最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第61號上 訴 人 永欣興業有限公司代 表 人 丁紹傑訴訟代理人 郭蕙蘭 律師被 上訴 人 臺北市政府捷運工程局代 表 人 蔡輝昇訴訟代理人 廖學興 律師（兼送達代收人）
林倖如 律師上列當事人間大眾捷運法事件，上訴人對於中華民國101年11月21日臺北高等行政法院101年度訴更一字第87號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人之代表人於民國（下同）102年3月1日變更為蔡輝昇，業據其提出臺北市政府102年2月26日府人任字第10231206101號令，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、緣大眾捷運系統土城線延伸頂埔地區頂埔站聯合開發用地，基地範圍坐落改制前臺北縣土城市○○段81-3、145、146、147地號等4筆土地（下稱系爭土地），其中145、146、147等3筆地號土地由上訴人於97年10月17日整合購買取得所有權；同地段81-3地號土地，原為國有土地，由財政部國有財產局（下稱國產局，現改制為國有財產署）管理。上訴人於98年1月9日向國有財產局臺灣北區辦事處（下稱國產局北區辦事處，現改制為國有財產署北區分署）申請專案讓售前揭81-3地號國有土地，被上訴人依國產局北區辦事處98年1月20日台財產北處字第0980000820號函復上訴人應依國有財產法第52條之1第1項及同法施行細則第55條之1第1項第4款、第2項規定，檢具經目的事業主管機關或直轄市主管機關審查結果許可開發、籌設或設置之證明文件，並依國有非公用土地提供開發案件處理要點提出申請。嗣經被上訴人邀集上訴人、國產局北區辦事處、改制前臺北縣政府於98年4月14日召開「研商土城線延伸頂埔地區頂埔站聯合開發用地範圍內，土城市○○段○○○○○號國有土地可否辦理專案讓售事宜」會議，會議結論略以：「．．．請國有財產局就是否同意專案讓售，依程序評估後明確函覆捷運工程局，如無法辦理專案讓售，則由捷運工程局續辦有償撥用作業。」嗣國產局北區辦事處以98年6月5日台財產北處字第09800095310號函通知被上訴人表示，若國有土地經核認確有供聯合開發必要，則按國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第4款規定核轉財政部續處專案讓售相關事宜，若認確有公務或公共所需，被上訴人亦得循序申請辦理有償撥用。被上訴人再以98年6月29日北市捷聯字第09831818000號函請國產局表明立場並決定處理方式，經該局以98年8月3日台財產局管字第0984001866號函復表示，大眾捷運系統主管機關需用本案國有土地得依有償撥用方式取得，本案土地倘大眾捷運系統主管機關不自行辦理開發無撥用之需，並經其認定基於開發基地完整應提供毗鄰私地所有權人得檢具主管機關認定有提供使用必要之證明文件，依國有財產法規定辦理專案讓售。被上訴人因國產局未明確表明處理方式，且考量專案讓售予上訴人僅影響開發案主導權歸屬，不影響基地完整性，又本案須於98年12月完成用地取得作業，乃決定依大眾捷運法第7條第4項規定以有償撥用方式取得系爭土地中81-3地號土地所有權，並於99年1月14日辦竣有償撥用，所有權人為臺北市、管理機關為被上訴人。其間，上訴人於98年9月10日與臺北市政府簽訂「臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議價購協議書」（下稱價購協議書），依價購協議書第1條約定，上訴人移轉系爭土地中其所有3筆土地（即145、146、147等地號土地）之所有權予臺北市政府，並經該府預告登記在案。嗣上訴人分別於98年10月8日、12月28日（被上訴人收文日）以書面向被上訴人請求依大眾捷運系統土地開發辦法（下稱土地開發辦法）第14條及第15條規定，由上訴人取得投資人之優先資格，經被上訴人以98年10月16日北市捷聯字第09833230300號函復略以並不符合單一土地所有人優先申請投資之規定（下稱原處分），並以99年1月11日北市捷聯字第09834162200號函重申其意旨。
