最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第613號上 訴 人 臺北市政府代 表 人 郝龍斌訴訟代理人 林光彥 律師被 上訴 人 美麗華娛樂股份有限公司代 表 人 黃世杰訴訟代理人 張玲綺 律師
黃捷琳 律師上列當事人間消費者保護法事件，上訴人對於中華民國102年10月23日臺北高等行政法院102年度訴字第745號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人為電影片映演業者，於臺北市○○區○○路○○號經營美麗華大直影城，該影城營業廳數共計10廳，其中4個映演廳（M CLUB）於現場揭示「禁止攜帶外食進入影廳」。
因電影法之中央主管機關前行政院新聞局（下稱新聞局，該電影相關業務現由文化部主管）曾於民國99年2月8日以新影三字第0000000000Z令公告「電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項」（依消費者保護法第17條授權所訂定，下稱系爭公告）規定：「電影片映演業不得為禁止消費者攜帶食物進入映演場所食用之揭示、標示或口頭告知。但味道嗆辣、濃郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發出聲響之食物，得於映演場所明顯處揭示或標示禁止攜入。」上訴人認被上訴人前開揭示與系爭公告不符，違反臺北市消費者保護自治條例（下稱臺北市消保自治條例）第8條第1項之規定，遂以101年8月30日府觀行字第10130814400號函通知被上訴人限期改正；復於同年9月26日前往該址查察，發現被上訴人仍未改善，乃依臺北市消保自治條例第38條第1項規定，以101年10月19日府觀行字第10103007100號處分書，處被上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，同時命被上訴人於101年11月6日前完成改正；嗣上訴人於同年11月7日再前往同址查察，被上訴人逾期仍未改正，上訴人乃再以101年11月9日府觀行字第10131192100號處分書（與101年10月19日府觀行字第10103007100號處分書併稱為原處分），處被上訴人8萬元罰鍰並限期改正（限期改正部分原判決漏載）。被上訴人不服原處分，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟，原審以102年度訴字第745號判決將訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：㈠、被上訴人選擇部分影廳（M CLUB）全面禁帶外食，其餘影廳則非全面禁帶外食，屬於憲法所保障之營業自由；消費者亦有選擇之自由，倘其選擇至被上訴人所經營之M CLUB廳觀賞電影，亦屬憲法第22條契約自由保障範疇。新聞局以系爭公告要求業者必須同意消費者攜帶外食進入業者所經營之私經濟空間食用，並另要求業者需自行吸收消費者於影廳內飲食所生之清潔成本，不但增加被上訴人及其他同業經濟上負擔，亦不符合憲法第23條「比例原則」之要求。依憲法第172條及行政程序法第158條第1項第1款規定，系爭公告牴觸憲法應屬無效。㈡、被上訴人所經營之影城，多數電影於禁帶外食之M CLUB廳及其他不禁帶外食之影廳皆有放映，消費者可自行依其需求選擇觀賞之影廳，並無臺北市消保自治條例第8條所定違反平等互惠原則之情事。㈢、消費者保護法（下稱消保法）並未授權直轄市或縣（市）政府得就「契約關係」約定內容強制介入，而要求改正並予裁罰之權限；且「契約條款」是否違背消保法，亦不在同法第4章「行政監督」內第33條、第36條規範之範圍，故臺北市消保自治條例第8條第3項及第38條第1項等規定，實已牴觸消保法規範，依法律優位原則及地方制度法（下稱地制法）第30條規定，上訴人自不得依據臺北市消保自治條例作成原處分等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人答辯稱：㈠、為避免企業經營者以定型化契約條款損害消費者權益，中央主管機關得依消保法第17條第1項選擇特定行業，公告規定其定型化契約應記載或不得記載事項。
