最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第628號上 訴 人 和欣汽車客運股份有限公司代 表 人 梁樾（即上訴人董事長順翊投資有限公司指定之代
表）訴訟代理人 邱基峻 律師
賴柏宏 律師被 上訴 人 交通○○○區○道○○○路局代 表 人 陳彥伯訴訟代理人 莊國明 律師
侯雪芬 律師柳慧謙 律師上列當事人間公路法事件，上訴人對於中華民國103年6月30日臺北高等行政法院103年度訴字第408號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人所有之FT-882號營業大客車，行駛「【7505】板橋市-北二高-臺南市」路線（核定班次：週一-四及週六58 、週五及週日72，配置24輛車），FV-385號營業大客車、FV-388號營業大客車，均行駛「【7500】臺南市-中山高-臺北市○路線（核定班次：週一309、週二至週四288、週五368、週六296、週日368，配置138輛車），於民國101年7月間各有2車次共計6車次，改道行駛非核准路線收費站之情事，另078-FB號營業大客車，行駛「【7504】板橋市-北二高-臺中市」路線（核定班次：週一-四及週六58、週五及週日62 ，配置20輛車），於101年8月間亦有2車次改道行駛非核准路線收費站之情事。上開車輛均裝有免徵收通行費車輛之專用車內設備單元（下稱車內設備單元），案經電子收費營運單位遠通電收股份有限公司紀錄並陳報被上訴人，被上訴人函請上訴人說明分別略以，係因駕駛員記錯封閉時段或誤認雙向封閉，或因駕駛員對相關記錯道路封閉資訊混淆而改道所致。惟被上訴人仍認上訴人違反國道客運路線班車使用電子收費注意事項（下稱電子收費注意事項）第11條規定，依電子收費注意事項第16條規定，以102年10月30日業字第1020036546號函（下稱原處分），就上訴人101年度第3季計8車次違規行為部分（101年7月至9月，依年度別按季計算次數），對上訴人「【7504】板橋市-北二高-臺中市」路線，核定班次：週一-四及週六58、週五及週日62，配置20輛車，自103年2月28日0時起至103年3月27日24時止，停止免徵收通行費優惠1個月。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院以103年度訴字第408號判決駁回後，上訴人猶不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：㈠交通部依公路法第24條第2項規定之授權，制定「公路通行費徵收管理辦法」（下稱管理辦法）規範停徵及免徵通行費之事項，則有關停止免徵收通行費優惠之構成要件及法律效果，自應於管理辦法中規範之，然交通部卻委由交通部公路總局制訂於僅具內部效力之電子收費注意事項，電子收費注意事項顯然牴觸公路法第24條第2項規定，並違反司法院釋字第524號轉委任禁止原則之解釋意旨。㈡按許宗力、林子儀、余雪明及曾有田等4位大法官聯名之司法院釋字第606號解釋協同意見書意旨，縱係無對償性之國家恩給，亦受憲法財產權之保障，對其限制亦應符合正當程序之要求，而不容國家任意取消或剝奪。經查停止免徵收通行費之處分既係針對核可免徵收通行費處分之廢止行為，被上訴人廢止該核可免徵收通行費優惠之授益處分，自應遵循一定之正當程序及符合行政程序法第123條各款之規定。本件被上訴人未審酌該停止免徵收通行費優惠之處分，是否合於行政程序法第123條各款之規定，驟然依電子收費注意事項裁處上訴人停止免徵收通行費優惠1個月，程序上顯有重大瑕疵。退步言，倘若被上訴人對上訴人為停止免徵收優惠之處分依據為電子收費注意事項，該當行政程序法第123條第1款法規准許廢止之要件。然基於當事人信賴利益之保護及例外應從嚴解釋之原則，行政程序法第123條第1款之法規自應限於法律或基於法律授權之法規命令，自不包括僅發生對內效力之行政規則在內。況電子收費注意事項之性質屬行政規則，自無從作為限制免徵收通行費優惠之法源依據，原處分顯然違反行政程序法第123條合法授益行政處分廢止之規定。