上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴，經本院101年度判字第445號判決將原判決廢棄，發回原審法院重為審理結果，仍駁回上訴人之訴，上訴人不服，遂提起上訴。
三、上訴人起訴主張：㈠依大眾捷運法第7條第7項授權訂定之行為時（99年1月15日修正前條文）土地開發辦法第10條至第15條第1項等規定可知，大眾捷運系統之土地開發方式，除開發用地本即全為公有或以市○○○○區段徵收取得之情形，其餘開發用地之開發方式，主管機關皆須依行為時該辦法第14條第1款及第15條規定，認定土地所有人為投資人最優先甄選順序，並有依序辦理徵求投資意願之作為義務；且本院101年度判字第445號判決，亦認定上訴人依行為時土地開發辦法第14條及第15條規定，確有應取得開發用地投資人優先甄選資格之公法上權利存在。惟被上訴人負有上開作為義務卻不作為，上訴人以書面促請被上訴人履行上開法定義務，復遭被上訴人以原處分否決，致上訴人優先受甄選及徵求投資意願之公法上權利受損害，故被上訴人以徵求投資人作業程序尚未開啟而無作成處分義務之抗辯，顯無理由。㈡本件課予義務訴訟，若以事實審行政法院言詞辯論終結之際，為法律及事實狀態之基準時，將嗣後發生之法律及事實變更之不利益歸於人民，對耗費心力整合原有地主而取得系爭土地所有權之上訴人顯失公平，依據臺中高等行政法院94年度訴字第662號判決、學者吳庚及劉建宏之學說見解，反而應以上訴人於98年10月8日及同年12月8日申請時之法律及事實狀態，作為判斷基準，方屬允當。又行為時土地開發辦法第14條前段規定「開發方式由主管機關自行決定」，僅限於開發用地係以市○○○○區段徵收取得及原本即為全部公有之情形，而同辦法第11條之開發用地原屬私有，主管機關嗣後以協議價購取得情形，仍須依同辦法第14條後段規定決定投資人甄選順序，並應依同辦法第15條規定，徵求原土地所有人投資意願之程序辦理，始符該辦法第三章「土地取得程序、開發方式及投資人甄選程序」之體系解釋，並能兼顧捷運開發之公共利益及原私有土地所有人因喪失所有權而應受保護之權益。㈢土地開發辦法於99年1月15日修正時並無訂立溯及條款，是上訴人於98年10月8日及同年12月28日以書面向被上訴人請求取得投資人之優先資格時，既為系爭土地之所有權人，且行為時土地開發辦法第14條及第15條規定合法存在，則99年1月15日修正後之土地開發辦法於本件自無適用，始符法律不溯及既往原則及法安定性之要求。又土地開發辦法縱於99年1月15日修法後，仍保有主管機關「自行開發」及與投資人合作之「合作開發」二種模式，藉以呼應、凸顯大眾捷運法第7條第1項、第4項條文於93年5月12日修正後，並未排除主管機關與私人或團體合作開發開發用地或限制主管機關僅得自行開發開發用地之意旨。故聯合開發用地倘為部分公有、部分私有或全部為私有，依行為時土地開發辦法第14條規定，於甄選開發用地之投資人時，土地所有人應為第一順序，且由大眾捷運法及土地開發辦法規定整體觀察，若該土地為部分公有、部分私有之情形，該公、私土地之所有人，均平等擁有第一順序之優先投資權。再觀諸臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知第5點所定優先申請投資資格之申請人條件：「⑴土地開發辦法第14條規定之本開發基地範圍內之土地所有人。⑵符合優惠辦法第10條規定之原單一土地所有人。」足見行為時土地開發辦法第14條所指「開發基地範圍之土地所有人」顯無限制必須單一地號土地內之所有人。則上訴人分別於98年10月8日及同年12月28日向被上訴人請求取得投資人之優先資格時，既確為系爭土地之所有權人；而被上訴人係以協議價購方式，於99年11月10日向上訴人取得開發用地，其自須依行為時土地開發辦法第14條後段及第1款規定決定投資人甄選順序，並應依同辦法第15條規定，徵求上訴人投資意願之程序辦理；是上訴人現已非系爭土地所有權人一事，毫無影響上訴人主張「被上訴人應依上訴人申請作成上訴人為最優先投資人之處分」之請求等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分暨被上訴人應依上訴人之申請，作成上訴人為最優先投資人之處分。
四、被上訴人則以：㈠本件因投資人甄選文件須配合相關法令檢討修正，目前甄選文件尚在捷運局簽報臺北市政府核定中，故迄今捷運頂埔站聯合開發用地之開發案尚未辦理公告徵求投資人作業，遑論被上訴人曾對外徵求投資人，則上訴人在徵求投資人作業程序開啟之前，即於98年間2次向被上訴人申請作成上訴人為最優先投資人之處分，程序上顯有未合。
