最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第609號上 訴 人 傅顯雅訴訟代理人 蘇亦洵 律師被 上訴 人 臺中市中正地政事務所代 表 人 莊子明上列當事人間所有權登記事件，上訴人對於中華民國103年5月14日臺中高等行政法院103年度訴字第57號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、臺灣省澎湖縣望安鄉（下稱望安鄉）於民國101年7月4日將其所有臺中市○區○○段46-28、109-8地號、水源段98-9、240-13地號、錦村段107-81、107-90地號、乾溝子段88-1
5、90-17地號、賴厝廍段49-77、135-52、159-6地號、邱厝子段21-64、37-7、39-1、39-8、44-55、51-11、139-3、140-6、140-21、141-4、141-40地號等22筆土地（下稱系爭22筆土地）出售予訴外人藍重豐，並於101年7月16日完成所有權移轉登記。嗣藍重豐於101年7月17日將系爭22筆土地出售予上訴人，經被上訴人於101年7月26日辦竣所有權移轉登記。上訴人又於101年7月30日將系爭22筆土地中之臺中市○區○○○段39-8、140-6、141-4地號、水源段240-13地號、賴厝廍段159-6地號、錦村段107-81、107-90地號、文正段109-8地號（下稱「邱厝子段39-8地號等8筆土地」），出售予訴外人御滿資產管理股份有限公司（下稱御滿公司）；再於101年8月20日將邱厝子段44-55地號、乾溝子段90-17 地號、賴厝廍段49-77地號、文正段46-28地號、水源段98-9 地號等5筆土地（下稱「邱厝子段44-55地號等5筆土地」），出售予御滿公司。嗣內政部查知澎湖縣望安鄉公所（下稱望安鄉公所）違法標售其經管非坐落該縣轄區之鄉有公共設施用地，乃以102年7月17日內授中辦地字第1026651393號函（以下各機關函文出現2次以上者，均以各該機關該年月日函簡稱之），通知臺中市政府逕為塗銷登記。被上訴人遂辦理系爭22筆土地所有權之撤銷登記，將其地所有權回復為訴外人望安鄉所有；並以102年10月29日所一字第1020012773 號函通知上訴人。上訴人不服，循序提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）依內政部88年6月7日台（88）內地字第8806045號函意旨，本件系爭22筆土地固然原為望安鄉所有、管理機關為望安鄉公所，惟該機關取得系爭22筆土地，並非經過土地法、土地徵收條例之徵收程序，而係與私人成立私法贈與契約，再依私法上所有權移轉登記方式取得所有權，顯見並非公法上的「徵收」，自非「尚未徵收開闢」之計畫道路用地，顯然不符土地法第14條第1項第5款所稱公共交通道路。（二）參酌司法院院字第1802號解釋意旨，所謂公有土地，應指私法之所有權業已依法消滅，倘私法上所有權仍存在，仍屬「私有」，並非公有土地，例如徵收為國家公權力之行使，標的物上之所有權均因被徵收而消滅，則依徵收程序取得之土地，其所有權即屬消滅而屬公有土地。惟觀本件望安鄉公所既無徵收系爭22筆土地之舉，亦無其他機關有任何徵收行為，則系爭22筆土地之所有權仍然存在，即便登記所有權於望安鄉名下，亦非公有土地至明，顯非公有土地。況由臺灣新北地方法院102年度重簡字第1236號分割共有物判決，顯見公共交通道路可經由法院拍賣程序加以處分；而依臺灣臺中地方法院102年度重易字第3033號判決，可○○○鄉○○○○道路用地出售一事已行之有年，無適法性疑慮等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）按內政部88年6月7日函所稱「尚未徵收開闢」之計畫道路用地，應係指未徵收，且亦未經開闢之計畫道路用地而言，系爭22筆土地其○○○區○○道路用地，且業經被上訴人實地勘查，現為供不特定人使用之公共交通道路，確為已開闢之都市○○○○道路用地，應屬土地法第14條第1項第5款之公共交通道路。（二）次按內政部102年11月12日內授中辦地字第10266520861號函、內政部103年1月22日內授中辦地字第1036650100號函意旨，系爭22筆土地為都市○○○○道路用地，業經具有公法人地位之地方自治團體望安鄉以捐地節稅政策方式取得所有權，已屬公有之公共設施用地，為免加重政府再取得之財政負擔，且維護公地優先公用之公益原則，系爭22筆土地不得再移轉為私人所有之原則甚明。