㈢次按公路法第1條、第24條第2項及裁處時之管理辦法第14條第1項第4款之規定，交通部本於發展大眾運輸之公益目的，依公路法之授權制訂管理辦法，對於確實執行大眾運輸業務、參與提供民眾交通網路之公路客運業營業車輛，明定得給予免徵通行費之優惠，並非純然為國家之恩惠性給予，則其授與及剝奪均應有法律保留原則之適用。上訴人係依具法規命令位階之管理辦法取得系爭免徵收通行費優惠，被上訴人僅以屬行政規則位階之電子收費注意事項停止上訴人免徵收通行費優惠1個月，實有違法律保留原則。㈣管理辦法第14條第1項第4款給予公路客運營業車輛「免徵收通行費優惠」，與電子收費注意事項第16條「停止免徵收通行費優惠」，兩者所欲達成之行政目的、手段顯不相同，被上訴人將兩者混為一談，顯有違誤。又本件上訴人係因被上訴人施工改道次數頻繁，且司機於國道上長時間行駛，對改道通行時間難保持與常人相同之注意程度所致。然本件上訴人所屬車輛駕駛主觀上顯無蓄意違規之惡性，自應與故意違反電子收費注意事項第11條、第13條第1項者為不同處理。又電子收費注意事項第16條第1項僅以違規次數作為取消免徵收通行費優惠期間之唯一判定基礎，顯係對不同客觀環境、不同違規態樣及不同主觀惡性之案件，無正當理由逕為內容相同之不利處分，實有違平等原則。其次，國道客運業者受取消免徵通行費優惠處分之損失，將隨被取消優惠之「違規路線所經收費站之多寡」及「業者獲准行駛之班次多寡」而放大或縮減，造成國道客運業者面臨無合理最高額度（亦無最低額度）之不利處分，於個案中形成過苛（或過鬆）之問題，難謂符合比例原則之要求。另被上訴人嗣廢止電子收費注意事項，並於103年1月28日頒布汽車客運班車申請免徵收國道通行費注意事項（下稱新修正注意事項），將電子收費注意事項第16條新增第2項及第3項，並改列為新修正注意事項第13條規定，此乃被上訴人於102年7月24日研商會議後所作之修正，再佐以新修正注意事項較電子收費注意事項，較有利於違規業者，足徵被上訴人依電子收費注意事項所為之原處分確有違比例原則。㈤同屬國道客運業者之阿羅哈客運股份有限公司（下稱阿羅哈客運公司）就100年第4季及101年第1、2季亦因違規改道行駛而遭被上訴人停止免徵通行費優惠，嗣後被上訴人自為撤銷並為新處分，其所適用之依據係新修正注意事項第16條及第13條，被上訴人顯然知悉原處分違失之情事等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：㈠上訴人係經許可之公路客運業，其營業車輛曾依管理辦法第14條規定，向被上訴人提出免徵通行費之申請，並獲被上訴人同意給予免徵收通行費之優惠在案。然因上訴人車輛有前述違規情事，被上訴人遂依相關法規，以原處分免除上訴人特定路線、特定期間免徵收通行費之優惠，係屬優惠之暫停，此種暫時停止優惠之行政措施，並非限制人民自由權利，而係回復上訴人依法繳交通行費之義務，故無違法律保留原則。又上訴人引用司法院釋字第606號解釋之協同意見書主張無對償性之國家恩給亦受憲法財產權之保障等語，本件電子收費注意事項僅係行政規則，不得作為停止免徵優惠之依據，原處分有違行政程序法第159條第1項及法律保留原則云云。惟查司法院釋字第606號解釋理由書並無上訴人所引用之字句，可見前述「無對償性之國家恩給亦受憲法財產權保障」等意，並非前開大法官會議之正式解釋內容，並無拘束力。其次，管理辦法係因應公路法第24條第2項之授權，於93年7月21日正式訂定，並於95年2月13日因應電子收費始發布電子收費注意事項，本件通行費之立法政策，將「徵收公路通行費」此等不利人民權益之事，列為公路法第24條第1項之規定內容，符合法律保留原則。又對客運班車授與免徵收通行費之優惠，早在管理辦法之前3年，被上訴人即已依行政院政策辦理多年，足見該免徵收通行費之優惠確屬恩惠性給與性質。況公路法增訂第24條第2項及管理辦法第14條，亦均未改變此恩惠性給與性質，而係授與機關有給予客運業者免徵通行費之裁量權限，並非直接規定客運業者符合要件，即予免徵通行費，與司法院釋字第606號解釋所涉促進產業升級條例中股東租稅優惠係直接規定於法條之規範方式，由法律直接授與股東租稅優惠權利者，迥然不同。㈡又法務部89年7月20日（89）法律決字第000258號函釋就行政程序法第123條所指法規係包括職權命令及自治規則，是起訴意旨主張行政程序法第123條「法規」只限於法律及法規命令云云，顯非可採。