㈡退步言之，縱認上訴人於徵求投資人作業程序尚未開啟前，即得先行請求被上訴人作成處分，由於課予義務訴訟，其判決基準時點，應以言詞辯論終結時之法律與事實狀態為基準，則本件應適用99年1月15日修正後之土地開發辦法，即開發用地由主管機關全部取得並變更為公有土地，以主導辦理開發事宜，上訴人主張被上訴人應依據舊法規作成上訴人為最優先投資人之處分，自無由成立。又上訴人已於99年11月10日將其所有之系爭3筆土地移轉為臺北市所有，故已非土地所有人，故本件訴訟言詞辯論終結時，申請事項已遭新法規配合母法刪除，事實狀態亦已變更，法院自不得再依循舊法規及舊事實狀態許可上訴人之請求。且上訴人既與臺北市政府簽訂價購協議書，約定將系爭土地辦理所有權移轉登記予臺北市政府進行開發，若任由上訴人於移轉系爭土地所有權予臺北市政府後，仍以土地所有權人身分，請求取得最優先投資人權利，顯與上開價購協議相違背。㈢再退萬步言，縱認上訴人得於98年間提出申請，請求被上訴人作成處分，且本件課予義務訴訟，應適用99年1月15日修正前之土地開發辦法，惟按93年5月12日修正之大眾捷運法第7條第1項、第4項、第8項等規定，已將主管機關得以公有土地與私人之私有土地依「聯合開發」方式辦理土地開發之規定，予以廢除，其修正理由係基於簡化開發流程及縮短時程等之考量，落實開發用地由主管機關依有償撥用、協議價購、市○○○○區段徵收方式全部取得並變更為公有土地，以主導辦理開發事宜，至於原私地主之權益則依「協議價購優惠辦法」，優先承購開發後之不動產等，分享開發後利益，以資保障。另大眾捷運法主管機關交通部亦認93年5月12日修正公布之大眾捷運法，已排除主管機關與私有地主進行聯合開發之方式，大眾捷運建設土地開發事宜得依上開修正後大眾捷運法第7條之修正立法理由辦理即可。本院發回意旨，僅依修正後大眾捷運法第7條第1項、第4項條文，未限制主管機關僅得自行開發，即誤認修正後大眾捷運法第7條第1項、第4項條文，並未排除主管機關與私人或團體合作開發（聯合開發）開發用地，進而認定土地開發辦法第14條、第15條規定在99年1月15日修正後，倘聯合開發用地為部分公有、部分私有或全部為私有，開發用地之投資人甄選順序應為：土地所有人；公告徵求其他私人、團體，並據以推論依99年1月15日修正前土地開發辦法，更應有該甄選順序規定之適用等情，均屬誤解。㈣95年5月17日修正公布之土地開發辦法第14條規定，僅為投資人甄選順序之規定，顯非上訴人得據以向被上訴人申請作成上訴人為最優先投資人之處分之法律規範。又捷運頂埔站聯合開發用地中之81-3號土地原為國有土地，由國有財產局管理，嗣後有償撥用為臺北市所有，由被上訴人管理，是以上訴人自始非唯一之土地所有人，自無由據以向被上訴人申請作成上訴人為最優先投資人之處分。再者，99年1月15日修正前之土地開發辦法第14條，並未排除主管機關以協議價購方式取得土地而使開發用地全為公有之情形，則上訴人主張被上訴人依協議價購方式取得開發用地，即須依修正前土地開發辦法第14條規定，決定投資人甄選順序，於法無據。至95年10月13日修正公布之土地開發實施要點第1點至第3點規定，與最優先投資人權利之取得無關，另97年5月20日公告修正臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知，僅為範本，且必須個案報請臺北市政府核定，亦不得作為請求權基礎，則上訴人援引以上實施要點及甄選須知規定，作為申請被上訴人作成其為最優先投資人處分之依據，均無由成立等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠由行為時土地開發辦法第14條、第15條第1項、第3項等規定綜合觀之，捷運系統聯合開發用地如為部分公有、部分私有時，土地所有人雖為執行機構應列為第一順位甄選之聯合開發用地投資人，惟該項投資人之資格，首須由執行機構以書面徵求土地所有人之投資意願，土地所有人則應於受徵求之日起2個月內明確答覆，並於4個月內提出投資建議書，予以確保，故在執行機構啟動以書面徵求投資意願之甄選程序前，土地所有人尚不具備聯合開發用地投資人之身分。