新聞局依前述規定發布系爭公告（屬行政程序法第150條第1項之「法規命令」，具實質意義法律之地位，其性質與拘束力與由立法院制定之法律並無不同。），其內容並未逾越法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違，或出於不相關動機之裁量濫用情形，難謂牴觸憲法。㈡、承上，企業經營者經營電影片映演業使用定型化契約時，自應受系爭公告拘束；且消保法亦未禁止地方自治團體，依法定程序制定自治條例，對違反前述要求之業者予以裁罰，故上訴人制定之臺北市消保自治條例，其第8條第1項及第38條第1項規定，並無違地制法第18條第7款第4目、第26條，亦無牴觸消保法第17條，不生地制法第30條第1項所定之無效事由。㈢、被上訴人違反系爭公告之行為，經上訴人查獲後，並以正式公文通知其於15日內改善，顯見上訴人曾給予被上訴人改善及陳述意見之機會，被上訴人卻未遵守，上訴人始對被上訴人裁罰，此與公平交易法針對類似案件所聚焦之「搭售」、「充分揭露」有別。㈣、系爭公告由新聞局所訂定，並無地方主管機關代行訂定定型化契約限制規定之情形，又上訴人並未依消保法第33條、第36條及第58條規定，課予被上訴人限期改善、回收或銷燬等義務或據為處分，被上訴人援引本院101年度判字第272等判決，係屬誤解實務見解等語。求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審為上訴人敗訴之判決，係以：㈠、電影放映業者是否容許消費者攜帶食物進入電影放映場，係屬其職業執行自由之範疇，而為受憲法保障之工作權。另消保法第17條第1項授權中央主管機關所訂定公告事項之範圍，僅限於因定型化契約可能扭曲之當事人真意，而得以回復者為限。至於其他可能影響各該目的事業所應實踐之本質理念應規範事項，或市場競爭機制之判斷，則應回歸各該目的事業主管法規或公平交易法予以規制。系爭公告規範之對象，雖不能謂與消費者權益全然無關，但仍難以認其屬消保法第17條第1項所授權之範圍。基此，系爭公告除直接就電影放映業者之言論自由、職業自由增加法律所無之限制外，其所規範之內容亦已溢出授權範圍，而有悖於授權之法律，當有違法律保留原則。
㈡、依文化部102年8月8日文影字第1023023458號函所示，系爭公告所擬達成之公益上目的為「避免消費者必須購買電影院內部販售價格高於市價的飲食」，其手段則為規範電影片映演業者不得禁止消費者攜帶食物入場，手段與目的顯不相當，二者不具備合理關連，即使係以國會立法方式為此限制，也難通過憲法第23條「必要」程度之檢驗，有違比例原則。㈢、臺北市地區同屬首輪影片之戲院甚多，具有充分替代性，各戲院是否禁止攜帶食物，則係企業經營方式選擇，並得藉此充分競爭，透過市場競爭機制所能得到之最佳消費生活品質，此與「避免消費者必須購買電影院內部販售價格高於市價之飲食」之「公益」相較，顯然較全面，也較具效能。徒為避免消費者購買電影院內部價格較高之飲食，折損電影放映業者之基本權，復以犧牲消費者多元選擇為代價，即使以法律為此規範基礎，仍難謂有助於公共利益之增進。
基此，系爭公告顯然違憲，應認定為無效，法院自得於此具體個案拒絕適用等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：
㈠、按「下列各款為直轄市自治事項……：七、關於經濟服務事項如下：……(四)直轄市消費者保護。」、「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；……」、「（第2項）直轄市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政業務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律另有規定者，不在此限。……（第3項）前項罰鍰之處罰，最高以新臺幣10萬元為限；並得規定連續處罰之。……（第4項）自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關核定後發布；……」、「下列事項以自治條例定之：一、法律或自治條例規定應經地方立法機關議決者。二、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。三、關於地方自治團體及所營事業機構之組織者。四、其他重要事項，經地方立法機關議決應以自治條例定之者。」地制法第18條第7款第4目、第25條、第26條第2項、第3項、第4項前段、第28條分別定有明文。另行政罰法第4條亦規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」職是，直轄市自得就消費者保護自治事項，在不牴觸中央法律之前提下，經直轄市議會通過報經行政院及中央主管機關核定後發布自治條例，對於違反地方自治事項之行政法上義務者，規定處以最高額10萬元以下之罰鍰或其他種類之行政罰，並得規定連續處罰。
