日府體輔字第10330017400號函（下稱臺北市政府103年1月17日函）囑就系爭土地於土地登記簿其他登記事項欄加註「公益用途」，案經上訴人依上開囑託函以103年2月7日收件松山字第019460號註記登記案，於系爭14筆土地標示部其他登記事項欄加註「（一般註記事項）依臺北市政府103年1月17日府體輔字第10330017400號函註記登記公益用途」（下稱系爭註記），並以103年2月14日北市松地登字第10330217300號函復臺北市政府。被上訴人不服，提起行政訴訟，經原審法院判決：上訴人應塗銷就被上訴人財團法人私立中華基金會所有系爭14筆土地，於土地登記簿上之其他登記事項欄中所載「（一般註記事項）依臺北市政府103年1月17日府體輔字第10330017400號函註記登記公益用途」之註記。上訴人應塗銷就被上訴人吳陸生所有系爭9筆土地，於土地登記簿上之其他登記事項欄中所載「（一般註記事項）依臺北市政府103年1月17日府體輔字第10330017400號函註記登記公益用途」之註記。上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：上訴人就被上訴人所有系爭土地於土地登記簿中為公益用途之註記，其性質依本院99年度3月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，非屬行政處分，惟因該註記之存在，事實上將影響土地有關交易價格或交易可能性，影響土地所有權之圓滿狀態，而侵害所有權，是被上訴人自得依行政訴訟法第8條第1項規定提起一般給付訴訟，請求除去侵害即塗銷系爭註記，以回復未為註記之狀態。又系爭註記係以臺北市政府103年1月17日函為據，惟此顯非法律或依法律授權之命令，且遍查相關土地使用管制法令，皆無應公益用途之限制，是系爭註記對被上訴人財產權之限制，顯違反法律保留原則，自應予塗銷云云。為此，求為判決：1、上訴人應塗銷就被上訴人財團法人私立中華基金會所有系爭14筆土地，於土地登記簿上之其他登記事項欄中所載「（一般註記事項）依臺北市政府103年1月17日府體輔字第10330017400號函註記登記公益用途」之註記；2、上訴人應塗銷就被上訴人吳陸生所有系爭9筆土地，於土地登記簿上之其他登記事項欄中所載「（一般註記事項）依臺北市政府103年1月17日府體輔字第10330017400號函註記登記公益用途」之註記。
三、上訴人則以：依內政部訂頒之登記原因標準用語，註記係「在標示部所有權部或他項權利部其他登記事項欄內註記資料之登記。」即僅將土地相關資料載明，其本身並不具法效性，核屬事實行為。系爭註記係表彰土地之使用應以公益事業之用途之一般註記事項，未有限制被上訴人就其土地所有權處分之效力，與禁止其權利處分之限制登記有別，且未發生法律效果，自無礙其土地所有權之圓滿狀態。次依臺北市政府教育局85年3月12日北市教五字第02100號函，被上訴人財團法人私立中華基金會雖原則同意以土地向銀行籌貸融資，惟新得標人不得變更原興辦之公益事業用途。是系爭土地本即僅能作公益使用，系爭註記無非公示應為公益用途之事實，避免第三人於交易上遭受不利益，係屬提供資訊之行政事實行為云云，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人就被上訴人財團法人私立中華基金會所有系爭14筆土地，及被上訴人吳陸生所有系爭9筆土地，於土地登記簿上之其他登記事項欄中所載系爭註記，揆諸本院99年度3月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，未對外直接發生法律效果，非屬行政處分，惟因該註記事實上影響其所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權，故系爭14筆土地及系爭9筆土地之土地所有權人既認違法，自得向行政法院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去系爭註記。