此外，在開發用地之土地並非僅有單一所有人，且有2以上土地所有人申請投資時，執行機構尚應斟酌各申請人之開發能力、開發建議書，及何者之開發內容對於都市發展之貢獻程度及其提供主管機關、土地所有人獲益成數較高等因素，決定何者為最優先投資人，並非於受執行機構以書面徵求後依限表明投資意願及提出投資建議書，即必能成為最優先投資人。被上訴人於作成原處分及於99年1月11日發函重申上訴人不符優先申請投資規定之意旨時，就捷運頂埔站聯合開發用地，尚未辦理投資人甄選作業一節，既為兩造所不爭執，是上訴人既未經該開發用地之執行機構以書面徵求投資意願，自無從取得優先投資人之資格。另觀諸行為時土地開發辦法第15條第1項，僅就土地所有人對執行機構徵求投資意願為明確答覆及提出投資建議書之期限加以規定，未課予執行機構應於一定期限內徵求土地所有人投資意願之義務，另參諸大眾捷運系統土地之開發，既得由主管機關自行為之或與投資人合作開發，且如開發用地全為公有，得由主管機關決定開發方式，無徵求土地所有人投資意願之必要，則應認執行機構對於是否或何時啟動甄選投資人之程序，應得衡量開發用地所有權目前歸屬情形，及日後是否可能由主管機關取得等因素，自行決定。再者，捷運頂埔站聯合開發用地所坐落基地，在上訴人提出本件申請時，除系爭3筆土地為上訴人所有外，另筆81-3號土地係屬國有土地，而行為時土地開發辦法第14條及第15條第1項、第3項等規定，復未限制得成為開發用地投資人之土地所有人僅得為私人，已據本院發回意旨指明，則被上訴人縱如上訴人所言，有辦理投資人甄選作業之作為義務，上訴人與該國有土地所有人，應同為被上訴人以書面徵求投資意願之對象，倘二者均申請投資時，應由被上訴人審酌行為時土地開發辦法第15條第3項所定各項因素，決定何者為最優先投資人，非必由上訴人取得優先投資之資格，是被上訴人所為原處分及99年1月11日函，以上訴人並不符合優先申請投資之規定，否准其申請，自無不合；上訴人在未經被上訴人以書面徵求投資意願前，即主張其已具備最優先投資人之資格，且被上訴人應依其申請作成其為最優先投資人之處分，要非有據。至上訴人雖係於被上訴人作成原處分及99年1月11日函後之99年11月10日，始將捷運頂埔站聯合開發用地中之系爭3筆土地所有權，移轉登記予臺北市，惟依前揭說明可知，上訴人本件申請，依其申請時及被上訴人作成原處分與99年1月11日函時之事實狀態及所適用之法令規定，均屬不應准許，故上訴人另稱其於提出申請時，已依行為時土地開發辦法第14條、第15條規定取得優先投資人資格，且此項資格不因其現已非系爭土地所有權人而喪失，被上訴人仍應作成其為最優先投資人之處分云云，亦無足取。
㈡再按臺北都會區大眾捷運系統土地開發實施要點（下稱土地開發實施要點）第1點規定，係在說明該法規命令之訂定目的、主管機關及用語定義，非就大眾捷運系統開發用地之投資申請事項而為規範。至臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知（下稱土地開發投資人須知）第5點，則係將臺北市政府甄選大眾捷運系統土地開發投資人時，對於申請投資所應具備之基本資格與條件予以列明，俾有意申請投資者得以知悉，惟符合以上資格與條件之申請人，仍須經主管機關或執行機構依據土地開發辦法或臺北市臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議價購優惠辦法等相關規定予以審查後，決定何者能取得優先投資之資格，非謂具備上述申請條件者即必得成為最優先投資人等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略以：㈠主管機關依大眾捷運法第10條至第15條規定負有認定土地所有人為投資人最優先甄選順序，並依序辦理徵求投資意願之作為義務，此本為行為時土地開發辦法第14條及第15條規定之立法目的，否則倘若主管機關可任意決定是否進行上開依序徵求投資人意願之程序，則上開規定即形同具文，其目的即遭架空。㈡衡諸保護規範理論可知，本件被上訴人依行為時土地開發辦法第14條及第15條，即負有認定土地所有人為最優先甄選順序並徵求投資意願程序之作為義務卻不作為，當屬本件被上訴人對於應開啟徵求土地所有人投資意願程序之部分，已無裁量餘地，否則將致使人民面對行政機關之恣意而無所適從，並使法律關係懸而未決。
