最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第602號上 訴 人 林聖淵
林坤山共 同訴訟代理人 蔡本勇 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 胡志強上列當事人間市地重劃事件，上訴人對於中華民國103年5月14日臺中高等行政法院102年度訴字第464號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人前以民國100年3月23日府授地劃一字第1000043311號函（下稱重劃計畫書核准處分）核定臺中市新興自辦市地重劃區籌備會（下稱新興籌備會）申請之「臺中市新興自辦市地重劃區（整體開發地區單元13）重劃計畫書」案件。上訴人本於該市地重劃區範圍內土地共有人之地位，於102年6月6日檢具申請書及臺灣高等法院臺中分院（下稱臺中高分院）101年度上易字第591號刑事判決等書證作為新證據，就上開已逾救濟期間之重劃計畫書核准處分，依行政程序法第128條規定向被上訴人申請重開行政程序，經被上訴人以102年6月14日府授地劃一字第1020102075號函（下稱原處分）否准所請。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：坐落本件重劃區內臺中市○○區○○段○○○○○○號土地（下稱209-7地號土地），面積僅為16平方公尺，竟多達301人分別共有，其中張幼琳等297人取得之日期皆為新興籌備會成立前之98年10月22日，顯屬借用他人名義登記而無實際買賣行為，使其符合申請自辦市地重劃之門檻，有違平均地權條例第58條第3項之立法意旨。本件市地重劃案扣除張幼琳等296人不計入同意或不同意人數，其同意人數則未達法定同意之人數，被上訴人逕依土地登記簿記載之所有權人，而為形式審查，違法核定重劃計畫書，顯未符「事前監督、實體審查、效力要素」之條件，依95年6月22日修正發布之獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱行為時獎勵市地重劃辦法）第26條、第27條及平均地權條例第58條之規定，重劃計畫書核准處分顯屬違法。嗣後，新興籌備會及重劃會代表人湯明厚因違反使公務人員登載不實罪，業據臺中高分院101年度上易字第591號刑事判決罪刑確定，且辦理土地移轉登記手續之代書張幼琳及新興籌備會理事楊昌潭、曾金博、張文栢、梁進誠等人，亦因上開犯罪事實，而經臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）刑事協商判決在案。
益證被上訴人所為重劃計畫書核定處分，違背公共秩序、善良風俗及有重大明顯之瑕疵，縱非屬行政程序法第111條第5款、第7款規定之無效事由，亦屬違法行政處分。上訴人自得本於利害關係人之地位，依行政程序法第128條第1項第2款之發現新證據，及依同項第3款規定相當於行政訴訟法第273條第1項第9款及第13款所定之再審事由，申請被上訴人撤銷該違法之重劃計畫書核准處分。另上訴人係於本件申請書提出前之102年6月5日方得知臺中高分院101年度上易字第591號刑事判決，而在上訴人提出申請後，臺中地院始於102年7月8日作出102年度易字第163號刑事協商判決，故本件並未逾越行政程序法第128條第2項規定之法定救濟期間云云。
為此，求為判決：1、撤銷訴願決定及原處分；2、被上訴人應准予上訴人程序重開之申請，並作成撤銷上開重劃計畫書核准處分之行政處分。
三、被上訴人則以：依上訴人提出之申請書件，足證上訴人對系爭重劃計畫書核定後之相關過程知悉甚詳，其遲至102年6月6日方依行政程序法第128條規定申請行政程序重開，自不符合該規定要件。又依本院99年度判字第1136號判決意旨，上訴人主張發現新證據所指為臺中高分院101年度上易字第591號刑事判決，惟該判決為101年9月6日作成，然上訴人申請程序重開之核定處分為100年3月23日作成，該核定處分作成當時並無該證據存在，不符行政程序法第128條第1項第3款之要件。又209-7地號土地登記名義人為張幼琳等301人，登記原因發生日期均為98年9月20日，登記原因皆為買賣，上開土地均係於98年11月2日新興籌備會成立前取得，依行為時獎勵市地重劃辦法第25條第2項規定，被上訴人據以計入本區重劃同意比例，並無違誤。