㈡、次按消保法第2條第7款、第9款及第17條第1項分別規定：「本法所用名詞定義如下：一、…七、定型化契約條款：指企業經營者為與不特定多數消費者訂立同類契約之用，所提出預先擬定之契約條款。定型化契約條款不限於書面，其以放映字幕、張貼、牌示、網際網路、或其他方法表示者，亦屬之。…九、定型化契約：指以企業經營者提出之定型化契約條款作為契約內容之全部或一部而訂定之契約。」、「中央主管機關得選擇特定行業，公告規定其定型化契約應記載或不得記載之事項。」又上開第17條之立法說明記載：「對於部分重要行業使用之定型化契約，有加強行政管理之必要，爰於本條立法授權行政機關得依其裁量，規定定型化契約應記載或不得記載之事項。」嗣新聞局乃依該第17條第1項之授權，以99年2月8日新影三字第0000000000Z號令公告「電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項」（即系爭公告）規定：「電影片映演業不得為禁止消費者攜帶食物進入映演場所食用之揭示、標示或口頭告知。但味道嗆辣、濃郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發出聲響之食物，得於映演場所明顯處揭示或標示禁止攜入。」另以同年5月17日新影三字第0000000000Z號解釋令：「補充解釋本局於中華民國99年2月8日以新影三字第0000000000Z號公告之『電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項』，並自00年0月00日生效。一、電影片映演業不得為禁止消費者攜帶與映演場所販售相同品項之食物進入映演場所食用之揭示、標示或口頭告知。二、消費者對於電影片映演業禁止其攜帶外食之處理不願接受時，得要求全額退費，且電影片映演業不得拒絕及收取手續費或其他任何費用；消費者對於電影片映演業處理方式有異議致生消費爭議時，消費者得依消費者保護法第五章消費爭議之規定，提出申訴、調解與消費訴訟。三、電影片映演業不得另向消費者收取清潔費或其他之費用。」又依消保法第17條第2項規定，違反該公告之契約，其定型化契約條款無效。基此，系爭公告既係當時之中央主管機關新聞局基於法律之授權，對多數不特定電影片映演業者，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，依行政程序法第150條第1項規定，其法律上之性質自屬法規命令。另依前揭地制法第18條第7款第4目、第25條、第26條之規定，直轄市之消費者保護，為直轄市之自治事項，上訴人為落實保護消費者權益，促進消費生活安全，提昇消費生活品質，而制定臺北市消保自治條例，自非法所不許。而該條例第8條、第38條第1項（以下合稱系爭自治條例規定）之內容係：「企業經營者使用定型化契約者，應符合誠實信用與平等互惠原則，並依中央目的事業主管機關公告定型化契約應記載或不得記載之事項辦理。企業經營者與消費者簽訂契約前，應給予消費者合理審閱期間。企業經營者使用定型化契約者，執行機關得隨時派員查核，發現企業經營者違反前2項規定者，應命其限期改正。」、「企業經營者違反第8條至第10條規定之一，經通知限期改正而逾期不改正者，得處新臺幣2萬元以上10萬元以下罰鍰，並得連續處罰。」核屬上訴人就其自治事項考量自治轄區之需求，所為行政監督及罰則之規定；而其所規定之罰鍰最高額10萬元並未逾越地制法第26條所定之上限，復經行政院及中央主管機關之核定程序，且無牴觸消保法第17條第1項之規定，自不生地制法第30條第1項所規定之無效結果。