㈡關於系爭註記之法律依據，依原審法院103年5月20日言詞辯論時經上訴人訴訟代理人表示「原則上我們是受臺北巿政府的囑託」等語，足認系爭註記無非係以臺北市政府103年1月17日函為據，且觀諸系爭14筆土地及系爭9筆土地之土地登記第二類謄本記載自明。揆諸憲法第15條、民法第765條及第758條第1項規定，及徵諸土地登記規則第29條第1項第13款規定之「其他依法律得囑託登記機關登記者」所稱之「依法律」係指經立法院通過，總統公布之法律或法律具體明確授權之法規命令，系爭註記既屬對被上訴人財產權（所有權）之限制，須有法律依據，惟觀諸臺北市政府103年1月17日函，僅表明係依據102年9月13日會商結論，然該會商結論並非法律或依法律授權之命令。另上開函文並未指明其法律依據為何。是系爭註記顯然欠缺法律依據而違反法律保留原則，顯屬違法。從而，被上訴人提起本件行政訴訟，訴請塗銷系爭註記，為有理由，判決被上訴人勝訴。
五、上訴理由略謂：㈠系爭註記僅在於公示系爭土地應為公益用途之事實，避免第三人於不動產交易市場上遭受不利益，屬提供資訊之行政行為，並未對不動產物權變動有所限制。況地政機關受理政府機關囑託登記，為囑託登記之機關既無須提出登記原因之證明文件，地政機關除於事實上遇有不能或無從辦理之情形，得將實情函覆外，並無就囑託登記原因之適法正當性審查之權（本院103年度判字第54號判決參照）。是原判決認系爭註記具限制之效力，並就地政機關受理囑託之註記登記事件，需審究該囑託登記之法律依據，顯有判決適用法規不當之違背法令。㈡原判決僅提及系爭註記限於公益用途，係屬對被上訴人財產權之限制，從而須有法律依據始得為之等語，惟並未說明該註記如何對被上訴人財產權構成限制之具體理由，顯有判決不備理由之違法。㈢依被上訴人財團法人私立中華基金會章程第2條及第14條之規定，其對於財產之運用，本即限於公益之目的，關於被上訴人財團法人私立中華基金會所有系爭14筆土地之註記僅係對於此等既存事實之揭示，並無新增任何對於被上訴人財團法人私立中華基金會權利之限制，依憲法第23條及司法院釋字第443號解釋意旨，非屬法律保留事項，上訴人即使無法律依據，亦得為之，並無違背法律保留原則。㈣被上訴人財團法人私立中華基金會董事會依臺北市財團法人暫行管理條例第21條第1項第2款規定，於95年9月29日第13屆第95年度第3次董事會議，作成為公益目的及將來土地開發可能性，以出售土地持分百分之30方式，尋覓持分買方及建商辦理土地開發及合建事宜等語之決議，業經臺北市政府教育局於95年11月14日北市教體處字第09531046900號函核准上開董事會決議。
故系爭9筆土地之買受人即被上訴人吳陸生應受系爭9筆土地不可踰越以公益用途為使用範疇之拘束。是上訴人就該等土地之註記係相關資訊之揭露，即其應依該基金會之公益設立宗旨使用之，按憲法第23條及司法院釋字第443號解釋意旨，並未對人民之自由權利增加限制。原判決認定系爭註記違反法律保留原則，顯有違誤。㈤被上訴人財團法人私立中華基金會之董事會於84年12月27日為重建中華體育館之經費問題，以特別決議作成將土地及建物向金融機構抵押貸款之決議，並報請主管機關臺北市政府教育局核准。嗣臺北市政府教育局於85年3月12日以北市教五字第02100號函以附加附帶條件即為維持興辦之公益事業，抵押品經拍賣後，新得標人不得變更原興辦之公益事業用途等語之方式核准該申請。故系爭土地之公益用途係其原有之客觀事實，不因所有權之移轉而有不同。是系爭註記確屬客觀事實之資訊揭露無誤。又依本院103年度判字第54號判決意旨，可知註記並非全然違法，而係須探究該註記究竟有無新增對於人民權利之限制，或僅係客觀事實之記載。原判決未細究系爭註記之性質及相關權利狀態，僅以該註記之存在即謂違反法律保留原則，其認定確有違背憲法第23條、司法院釋字第443號解釋之違法。㈥本院99年度3月份第1次庭長法官聯席會議決議，係專就註記「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制」之情形而言，與本件情形不同。被上訴人以該決議擴張解釋為所有註記均屬「事實上影響其所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權」之情形，實有違該決議意旨。