㈢本件訴訟中，原審法院就本件上訴人向被上訴人依法申請作成上訴人為最優先投資人處分之認定，就關於土地開發辦法第15條第3項所列審酌申請人之開發能力及開發建議書外，以其開發內容對於都市發展之貢獻程度及其提供主管機關、土地所有人獲益成數較高者為優先考慮因素，以決定何者為最優先投資人，即應主動依行政訴訟法第125條及第133條規定自行查明。㈣按「單一地主可取得共構開發案優先權」之立法目的，在獎勵地主可以整合為一，得與被上訴人各為單一窗口，以利捷運共構案之迅速開發，而上訴人取得76％土地，已達「單一地主」之立法目的，理應取得「共構開發優先權」，惟被上訴人為何不按土地開發辦法同意上訴人取得該優先權，又為何尚修法刪除地主占2/3以上土地者可取該優先權之規定，參諸「美河市開發弊案」、「雙子星開發弊案」之新聞報導，上訴人合理推斷，應係被上訴人之官員欲藉捷運共構案在公開招標中謀取私利。
七、本院查：
（一）按「（第1項）除別有規定外，經廢棄原判決者，最高行政法院應將該事件發回原高等行政法院或發交其他高等行政法院。（第2項）前項發回或發交判決，就高等行政法院應調查之事項，應詳予指示。（第3項）受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第260條定有明文。
（二）本件如事實欄所載之事實，業經原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果認定明確。原審因依本院101年度判字第445號判決所為廢棄理由之法律上判斷，及廢棄發回時指示之應調查事項，論明：【按93年5月12日修正通過之大眾捷運法第2條規定：「大眾捷運系統之規劃、建設、營運、監督及安全，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」第4條第1項規定：「大眾捷運系統主管機關︰在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第7條規定：「（第1項）為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。．．．（第4項）大眾捷運系統路線、場、站及其毗鄰地區辦理開發所需之土地，得依有償撥用、協議價購、巿地○○○區段徵收方式取得之；其依協議價購方式辦理者，主管機關應訂定優惠辦法，經協議不成者，得由主管機關依法報請徵收。（第5項）主管機關得會商都巿計畫、地政等有關機關，於路線、場、站及其毗鄰地區劃定開發用地範圍，經區段徵收中央主管機關核定後，先行依法辦理區段徵收，並於區段徵收公告期滿後一年內，發布實施都巿計畫進行開發，不受都巿計畫法第五十二條規定之限制。（第6項）以區段徵收方式取得開發用地者，應將大眾捷運系統路線、場、站及相關附屬設施用地，於區段徵收計畫書載明無償登記為主管機關所有。（第7項）第一項開發之規劃、申請、審查、土地取得程序、開發方式、容許使用項目、申請保證金、履約保證金、獎勵及管理監督之辦法，由交通部會同內政部定之。．．．。」次按93年5月12日修正前之大眾捷運法第7條第1項原規定：「為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得『自行或與私人、團體聯合』辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。」第4項原規定：「大眾捷運系統路線、場、站及其毗鄰地區辦理開發所需之土地，得依有償撥用、協議『購買』、巿地重劃或區段徵收方式取得之；其依協議『購買』方式辦理者，主管機關應訂定優惠辦法，經協議不成者，得由主管機關依法報請徵收。」其修正立法理由則為：「基於簡化開發流程及縮短時程等之考量，並落實本條第4項規定，開發用地由主管機關依有償撥用、協議價購、市○○○○區段徵收方式全部取得並變更為公有土地，以主導辦理開發事宜，而未來地主仍可依協議價購優惠辦法優先承購，爰將現行條文第1項所稱『主管機關得自行或與私人、團體聯合辦理．．．土地之開發』等文字修正為『主管機關得辦理．．．土地之開發』。現行條文第4項所稱『協議購買』，配合土地徵收條例用語修正為『協議價購』，另依前項說明，主管機關以協議價購私有土地，對土地所有人之權益，則納入第4項授權訂定之『優惠辦法』中予以兼顧。土地所有人將免於簽訂土地開發契約後，於辦理土地開發作業期間，其土地不得再辦理抵押權設定及不易移轉買賣之情形；亦不致產生與其他土地所有人及投資人協議權益分配之困擾或紛爭，並得於該土地開發完成後（除核定由投資人統一經營管理者外），有意願承租或承購該土地開發建築物時，得依『優惠辦法』條件優先辦理之。