㈢、再按「基於法治國原則，以法律限制人民權利，其構成要件應符合法律明確性原則，使受規範者可能預見其行為之法律效果，以確保法律預先告知之功能，並使執法之準據明確，以保障規範目的之實現。依本院歷來解釋，法律規定所使用之概念，其意義依法條文義及立法目的，如非受規範者難以理解，並可經由司法審查加以確認，即與法律明確性原則無違。」司法院釋字第636號解釋理由書對法律明確性原則闡釋甚明。如前所述，依行政罰法第4條規定，違反行政法上義務之處罰，固以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。而臺北市消保自治條例第8條規定，企業經營者使用定型化契約者，應依中央目的事業主管機關公告定型化契約應記載或不得記載之事項辦理；違反該規定且未遵期改正者，依同條例第38條規定應予處罰。故系爭自治條例規定之行政法上義務，係另以中央目的事業主管機關之公告為要件，倘行為時相關之應記載或不得記載之事項業經中央主管機關公告，則受規範者仍可預見其行為之法律效果，自無違法明確性原則。又系爭公告係規定映演業者不得禁止消費者攜帶外食進入映演場所，僅排除味道嗆辣、濃郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發出聲響之食物。其中所謂「味道嗆辣、濃郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發出聲響之食物」，雖係不確定之法律概念，惟其文義並非難以理解。復因食物之品項眾多且不斷地推陳出新，主管機關實無從預先鉅細靡遺悉予規定，而映演業者及消費者依其日常生活經驗，尚非不能明瞭，縱生爭議，亦非不能經由司法審查加以確認，揆諸前開解釋理由書之意旨，系爭公告及系爭自治條例規定，均與法明確性原則無違。基此，系爭自治條例規定並不牴觸行政罰法第4條之規定，亦無違反地制法第30條第1項規定之問題。
㈣、被上訴人雖主張：自治條例並非憲法第23條所規定之法律，又消保法所規範之定型化契約屬民事法範疇，上訴人訂定系爭自治條例規定，欠缺所規範事項之地方自治權與立法權，該等規定牴觸憲法第107條第3款、地制法第25條之規定，違反法律保留原則。又定型化契約違反中央主管機關公告之應記載或不得記載事項者，消保法僅規定該契約條款「無效」，並未授權行政機關得要求企業經營者改正及裁罰之權限。系爭自治條例規定逾越消保法規範之範圍，違反依法行政原則中之法律優位原則等語。惟查：
⒈按「地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念
與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。」業經司法院釋字第498號解釋闡釋甚明。地制法即係依憲法第118條及憲法增修條文第9條第1項規定所制定之法律。如前所述，地制法第18條第7款第4目已明定直轄市之消費者保護為直轄市自治事項；同法第25條則明定直轄市得就其自治事項，制定公布自治條例；又基於行政監督職權行使之必要，同法第26條第2項、第28條規定，直轄市自治條例就違反地方自治事項之行政業務者，得規定10萬元範圍內之罰鍰或其他特定種類之行政罰。系爭自治條例規定，即係本於地制法之規定，基於住民自治之理念，經地方立法機關三讀通過，且經行政院及中央主管機關核定後始予發布，核與法律保留原則無違。
⒉其次，消費行為雖多屬私經濟行為，然現今之商品、服務
多屬大量生產、販賣或提供之經濟型態，如企業經營者假藉其經濟上之優勢地位，損害消費者之權益時，必將造成廣大消費大眾之權益受損，實有藉由公權力加以監督防範管制之必要，此即消費者保護相關法令明定行政監督及相關罰則之理由。系爭自治條例規定要求企業經營者使用定型化契約者，應依中央目的事業主管機關公告定型化契約應記載或不得記載之事項辦理。違反該規定經命限期改正而不改正者，得處以罰鍰之規定，即係事前監督之行政規範，非屬民事法之範疇。準此，系爭自治條例規定亦無牴觸憲法第107條第3款及地制法第25條之問題，被上訴人此部分主張無足採取。
⒊再者，法律優位原則又稱消極的依法行政原則，指行政機
關發布命令或為行政處分不得違反法律規定而言。系爭自治條例規定之制定發布，並非基於消保法之授權，而係本於地制法之明文規定，並無不符法律規定之情形，自亦無違反法律優位原則。又消保法關於違反中央主管機關公告定型化契約應記載或不得記載之事項者，固未定有罰則，惟消保法未規定罰則，非謂臺北市消保自治條例即不能就違反其自治事項者，訂定罰則以符其行政監督之需；至於消保法第17條第2項雖規定違反前述公告之契約，其定型化條款無效，然該規定純係個別民事定型化契約效力之規定，與系爭自治條例規定係有關行政法之強制規定者不同，彼此並無衝突，不生牴觸之問題。被上訴人以消保法未授權行政機關得要求企業經營者改正及裁罰之權限，認系爭自治條例規定違反法律優位原則，即無可採。