本件上訴人獲得免徵通行費優惠僅屬恩惠性給與，此部分與所謂合法授益處分無關，是有關上訴人主張原處分違反行政程序法第123條合法授益行政處分廢止部分，並非有據。㈢被上訴人授與各客運業者免徵通行費之優惠，本因客運業者車輛、路線多寡而厚薄不一，各客運業者恢復繳交通行費當然也不平等。另上訴人既係經公路主管機關核發行駛路線許可之公路客運業，其營業車輛曾依管理辦法規定，向被上訴人提出免徵通行費之申請，經被上訴人同意給予免徵收通行費之優惠，此種優惠既屬授益之行政措施，則被上訴人以上訴人未依營運路線許可證登載路線行駛，致車內設備單元遭移用，而停止一定期間免徵通行費之優惠，僅係使上訴人回復至公路法第24條第1項應徵通行費之地位，俾被上訴人得向其所屬營業大客車徵收通行費而已，自屬受益行政措施之暫時停止，並非限制人民自由權利，無違法律保留原則及比例原則。又上訴人所受免徵通行費之優惠，既係因客運業者車輛、路線多寡而厚薄不一，故無最高額之限制。㈣經查上訴人有前述違規行駛非核准路線收費站之行為，被上訴人依電子收費注意事項第16條規定，就101年度第3季之違規行為，於違規路線停止其免徵收通行費之優惠1個月，使上訴人與其他車輛同樣有繳交通行費之義務，自屬依法行政。又查被上訴人所管理之國道高速公路範圍內，固有計程電子收費系統之建置，惟工程之施工並不影響車輛之通行，上訴人以此作為違規之藉口，顯有可歸責事由。另查上訴人依法應遵循核定路線行駛車輛，被上訴人雖曾多次召開會議，以口頭及書面敦促各客運業者遵行辦理在案，惟上訴人仍有3部營業客車共8車次行駛非核定路線之違規情事，故不應享有免徵通行費之優惠。㈤被上訴人102年10月24日業字第1020036175號函（下稱102年10月24日函）所認定阿羅哈客運公司違規之事實與交通部公路總局認定之違規事實不一，致裁罰標準不一，經陳報交通部函釋後，被上訴人始撤銷102年10月24日函，並依交通部公路總局所認定之違規態樣重為處分。本件上訴人並不爭執原處分所載違規事實，並無裁處不一情事，故無從援用等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠交通部依前開公路法第24條第2項規定之授權，制定管理辦法規範停徵及免徵通行費之事項，再將關於停止免徵收通行費優惠之要件及法律效果，委由交通部公路總局制訂電子收費注意事項，自符合前開公路法第24條第2項規定之立法意旨，而未逾越母法之授權範圍；而電子收費注意事項關於規範停止免徵收通行費優惠之要件及法律效果等相關細節性、技術性事項，由交通部公路總局依其法定職權訂定，並無違反司法院釋字第524號解釋意旨，亦無違反授權明確性原則、法律保留原則及不得轉授權原則。又依公路法第24條第1項、管理辦法第14條第1項、電子收費注意事項第4條及第16條規定可知，凡車輛行經高速公路，除經被上訴人同意享有免徵收通行費優惠之車輛除外，均應繳納通行費；業者若有違反，即停止其違規路線免徵收通行費優惠一定期間。上訴人係經公路主管機關核發行駛路線許可之公路客運業，其營業車輛曾依管理辦法第14條規定，向被上訴人提出免徵通行費之申請，且經被上訴人同意給予免徵收通行費之優惠，此種優惠係屬授益之行政措施。被上訴人以上訴人未依營運路線許可證登載路線行駛，致車內設備單元遭移用，而停止一定期間免徵通行費之優惠，僅係使上訴人回復至公路法第24條第1項應徵通行費之地位，俾被上訴人得向其所屬營業大客車徵收通行費而已，並非對上訴人之裁罰，亦非限制人民之自由權利，尚無違法律保留原則。又管理辦法係因應公路法第24條第2項之授權，而於93年7月21日正式訂定，且於95年2月13日因應電子收費才發布電子收費注意事項，本件通行費之立法政策，將「徵收公路通行費」此等不利人民權益之事，列為公路法第24條第1項之規定內容，符合法律保留原則。而對客運班車授與免徵收通行費之優惠，早在管理辦法之前3年，被上訴人即已依行政院政策辦理多年，足見該免徵收通行費之優惠確屬恩惠性給與性質。且公路法增訂第24條第2項及管理辦法第14條，均未改變此恩惠性給與性質，是上訴人以管理辦法第13條第4項之修正，主張電子收費注意事項係屬行政規則，指摘原處分違反行政程序法第159條第1項規定及法律保留原則云云，即不足採。