且決議僅係闡明應提起何種訴訟種類之「訴訟合不合法」之問題，而不涉及該註記究竟合法或違法之「訴訟有無理由」之問題，被上訴人以該決議主張本件註記違法，亦有違誤。㈦被上訴人所主張將土地合建分屋後獲取收益之使用方式，已涉及土地之處分，並非臺北市財團法人暫行管理規則第25條第1項所定以該財團法人之捐助財產孳息或所得辦理業務之情形，從而不得以該條規定推論被上訴人財團法人私立中華基金會得對其財產恣意使用。實則，本件被上訴人財團法人私立中華基金會之董事會並未作成變更土地使用目的之決議，被上訴人主張系爭土地不限於公益使用之目的，顯無理由云云。
六、本院查：
（一）按憲法所定人民之自由及權利，凡不妨害社會秩序公共利益者，均應受保障，僅於符合憲法第23條規定之條件下，得予以限制；至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：涉及人民其他自由權利之限制者，應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許（司法院釋字第443號解釋理由參照）。依此，行政機關所作成之行政行為若未對人民之自由或權利形成限制時，即不生法律保留問題。
（二）次按，「（第1項）土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。（第2項）土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」為土地法第37條所規定。「土地登記，謂土地及建築改良物（以下簡稱建物）之所有權與他項權利之登記。」亦為土地法第37條第2項授權訂定之土地登記規則第2條所規定。所謂註記，依登記原因標準用語規定，係指在標示部所有權部或他項權利部其他登記事項欄內註記資料之登記，然依前開說明，並非土地法第37條所指之「土地登記」。準此，註記為非關土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記事項，因此，註記不生不動產取得、設定、喪失及變更之效力；惟若註記仍足以對外發生一定之法律效果，即難謂非行政處分，至登記機關於土地登記簿上所為之註記究為行政處分或為事實行為，端視作成註記之原因事實是否足以使註記發生法律效果而定。本院99年度3月份第1次庭長法官聯席會議決議：
「……系爭註記事實上影響其所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權，土地所有權人認系爭註記違法者，得向行政法院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去系爭註記。」係以地政事務所在土地登記簿標示部其他登記事項欄註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制」係以註記為事實行為所表示之法律見解。再者，主張因屬事實行為之註記受有損害之土地所有權人，固得提起一般給付訴訟請求登記機關排除其侵害行為，即除去該註記，惟請求是否有理由，仍須視登記機關所為之註記是否違法，及請求排除者是否因違法註記受有損害，以為決定。
（三）復按，國家為達成某種政策而行使土地之上級所有權，或各級政府機關就經營之公有土地，或司法機關依法囑託登記機關辦理之登記，稱為囑託登記，核其內容，除為土地權利之登記外，尚有基於公務上之聯繫事項。土地登記規則第29條：「政府機關遇有下列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之：一、因土地徵收或撥用之登記。二、照價收買土地之登記。三、因土地重測或重劃確定之登記。
四、因地目等則調整之登記。五、依土地法第52條規定公有土地之登記。六、依土地法第57條、第63條第2項、第73條之1第5項或地籍清理條例第18條第2項規定國有土地之登記。七、依強制執行法第11條或行政執行法第26條準用強制執行法第11條規定之登記。八、依破產法第66條規定之登記。九、依稅捐稽徵法第24條第1項規定之登記。