又修正條文第4項所稱『協議價購』方式取得開發所需土地，應包括公、私有土地，此係考量公營事業單位未來可能斟酌單位本身財務狀況，或可採『讓售』方式提供主管機關以『價購』取得該公有土地，以保留該公營事業未來得享有『承租或承購該土地開發建築物，並依優惠辦法條件優先辦理。』之機制。．．．。」】【再按交通部依大眾捷運法第7條第7項規定之授權，會同內政部訂定之土地開發辦法，於大眾捷運法於93年5月12日修正前，其第3條規定：「本辦法用語定義如下：開發用地：係指大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區之土地，經主管機關核定為土地開發之土地。自行開發：係指主管機關自行開發開發用地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業而言。聯合開發：係指主管機關與私人或團體合作開發開發用地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業而言。」第4條規定：「（第1項）大眾捷運系統土地開發之主管機關，為各該大眾捷運系統主管機關或交通部指定之地方主管機關；其執行機構為各該大眾捷運系統主管機關所屬或許可之工程建設機構、營運機構或其他土地開發機構。（第2項）前項主管機關辦理本法所規定之土地開發事宜，必要時得委任或委託執行機構為之。」第10條規定：「大眾捷運系統開發用地屬公有者，主管機關得依本法第7條第4項規定辦理有償撥用。」第11條規定：「大眾捷運系統開發所需用地屬私有而由主管機關依本法第7條第4項規定以『協議購買』方式辦理者，經執行機構召開會議依優惠辦法協議不成時，得由主管機關依法報請徵收。」第12條規定：「以市地重劃方式取得開發用地時，由主管機關擬定市地重劃計畫書，送請該管市地重劃主管機關依平均地權條例有關規定辦理。」第13條規定：「以區段徵收方式取得土地開發用地時，由主管機關擬定區段徵收計畫及徵收土地計畫書，送請該管區段徵收主管機關依本法第七條第五項、第六項規定辦理。」第14條規定：「以前二條方式取得用地或開發用地全為公有時，開發方式由主管機關自行決定，其餘開發用地之投資人甄選順序如下：土地所有人。公告徵求其他私人、團體。」第15條規定：「（第1項）前條第一款土地所有人應於執行機構書面徵求投資意願之日起二個月內明確答覆，並於『十個月內』提出投資建議書，逾期不為辦理者，視為放棄優先投資。（第2項）開發用地為共有者，土地所有人為前項之答覆時，應一併檢附共有人持有面積合計逾三分之二；或共有人過半數及其持有面積合計過半數之同意書，未檢附或檢附不齊者，視為放棄優先投資。（第3項）前條有二以上土地所有人申請投資時，除斟酌各申請人之開發能力及開發建議書外，以其開發內容對於都市發展之貢獻程度及其提供主管機關、土地所有人獲益成數較高者為優先考慮因素。（第4項）前條第二款公告徵求其他私人團體者準用第一項、第三項規定。」上開土地開發辦法在大眾捷運法93年5月12日修正後，於94年5月16日將第4條第1項修正為：「（第1項）大眾捷運系統土地開發之主管機關，為各該大眾捷運系統主管機關；其執行機構為各該大眾捷運系統主管機關所屬或許可之工程建設機構、營運機構或其他土地開發機構。」（即將原條文有關大眾運系統土地開發主管機關，尚包括「交通部指定之地方主管機關」部分刪除）；另於95年5月17日，將第11條修正為：「大眾捷運系統開發所需用地屬私有而由主管機關依本法第七條第四項規定以『協議價購』方式辦理者，經執行機構召開會議依優惠辦法協議不成時，得由主管機關依法報請徵收。」（即將原條文所定「協議購買」之用語修正為「協議價購」），又將第15條第1項修正為：「前條第一款土地所有人應於執行機構書面徵求投資意願之日起二個月內明確答覆，並於『四個月內』提出投資建議書，逾期不為辦理者，視為放棄優先投資。」（即將原條文所定提出投資建議書之期限，由10個月修正為4個月），暨增訂第15條第4項：「土地開發因基地條件、配合捷運設施或以設定地上權方式辦理等特殊情形者，執行機構得於公告前報經主管機關核定後調整第一項提出申請書件時程。」另將第15條第4項改列為第5項。至該辦法第3條及第10至14條等條文，於94年5月16日及95年5月17日均未作修正。．．．。】