另臺中地院101年度簡上字第108號判決業已確定，第三人張幼琳等297人取得上開土地並非無效，故被上訴人尚難為可受上訴人較有利益之處分或影響原行政處分而為程序重開，亦不符行政程序法第128條第1項第2款、第3款要件，被上訴人否准上訴人申請行政程序之重開核無違法云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人就已確定之重劃計畫書核准處分，雖提出相關書證，泛稱具備行政程序法第128條規定之情形，而向被上訴人申請重開行政程序，主張重劃計畫書核准處分具有行政程序法第128條第1項第2款關於發現新證據之情形及第3款即具有行政訴訟法第273條第1項第9款及第13款規定之事由，所謂新證據乃指臺中高分院101年度上易字第591號刑事判決。惟行政程序法第128條第1項所謂新證據，係指行政處分作成時業已存在，但未經斟酌之證據者而言，且以如經斟酌可受較有利益之處分及非因申請人之重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者為限。稽之重劃計畫書核准處分之作成時間為100年3月23日，而上訴人資為新證據之臺中高分院101年度上易字第591號刑事判決，其正本製作日期則為101年9月6日，殊難謂其係被上訴人作成重劃計畫書核准處分業已存在，而未經斟酌之證據，顯不該當行政程序法第128條第1項第2款之規定。㈡行政程序法第128條第1項第3款既明定「其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者」，則行政訴訟法所定之再審事由，如與行政程序法第128條第1項第1款及第2款規定之情形相當者，即無該項第3款適用之餘地。而對照行政訴訟法第273條第1項第13款與行政程序法第128條第1項第2款之內容，可見申請人主張原確定處分發現新證據之事由，既可逕依行政程序法第128條第1項第2款規定，申請重開行政程序，自非屬適用行政程序法第128條第1項第3款規定之範疇。是上訴人就已依行政程序法第128條第1項第2款主張之同一事由，復同時引據行政程序法第128條第1項第3款及行政訴訟法第273條第1項第13款之規定，申請行政程序重開，委無足取。㈢本件上訴人主張重劃計畫書核准處分具有行政程序法第128條第1項第3款規定相當於行政訴訟法第273條第1項第9款之「為判決基礎之證物係偽造或變造」之再審事由，無非以臺中高分院101年度上易字第591號刑事判決，為主要論據。惟觀諸該刑事判決所載之犯罪事實，顯非認定湯明厚構成偽造或變造文書罪行至明。而參諸被上訴人認定臺中市新興自辦市地重劃區（整體開發地區單元13）之同意人數及面積符合法定比例與否，本以該重劃內各筆土地之登記簿登載內容為據。查209-7地號土地之共有人張幼琳等297人雖其憑以申請所有權移轉登記之原因有不實情形，但並不影響渠等已取得該筆土地應有部分之物權，不符合塗銷所有權移轉登記之要件，張幼琳等人仍享有該筆土地應有部分之物權，已據臺中地院101年度簡上第108號民事確定判決認定在案。是張幼琳等人既不能徒憑上開刑事判決認定其不具209-7地號土地共有人之法律地位，而上訴人亦未能具體指明何項證物係被上訴人作成重劃計畫書核准處分之基礎，且該項證物有經刑事判決宣告有罪確定，或已刑事訴訟繫屬中，非因證據不足而不能開始或續行之情事，則上訴人徒執詞主張重劃計畫書核准處分具有行政程序法第128條第1項第3款規定相當於行政訴訟法第273條第1項第9款之再審事由，與法定要件尚屬有間。故臺中高分院101年度上易字第591號刑事判決，非屬行政程序法第128條第1項第2款所稱之新證據，且重劃計畫書核准處分亦無具有行政程序法第128條第1項第3款規定相當於行政訴訟法第273條第1項第9款之再審事由，則被上訴人否准程序重開之申請，自屬有據。㈣依行政程序法第117條前段規定，足見違法行政處分發生形式確定力後，行政機關就其撤銷與否，本具裁量權，人民並無依此規定提出申請之公法上請求權。