㈤、另原判決係以系爭公告限制憲法所保障之營業自由及工作權，須以法律定之，且其內容溢出消保法第17條第1項之授權範圍，違反法律保留原則，又系爭公告之手段與目的違反比例原則，並據以認定系爭公告違憲無效，而拒絕適用。惟查：
⒈有關系爭公告之內容，即新聞局99年2月8日新影三字第00
00000000Z號令公告「電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項」規定：「電影片映演業不得為禁止消費者攜帶食物進入映演場所食用之揭示、標示或口頭告知。但味道嗆辣、濃郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發出聲響之食物，得於映演場所明顯處揭示或標示禁止攜入。」嗣以同年5月17日新影三字第0000000000Z號解釋令：「補充解釋本局於中華民國99年2月8日以新影三字第0000000000Z號公告之『電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項』，並自00年0月00日生效。一、電影片映演業不得為禁止消費者攜帶與映演場所販售相同品項之食物進入映演場所食用之揭示、標示或口頭告知。……」均如前述。有關系爭公告究竟係業者不得揭示禁止攜帶「全部食物」，或僅不得揭示禁止攜帶「外食」（指非購自電影院之飲料食物）？原判決認係前者；惟依原判決所載系爭公告之「立法緣起」，即文化部102年8月8日文影字第1023023458號函所載係：「部分電影片映演業者以外食可能產生噪音，或其他氣味會影響其他消費者觀影權益為由，於放映場揭示、標示方式或口頭告知禁止消費者攜帶外食進場觀影，惟卻於電影院內部販售價格高於市價之飲食。行政院消費者保護委員會於98年7月31日第167次委員會議決議，請新聞局依消費者保護法第17條第1項規定，研議訂定『電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項』」（原判決事實及理由四、㈤參照），可知系爭公告訂定之緣由，係為處理映演業者禁帶「外食」所引起之消費者爭議，並非為處理全面禁帶食物之爭議。理論上，映演業者既於電影院販賣食物，斷無禁止其顧客攜帶入場之理。另觀諸系爭公告之標題：「電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項」，已明示不得揭示禁止攜帶者為「外食」；再者，系爭公告但書記載：「但味道嗆辣、濃郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發出聲響之食物，得於映演場所明顯處揭示或標示禁止攜入。」既就嗆辣等食物為例外之規定，可見系爭公告不得記載事項之標的並非「全面禁帶食物」，是以系爭公告所載「食物」之真意應係「外食」之意。此外，由新聞局99年5月17日對系爭公告之補充解釋令所載：「電影片映演業不得為禁止消費者攜帶與映演場所販售相同品項之食物進入映演場所食用之揭示、標示或口頭告知。」明示映演業者不得禁止消費者攜入與電影院內所販賣相同品項之食物，更足以佐證系爭公告係要求映演業者不得禁止消費者攜帶「外食」進入映演場所。原判決認系爭公告係全面禁帶食物，容有違誤。⒉次按「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社
會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制。而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。」司法院釋字第443號解釋理由書闡釋甚明，此即所謂之層級化法律保留原則。消保法第17條第1項規定中央主管機關得就選擇之特定行業公告規定其定型化契約應記載或不得記載之事項，而由該法之立法目的、整部法律之整體解釋，以及該法所定定型化契約應遵守之相關規定，即可明瞭立法者係授權予中央主管機關就重要行業之定型化契約之記載事項加強管理，俾其定型化契約條款能符合平等互惠之原則，保護消費大眾之權益，尚不能認其授權欠缺具體明確。從而，系爭公告本於消保法之明確授權，自無違背法律保留原則。⒊再者，購票看電影之契約，係電影映演業者與消費者間之