【復按93年5月12日修正後之大眾捷運法第7條第4項，僅將修正前條文所稱「協議購買」配合土地徵收條例用語修正為「協議價購」；修正後同條第1項，則基於簡化開發流程及縮短時程等之考量，並落實該條第4項「開發用地由主管機關依有償撥用、協議價購、市○○○○區段徵收方式」全部取得，並變更為公有土地，以主導辦理開發事宜之立法理由，將修正前條文中之「自行或與私人、團體聯合」等字刪除，應認修正後大眾捷運法第7條，並未排除主管機關與私人或團體合作開發（聯合開發）開發用地，或限制主管機關僅得自行開發開發用地。另就前揭大眾捷運法第7條之立法目的及該法整體規定之關聯意義綜合判斷，上述行為時土地開發辦法之規定無違大眾捷運法之授權意旨，應予適用；再參諸土地開發辦法第3條於99年1月15日修正時，僅將修正前第3條第2款「自行開發」、第3款「聯合開發」併列為第2款規定：「土地開發：係指主管機關『自行開發』或與投資人『合作開發』開發用地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業」，亦即修正後大眾捷運系統土地之開發仍維持主管機關之「自行開發」及與投資人合作之「合作開發」二種。是以，主管機關如以有償撥用、協議價購、市○○○○區段徵收方式取得開發用地者，因開發用地全為公有，且以市○○○○區段徵收方式取得開發用地者應依計畫實施，興辦事業，其開發方式即應由主管機關自行決定（由主管機關主導辦理開發事宜）；至聯合開發用地如為部分公有、部分私有或全部為私有，則應依行為時土地開發辦法第14條規定所定順序，即：土地所有人；公告徵求其他私人、團體，甄選投資人，另依行為時同辦法第15條規定，上述「土地所有人」，並未限制僅私人為開發用地之所有人者，該私人始有第一順序之優先投資權，於開發用地為部分公有、部分私有之情形，該公、私之土地所有人，均平等擁有第一順序之優先投資權。故如二以上土地所有人（含部分公有、部分私有或全部私有之二以上土地所有人）申請投資時，除斟酌各申請人之開發能力及開發建議書外，以其開發內容對於都市發展之貢獻程度及其提供主管機關、土地所有人獲益成數較高者為優先考慮因素。】【查上訴人於98年10月8日及同年12月28日申請取得頂埔捷運站聯合開發用地最優先投資人資格時，尚為該開發用地中系爭3筆土地之所有人，是該開發用地既非全為公有，自有行為時土地開發辦法第14條規定之適用，被上訴人抗辯：93年5月12日修正之大眾捷運法第7條第1項、第4項等規定，已將主管機關得以公有土地與私有土地依聯合開發方式辦理土地開發之規定，予以廢除，故行為時土地開發辦法第14條有關甄選順序之規定，於上訴人本件申請案並無適用云云，固非的論。惟由行為時土地開發辦法第14條、第15條第1項、第3項等規定綜合觀之，捷運系統聯合開發用地如為部分公有、部分私有時，土地所有人雖為執行機構應列為第一順位甄選之聯合開發用地投資人，惟該項投資人之資格，首須由執行機構以書面徵求土地所有人之投資意願，土地所有人則應於受徵求之日起2個月內明確答覆，並於4個月內提出投資建議書，予以確保，故在執行機構啟動以書面徵求投資意願之甄選程序前，土地所有人尚不具備聯合開發用地投資人之身分。此外，在開發用地之土地並非僅有單一所有人，且有2以上土地所有人申請投資時，執行機構尚應斟酌各申請人之開發能力、開發建議書，及何者之開發內容對於都市發展之貢獻程度及其提供主管機關、土地所有人獲益成數較高等因素，決定何者為最優先投資人，並非於受執行機構以書面徵求後依限表明投資意願及提出投資建議書，即必能成為最優先投資人。被上訴人於作成原處分及於99年1月11日發函重申上訴人不符優先申請投資規定之意旨時，就捷運頂埔站聯合開發用地，尚未辦理投資人甄選作業一節，既為兩造所不爭執，是上訴人既未經該開發用地之執行機構以書面徵求投資意願，自無從取得優先投資人之資格。上訴人雖主張：被上訴人依行為時土地開發辦法第14條、第15條規定，負有徵求開發用地所有權人投資意願之作為義務云云，惟觀諸行為時土地開發辦法第15條第1項，僅就土地所有人對執行機構徵求投資意願為明確答覆及提出投資建議書之期限加以規定，未課予執行機構應於一定期限內徵求土地所有人投資意願之義務，另參諸大眾捷運系統土地之開發，既得由主管機關自行為之或與投資人合作開發，且如開發用地全為公有，得由主管機關決定開發方式，無徵求土地所有人投資意願之必要，則應認執行機構對於是否或何時啟動甄選投資人之程序，應得衡量開發用地所有權目前歸屬情形，及日後是否可能由主管機關取得等因素，自行決定，是上訴人主張上情，尚難採憑。