再按內政部102年11月12日函說明顯見望安鄉公所辦理包含系爭22筆土地在內之標售案係違法，並經撤銷登記在案等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）系爭公有22筆土地，均為都市土地，其○○○區○○道路用地，並已開闢道路供公共交通使用，而為土地法第14條第1項第5款所規定之「公共交通道路」用地，按本院102年度判字第760號判決意旨，其性質均屬不融通物，而不具融通性，不得移轉為私人所有，否則，其買賣債權行為及所有權移轉之物權行為，均因違反法律禁止規定而無效。故被上訴人所為系爭22筆土地移轉所有權予私人之登記處分（即「望安鄉與訴外人藍重豐之所有權移轉登記處分」及「訴外人藍重豐與上訴人間之所有權移轉登記處分」），均屬違反土地法第14條第1項第5款所為之移轉登記，即有違法。且我國就土地登記採公示主義，系爭22筆土地均為公有「公共交通道路」用地，訴外人藍重豐、上訴人及御滿公司於買受過戶前，非不可查知，故渠等對被上訴人所為系爭22筆土地所有權移轉登記之處分違法，縱非明知，亦無法推卸其因重大過失而不知之責任，故渠等自無信賴保護之可言。（二）按內政部88年6月7日函略以：「至於土地法第14條第1項第5款所稱『公共交通道路』，不包括尚未徵收開闢之計畫道路用地。」然查，系爭22筆土地，均為都市土地，其○○○區○○道路用地，並均已開闢道路供公共交通使用（都市○○○道路）中，而為土地法第14條第1項第5款所稱「公共交通道路」，是系爭22筆土地並非尚未開闢之「計畫道路用地」，而為現供不特定人使用之公共交通道路（即都市○○道路），故望安鄉是否以徵收為取得原因，自與上開內政部解釋意旨無關。（三）依土地法第14條第1項第5款所規定之公共交通道路之土地，不得為私有，係指公共交通道路之土地如已為公有，則不得變為私有而言，則系爭22筆土地既已於92年間因個人捐贈而成為望安鄉所有（公有），嗣系爭22筆公有公共設施用地，依都市計畫法第52條規定，必須配合當地都市計畫予以處理，並由當地直轄市（即臺中市政府）於興修公共設施時，依法辦理撥用，其性質已屬不融通物，而不具融通性，依法即不可再移轉為私有，否則，其買賣之債權行為及所有權移轉之物權行為，均因違反法律禁止規定而無效。至於臺灣新北地方法院102年度重簡字第1236號分割共有物事件判決，及臺灣臺中地方法院102年度重易字第3033號事件中所為之調查證據，無非屬民事事實審法院就個案之判決及證據之調查，尚無拘束本件之效力等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴主張略以：（一）土地法第14條第1項第5款所稱「公共交通道路」，乃排除尚未徵收開闢之計畫道路用地；另依司法院院字第1678號解釋意旨，倘私法上所有權仍存在，則非公有土地。系爭22筆土地於92年間由私人捐贈予望安鄉，並由望安鄉取得所有權，非由徵收取得而來，故非公有土地，更遑論屬公共交通道路用地，既然望安鄉以居於私人地位取得系爭22筆土地之所有權，嗣再將該等所有權轉讓於他人，並無不妥。（二）縱系爭22筆土地為公共道路用地之事實並無爭執，但此僅屬行政處分違法之原因事實，並非行政處分本身。原判決逕以上訴人對此原因事實不查，認屬對行政處分違法一事有重大過失而不知，顯屬適用行政程序法第119條第3款規定不當，且原判決對於重大過失之認定標準為何，仍付之闕如，顯屬判決不備理由之瑕疵。
六、本院查：按土地法第4條規定：「本法所稱公有土地，為國有土地、直轄市有土地、縣（市）有土地或鄉（鎮、市）有之土地。」第14條第1項第5款規定：「（第1項）左列土地不得為私有：．．．五、公共交通道路。．．．。」次按都市計畫法第42條第1項第1款規定：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。」第52條規定：「．．．公有土地必須配合當地都市計畫予以處理，其為公共設施用地者，由當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所於興修公共設施時，依法辦理撥用．．．。」再按民法第71條前段規定：「法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效。．．．。」準此可知，屬於公有之「公共交通道路」用地，依土地法第14條第1項第5款規定，因其性質上屬不融通物，而不具融通性，故不得移轉為私人所有；故若就該公有土地權利所為之買賣及所有權移轉之行為，均因法律行為之標的係屬不融通物，違反法律禁止規定，致其所有權移轉之物權行為亦成為無效。