權利義務條款，其內容悉由該映演業者預先擬定，消費者一旦購票即視為願意接受映演業者之規定，係屬定型化契約無疑。又系爭公告係新聞局為解決部分映演業者禁止消費者攜帶外食進場，卻於內部販售高於市價之飲食，屢生消費爭議而制定，已如前述。另系爭公告所禁止者係映演業者全面禁帶外食之情形，並非禁止映演業者經營全面禁帶食物進入電影院之情形，亦如前述。基此，純就禁止電影院揭示「禁帶外食」卻內售飲食而言，雖難免對映演業者之營業自由加以限制，但因業者本身亦販售食物並允許攜帶入場，顯然並不影響業者經營形態選擇之自由，故此一限制尚在合理範圍，並無妨礙映演業者之工作權；反之，倘容許禁帶外食，則消費者非但不能選擇自己喜好之食物入場，且其一旦進入映演場地後，映演業者即取得販賣食物之獨占地位，消費者如有飲食之需求，即被迫購買該場地內選擇性少且單價高於市價之食物，其消費權益及消費生活之品質顯受影響。緣消費者係廣大不特定之多數人，消費大眾之權益聚集即成為社會公眾之利益，系爭公告保護消費者權益，顯具公益性質。再者，系爭公告之但書規定，已儘可能排除映演業者可能增加之清潔難度，且已剔除在嗅覺上或聽覺上可能影響他人觀看電影品質之食物；另系爭自治條例規定業經考量相關因素，並選擇最適當及對人民損害最少之方式，明定查獲違反規定者，應先限期命改正，逾期不改正始予處罰，並非一經查獲即逕行處罰。職是，系爭公告禁止映演業者為「其營業利益」而為禁帶外食之揭示，相對於「增進看電影公眾之利益」而言，其目的具有正當性，其手段亦符合適當性及必要性原則，且其手段與目的並無顯不相當之情形，難謂違反比例原則。
㈥、被上訴人復稱；不許購票看電影之消費者攜帶特定類型之食物入內食用，係電影片映演業者場地管理權之行使，與買票看電影之消費契約無直接關係。系爭公告對契約所應約定或不得約定事項之強行設定，不當限制契約自由，亦屬違法等語。惟按契約自由雖為憲法第22條所保障其他自由權利之一種，然國家基於維護公益之必要，尚非不得以法律對之為合理之限制，司法院釋字第576號著有明文。
另定型化契約通常係由企業經營者單方所擬定，消費者對於其內容毫無磋商置喙之餘地。為避免企業經營者預先擬定不符合誠信及公平之契約條款，損害締約消費者之權益，民法（該法第247條之1參照）、消保法乃規定其契約條款無效，或另定有行政管制之手段，凡此均係對契約自由之合理限制。而消保法第17條第1項明定中央主管機關得選擇特定行業，公告規定其定型化契約中之「應記載」或「不得記載」之事項，即為該管制手段其中一種。購票看電影之契約，係電影片映演業者提供場所放映影片，供不特定多數消費者購票入場觀賞之契約。映演業者依約對購票之消費者負有提供座位供其觀賞電影之義務，即隱含該段時間內消費者有合理使用觀賞空間之權利。如前所述，系爭公告係要求映演業者不得禁止消費者攜帶「外食」進入映演場所，並非要求業者不得全面禁止消費者攜帶食物入場，故映演場所如非禁止飲食，則消費者在合理範圍及不影響他人觀看電影品質之情況下，主管機關公告映演業者定型化契約不得記載事項，並無不當限制契約自由之問題。被上訴人此部分主張亦不足採。
㈦、本件如事實欄所載被上訴人於其所經營之M CLUB映演廳禁止消費者攜帶外食進入，經上訴人查獲認被上訴人違反消保法第17條第1項授權訂定之系爭公告及系爭自治條例之規定，乃以原處分先後處以罰鍰並命限期改正等情，為原審合法確定之事實。經核原處分處被上訴人罰鍰並無違誤，訴願決定予維持亦無不合。原判決以系爭公告違憲拒絕適用，並認被上訴人並未違反臺北市消保自治條例第8條第1項所示之義務，不得依同法第38條第1項予以處罰，原處分據以處罰並命限期改正係屬違法等情，乃撤銷訴願決定及原處分，於法自有未合。
㈧、綜上，原判決既有適用法規不當之違背法令事由，上訴意旨據以指摘並求予廢棄，即有理由，原判決應予廢棄。又本於原審確定之事實，已得認被上訴人提起本件撤銷訴訟為無理由，爰由本院自為判決，駁回被上訴人在第一審之訴。至兩造其餘攻擊防禦方法，均與判決結果不生影響，不另論述，附此敘明。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 11 月 19 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 姜 素 娥法官 許 金 釵以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 11 月 19 日
書記官 王 史 民