十、依國民住宅條例施行細則第23條第3項規定法定抵押權之設定及塗銷登記。十一、依第147條但書規定之塗銷登記。十二、依第151條規定之公有土地管理機關變更登記。十三、其他依法規得囑託登記機關登記者。」為政府機關得囑託登記機關登記之規定。核依該條第1項第1款至第12款事由囑託登記登記機關所為之登記，有所有權取得原因登記、地目等則調整登記、塗銷登記、變更登記等均非屬「註記登記」性質，可知土地登記規則第29條，並非就註記登記所為之規定，尚難據土地登記規則第29條第1項第13款規定，及該條於100年12月12日修正之立法理由，推得政府機關囑託登記機關為註記，須有法律或經明確授權之法規命令為依據，始得為之。從而，國家為達成某種政策目的，於必要時由主管機關囑託登記機關於相關土地之登記簿標示部上註記一定資訊，如該註記僅為資訊之揭露，未對外直接發生法律效果，而對人民之自由或權利未形成限制時，依前所述有關法律保留之論述，應為行政權得行使之範圍，在公益與私益之平衡下，如與比例原則無違，登記機關受行政機關之囑託為註記，縱無法律或授權之法規命令為依據，應難認屬違法。
（四）原審為上訴人敗訴之判決，無非係據土地登記規則第29條第1項第13款「其他依法律得囑託登記機關登記者」規定，並以所稱之「依法律」係指經立法院通過，總統公布之法律或法律具體明確授權之法規命令，認系爭註記係對被上訴人財產權（所有權）之限制，須有法律依據，爰以系爭註記係以臺北市政府103年1月17日函為據，認與法律保留原則有違，再援引本院99年度3月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，認被上訴人提起本件行政訴訟，訴請塗銷系爭註記，為有理由，為其判斷之基礎。惟查，原審未經臺北市政府表示意見，判決理由中僅依上訴人訴訟代理人稱：「原則上我們是受臺北市政府的囑託」之說明，即認系爭註記係以臺北市政府103年1月17日函為據，進而認上訴人為系爭註記有違反法律保留原則之違法，作為判斷之主要依據，已屬速斷。又原判決認上訴人於系爭14筆土地之土地登記簿標示部為「公益用途」之註記，侵害被上訴人財產權（所有權），既認已發生權利上之侵害，何以非行政處分，未見原判決於理由中說明，即認被上訴人等主張因系爭註記受有何損害，援引本院99年度3月份第1次庭長法官聯席會議決議之見解，認其等之請求為有理由，揆諸前開說明，亦有判決不備理由之違背法令情形。再者，上訴人於系爭14筆土地之土地登記簿土地標示部其他登記事項欄為系爭註記，固係據臺北市政府103年1月17日函所囑託，然臺北市政府上開囑託函僅表示「依本（103年）1月9日秘書長召集會商本案相關單位應請依102年9月13日會商結論協助辦理後續事宜。」並未於該函表明臺北市政府囑託為系爭註記之依據，僅表示臺北市政府為系爭註記之囑託登記前，曾經該府102年9月13日會商作成結論，至該結論所據為何，則屬未明。揆諸前揭所述，臺北市政府囑託上訴人為系爭註記，係基於何種原因事實？系爭14筆土地本身是否有使用之限制？又如臺北市政府囑託上訴人為此註記有其欲達成之政策目的，其原因事實與依據為何？系爭註記是否為其必要之手段，以上事實，攸關本件被上訴人原審起訴有無理由之判斷，原審就此未予探究、調查，並於判決理由中為必要之說明，亦與行政訴訟法第125條、第133條規定之意旨有違，及判決不備理由之違法。
（五）綜上所述，原判決既有前揭判決適用法規不當及判決不備理由之違法情事，且其違法情事足以影響本件判決之結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因被上訴人之請求是否有理由，尚須由事實審法院調查事實始能判斷，爰將原判決廢棄發回原審法院調查後，另為適法之裁判。又案件既經發回，本件情形應有命臺北市政府參加訴訟輔助上訴人為陳述及舉證之必要，併予敍明。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 18 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 12 月 19 日
書記官 吳 玫 瑩