再者，捷運頂埔站聯合開發用地所坐落基地，在上訴人提出本件申請時，除系爭3筆土地為上訴人所有外，另筆81-3號土地係屬國有土地，而行為時土地開發辦法第14條、第15條第1項、第3項等規定，復未限制得成為開發用地投資人之土地所有人僅得為私人，已據前揭最高行政法院發回意旨指明，則被上訴人縱如上訴人所言，有辦理投資人甄選作業之作為義務，上訴人與該國有土地所有人，應同為被上訴人以書面徵求投資意願之對象，倘二者均申請投資時，應由被上訴人審酌行為時土地開發辦法第15條第3項所定各項因素，決定何者為最優先投資人，非必由上訴人取得優先投資之資格，是被上訴人所為原處分及99年1月11日函，以上訴人並不符合優先申請投資之規定，否准其申請，自無不合；上訴人在未經被上訴人以書面徵求投資意願前，即主張其已具備最優先投資人之資格，且被上訴人應依其申請作成其為最優先投資人之處分，要非有據。至上訴人雖係於被上訴人作成原處分及99年1月11日函後之99年11月10日，始將捷運頂埔站聯合開發用地中之系爭3筆土地所有權，移轉登記予臺北市，惟依前揭說明可知，上訴人本件申請，依其申請時及被上訴人作成原處分與99年1月11日函時之事實狀態及所適用之法令規定，均屬不應准許，故上訴人另稱其於提出申請時，已依行為時土地開發辦法第14條、第15條規定取得優先投資人資格，且此項資格不因其現已非系爭土地所有權人而喪失，故被上訴人仍應作成其為最優先投資人之處分云云，亦無足取。】【末按臺北都會區大眾捷運系統土地開發實施要點第1點：「臺北市政府為推展臺北都會區大眾捷運系統土地開發，除依大眾捷運法、大眾捷運系統土地開發辦法及臺北市臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議價購優惠辦法辦理外，並依本要點規定辦理。」第2點：「本要點主管機關為本府，以本府所屬捷運工程局為執行機關，辦理有關土地開發規劃、徵求投資人、監督土地開發細部設計、施工及營運管理事宜。」第3點：「本要點用語定義如下：．．．」等規定，係在說明該法規命令之訂定目的、主管機關及用語定義，非就大眾捷運系統開發用地之投資申請事項而為規範。至臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知第5點：「申請人資格條件：㈠一般資格：1.優先申請投資資格：(1)土地開發辦法第14條規定之本開發基地範圍內之土地所有人。(2)符合優惠辦法第10條規定之原單一土地所有人。2.公開徵求資格：(1)本國法人。(2)外國法人。．．．」，則係將臺北市政府甄選大眾捷運系統土地開發投資人時，對於申請投資所應具備之基本資格與條件予以列明，俾有意申請投資者得以知悉，惟符合以上資格與條件之申請人，仍須經主管機關或執行機構依據土地開發辦法或臺北市臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議價購優惠辦法等相關規定予以審查後，決定何者能取得優先投資之資格，非謂具備上述申請條件者即必得成為最優先投資人。是上訴人另援引前述土地開發實施要點及土地開發投資人須知之規定，主張原處分為違法，及被上訴人應作成其為優先投資人之處分，仍屬無憑。】等語，載述其維持訴願決定及原處分所憑之依據與得心證暨上訴人主張各節如何不可採之理由於判決甚詳。經核其認事、用法與本件所適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。
（三）綜上所述，原審判決認事、用法核無違誤。上訴意旨對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，求予廢棄，核屬法律上見解之歧異，難謂可採，其上訴非有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 1 月 28 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 林 玫 君法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 1 月 28 日
書記官 莊 俊 亨