故人民如依該規定請求行政機關作成撤銷原違法行政處分之行政處分，性質上僅係促使行政機關為職權之發動，行政機關就其促請所為函覆，非屬行政爭訟之對象等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠重劃計畫書應為「事前監督、實體審查、效力要素」之核定，並非為「事後監督、形式審查、資訊蒐集」之備查。被上訴人之重劃計畫書核准處分未經實質審查，自屬違法行政處分。被上訴人得依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條、行政程序法第110條第4項、第117條等規定，依職權撤銷違法核定，或依行政程序法第128條第1項第1至3款等相關規定，撤銷重劃計畫書核准處分，原判決顯有不適用法規或適用不當之違背法令。㈡新興籌備會申請核准實施市地重劃時所提出之重劃同意人數，扣除張幼琳等296人不計入同意或不同意人數，未達法定同意人數，被上訴人竟未為實質審查，顯有重大明顯瑕疵。本件209-7地號土地，面積僅為16平方公尺，竟有多達301人分別共有，其中張幼琳等296人取得之日期皆於新興籌備會成立前之98年10月22日，顯屬借用他人名義登記而無實際買賣行為，有違平均地權條例第58條第3項之立法意旨。被上訴人自得依職權撤銷違法核定，或經上訴人申請後撤銷該違法行政處分，原判決認上訴人並無請求被上訴人撤銷違法行政處分之權利，顯有不適用法規或適用不當之情事。㈢新興籌備會及重劃會代表人湯明厚因違反使公務人員登載不實罪，業經臺中高分院101年度上易字第591號刑事判決確定，代書張幼琳及楊昌潭、曾金博、張文栢、梁進誠等人，亦因上開犯罪事實，而經臺中地院刑事協商判決在案，足證被上訴人未依法實質審查。被上訴人以民事判決無法塗銷上開張幼琳等296人之所有權人登記名義為由，拒絕依職權或依上訴人之申請撤銷其重劃計畫書核准處分、公告及新興籌備會第一次會員大會，實顯違反法令。原判決竟以上開刑事判決之內容，並非新事實或新證據，故無第128條第1項第1至3款規定之適用，實屬違背法令情事。再者，雲林縣政府就相類似案件業依職權撤銷其重劃計畫書核定之行政處分。㈣上訴人係於提出本件申請前之102年6月5日方得知臺中高分院101年度上易字第591號刑事判決，上訴人提出申請後之102年7月8日臺中地院始作成102年度易字第163號刑事協商判決，原判決認定上開刑事判決之內容，並非新事實或新證據，顯為判決不備理由及理由矛盾之違反法令。且原判決認定行政處分雖恐違反法令，但撤銷應為行政機關依職權為之，上訴人不得請求，其理由顯屬矛盾云云。
六、本院查：
（一）按行政處分於法定救濟期間經過後，發生形式確定力，基於法安定性原則，相對人或利害關係人應尊重其效力，原不得再對之爭訟，惟為保護相對人或利害關係人之權益及確保行政處分之合法性，行政程序法有行政程序重開制度之設計。依行政程序法第128條及第129條規定，可知行政程序重開之決定可分為兩個階段，第一階段為是否准予重開之決定，第二階段為重開之後，作成將原處分撤銷、廢止或仍維持原處分之決定。若行政機關第一階段認為行政程序重開之申請不符合法定要件，而予以拒絕，即不生第二階段之問題。次按「（第1項）行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：1、……2、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。3、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。」為行程序法第128條第1項第2款、第3款所規定。
既謂「其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由」，則如該條項已有與行政訴訟法第273條規定之再審事由相當者，即無該項第3款適用之餘地。因行政訴訟法第273條第1項第13款所謂「當事人發現未經斟酌之證物或得使用該證物」與行政程序法第128條第1項第2款所指「發現新證據」之要件相當，自不得依行政程序法第128條第1項第3款規定，以「當事人發現未經斟酌之證物或得使用該證物」作為申請行政程序重開之事由。至行政程序法第128條第1項第2款所謂「新證據」，係指行政處分作成時業已存在，但未經斟酌之事實或證據者而言，且以如經斟酌可受較有利益之處分及非因申請人之重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者為限。