經查本件系爭22筆土地均為都市土地，其○○○區○○道路用地，分別座落於臺中市○○街、英士路、尊賢街、三民路3段、富強街、西屯路1段391巷、德化街、進化北路396巷、育德路與英才路口、梅亭街、進化北路、永興街、崇德路1段121巷、美德街與永興街口、健行路、學士路與健行路口、美德街等道路，且現況均已開闢供公共交通道路使用，此業據被上訴人於102年8月23日實地會勘屬實，並製作會勘報告附原審卷可稽，復有102年12月12日列印之臺中市土地使用分區線上查詢系統資料附訴願卷。復為兩造所不爭執，應堪認定。次查，依上開相關資料所載，系爭22筆土地係因92年間個人捐贈土地予政府機關，於個人綜合所得稅結算申報時，得依土地公告現值申報扣抵年度綜合所得稅，望安鄉遂因私人捐贈土地抵稅之故，而取得系爭22筆土地之所有權。是系爭公有22筆土地，既均為都市土地，其○○○區○○道路用地，並已開闢道路供公共交通使用，而為土地法第14條第1項第5款所規定之「公共交通道路」用地，揆諸前揭法律規定及說明，其性質均屬不融通物，而不具融通性，不得移轉為私人所有，否則，其買賣債權行為及所有權移轉之物權行為，均因違反法律禁止規定而無效。是望安鄉於101年7月4日將系爭22筆土地（公有「公共交通道路」用地）出售予訴外人藍重豐，並於101年7月16日完成所有權移轉登記，嗣藍重豐再於101年7月17日將系爭22筆土地出售予上訴人，並於101年7月26日辦竣所有權移轉登記，上訴人又於101年7月30日及8月20日分別將系爭「邱厝子段39-8地號等8筆土地」及「邱厝子段44-55地號等5筆土地」，出售予御滿公司，上開土地買賣之債權行為及所有權移轉之物權行為，均因違反法律禁止規定而無效。從而原判決以被上訴人所為系爭22筆土地移轉所有權予私人之登記處分（即「望安鄉與訴外人藍重豐之所有權移轉登記處分」及「訴外人藍重豐與上訴人間之所有權移轉登記處分」），均屬違反土地法第14條第1項第5款所為之移轉登記，即屬無效(原判決誤載為違法，應予更正)，被上訴人依內政部函轉臺中市政府函將系爭土地所有權登記予以塗銷，並將其地所有權回復為望安鄉所有，而駁回上訴人之訴，依法自無違誤。至上訴人以土地法第14條第1項第5款所稱「公共交通道路」，乃排除尚未徵收開闢之計畫道路用地；另依司法院院字第1678號解釋意旨，倘私法上所有權仍存在，則非公有土地。系爭22筆土地於92年間由私人捐贈予望安鄉，並由望安鄉取得所有權，非由徵收取得而來，非公有土地，故系爭土地登記與上訴人等人並無不妥云云，惟查系爭22筆土地，均為都市土地，其○○○區○○道路用地，並均已開闢道路供公共交通使用（都市○○道路）中，而為土地法第14條第1項第5款所稱「公共交通道路」，已如前述，是系爭22筆土地並非尚未開闢之「計畫道路用地」，自屬土地法第14條第1項第5款所稱「公共交通道路」。另司法院院院字第1678號解釋乃就所謂不得為私有之名勝古蹟，係指原屬於國有或公有而言。若原屬於私人所有，在所有權未經依法消滅以前，仍應認其私有。而本件系爭土地已經登記為望安鄉所有，自屬公有之土地，揆諸前述，自屬不得私有之土地，而嗣後登記為上訴人等所有乃係出於無效之登記行為，從而該登記為上訴人等私人所有，即非屬前開解釋所稱在成為不得為私人所有土地前之私有土地，因而上訴人以系爭土地並非土地法第14條第1項第5款所稱「公共交通道路」，並稱其所有之系爭土地原即可登記為私人所有之土地，即無可採。又所謂之無效，乃屬自始、當然及確定的不生效力，是該登記行為乃係自始無效，並非如原處分均予以撤銷始生溯及失效之效力，從而自無因違法之處分，原處分機關基於無撤銷對公益有重大危害或受益人信賴保護情形下，始得依職權為撤銷之適用，否則倘有撤銷對公益有重大危害或有信賴保護之情形時，豈非發生不得對無效之登記仍不得塗銷不合理之狀況產生，原判決予以詳論本件上訴人等並無信賴保護之情事，顯屬贅述，惟此對判決結果並無影響，爰附予敘明。至上訴人仍就本件並無信賴不值保護之情事為主張，揆諸上述，自亦無再予辯明之必要。綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 11 月 14 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 胡 國 棟法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 11 月 14 日
書記官 黃 淑 櫻