（二）又按「（第1項）有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：……9、為判決基礎之證物係偽造或變造。……（第3項）第1項第7款至第10款情形，以宣告有罪之判決已確定，或其刑事訴訟不能開始或續行非因證據不足者為限，得提起再審之訴。」固為行政訴訟法第273條第1項第9款及第3項所規定。此所稱「判決基礎之證物係偽造或變造」，係指確定判決以偽造或變造之證物為判決之基礎，而該證物為確定判決擯棄不採，足以影響判決之結果者而言。依此，主張有相當於行政訴訟法第273條第1項第9款再審事由，依行政程序法第128條第1項第3款規定申請重開行政程序，須為行政處分作成基礎之證物，因偽造或變造，經有罪確定判決所認定，而該證物不存在，足以影響行政處分之作成者，始得提起。因此，如經有罪確定判決所認定之偽造或變造之物非行政處分作成之必要依據，即無法依此規定提起重開行政程序。
（三）查上訴人係以利害關係人之地位，主張被上訴人所作成之重劃計畫書核准處分違法，並依行政程序法第128條第1項第2款及第3款規定，以臺中市新興自辦市地重劃區籌備會及重劃會代表人湯明厚因違反使公務人員登載不實罪，經臺中高分院101年度上易字第591號刑事判決確定，而以發現新證據，及有相當於行政訴訟法第273條第1項第9款及第13款所定之再審事由，申請被上訴人重開行政程序，並請求被上訴人作成撤銷重劃計畫書核准處分之行政處分，為被上訴人以原處分否准上訴人重開行政程序之申請。原審以上訴人所謂新證據，為臺中高分院101年度上易字第591號刑事判決，因該判決正本製作日期為101年9月6日，係在被上訴人100年3月23日作成重劃計畫書核准處分之後，與行政程序法第128條第1項第2款所指發現新證據之要件不合；又以上訴人主張原確定處分「發現新證據」之事由，已可逕依行政程序法第128條第1項第2款規定申請重開行政程序，非屬適用行政程序法第128條第1項第3款規定之範疇；及臺中高分院101年度上易字第591號刑事確定判決所載犯罪事實，並未認湯明厚有偽造或變造文書罪行，且209-7地號土地之共有人張幼琳等297人雖其憑以申請所有權移轉登記之「原因」有不實情形，但不影響渠等已取得該筆土地原有部分之物權，已據臺中地院101年度簡上字第108號民事判決確定在案，認張幼琳等297人既不能憑臺中高分院101年度上易字第591號刑事判決認定其不具系爭土地其有人之法律地位，而上訴人亦未能具體指明何項證物係被上訴人作成重劃計畫書核准處分之基礎，且該證物已經刑事判決宣告有罪確定，或已刑事訴訟繫屬中，非因證據不足而不能開始或續行，認上訴人所為主張與行政訴訟法第273條第1項第9款再審事由不相當等語，作為認上訴人據行政程序法第128條第1項第2款、第3款及行政訴訟法第273條第1項第9款、第13款規定，申請重開行政程序，依法無據之理由，揆諸前揭說明，即無不合。
七、綜上所述，原審據其依證據所確定之事實，認被上訴人重劃計畫書核准處分無重新開始行政程序之原因，否准上訴人重開行政程序之申請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，而認上訴人求為均予撤銷，並判命被上訴人應准許其重開行政程序之申請，且作成撤銷上開重劃計畫書核准處分之行政處分之請求，為無理由，而判決駁回上訴人在原審之訴，已於判決理由中，詳述其認定事實之依據，及得心證之理由，且對上訴人主張不採之理由及證據之取捨，予以說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋及判例，亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。上訴論旨，無非就原判決業已指駁之理由，或屬原審依其職權為證據取捨認定之事實部分，執其歧異之法律見解加以爭執，作為指摘原判決違背法令之依據，而求予廢棄，尚難認為有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 11 月 13 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 11 月 13 日
書記官 吳 玫 瑩