㈡被上訴人授與各客運業者免徵通行費之優惠，既屬恩惠性給與，則若客運業者違反規定行駛非核准路線收費站，自得取消其優惠，此際，自無庸考量各客運業者之行駛路線及車輛數。被上訴人以上訴人未依營運路線許可證登載路線行駛，致車內設備單元遭移用，而停止一定期間免徵通行費之優惠，僅係使上訴人回復至公路法第24條第1項應徵通行費之地位，俾被上訴人得向其所屬營業大客車徵收通行費而已，並無最高額限制之問題，上訴人指摘違反比例原則云云，亦不足採。又上訴人並非因被上訴人廢止授益行政處分而無法繼續獲得免徵收通行費之優惠，是上訴人主張原處分違反行政程序法第123條規定，亦屬無據。㈢被上訴人102年10月24日函所認定阿羅哈客運公司違規之事實與交通部公路總局認定之違規事實不一，致裁罰標準不一，故被上訴人始撤銷102年10月24日函，並依交通部公路總局所認定之違規態樣重為處分，上訴人援引被上訴人103年4月15日業字第1030015193號函及交通部103年4月25日交訴字第1020040360號訴願決定，係就個案所為之認定，且與本件案情（即本件並無裁處不一情事）尚屬有間，自無拘束本件之效力。綜上所述，上訴人主張各節，均無可採，本件被上訴人所為原處分，並無違誤，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：
㈠、按行為時公路法第24條第1項規定：「公路主管機關興建之公路，有左列情形之一者，得向通行之汽車徵收通行費：一、貸款支應者。二、以特種基金支應者。三、在同一起訖地點間另闢新線，使通行車輛受益者。四、屬於同一交通系統，與既成收費之公路並行者。」第2項規定：「前項徵收通行費之作業程序、收費設施設置、收費方式、收費車種、費率、作業管理、停徵或免徵規定、欠費追繳、收取追繳作業費用及委託其他機關（構）辦理等事項之辦法，由交通部定之。」；管理辦法第1條規定：「本辦法依公路法第24條第2項規定訂定之。」、第14條第1項第4款規定：「下列車輛得免徵收通行費：……四、經該管公路主管機關核發行駛路線許可之市區○○路客運業營業車輛。」；電子收費注意事項第4條規定：「業者申請後，憑持本局核准公文，依電子收費營運單位（以下簡稱營運單位）之電子收費服務契約與相關規定，逕向營運單位洽裝免徵收通行費車輛之專用車內設備單元（以下簡稱車內設備單元），每車限申裝1台車內設備單元。」、第11條規定：「業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛；遇特殊改道需求者，應事先報請公路主管機關暨本局核准同意。」、第16條第1款規定：「業者違反本注意事項第11條、第13條第1項致車內設備單元遭移用、冒用時，依下列規定辦理：（一）1年內發生第1次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠1個月。……」。
㈡、次按「法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，此項意旨迭經本院解釋在案。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。」司法院釋字第480號、第606號及第651號解釋理由書參照。又司法院釋字第443號解釋理由書略以：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」故行政機關於法規未明文訂定，根據行政目的考量，就執行法律之細節性、技術性次要事項，基於其職權訂定統一之行政規則，原非法所不許。
㈢、查上訴人所屬車輛確有未依營運路線許可證登載路線行駛，致車內設備單元移用之違規事實，為上訴人所不爭執，違反電子收費注意事項第11條規定，因認被上訴人依電子收費注意事項第16條第1款規定，以原處分就上訴人101年度第3季計8車次違規行為部分（101年7月至9月，依年度別按季計算次數），對上訴人「【7504】板橋市-北二高-臺中市」路線，核定班次：週一-四及週六58、週五及週日62，配置20 輛車，自103年2月28日0時起至103年3月27日24時止，停止免徵收通行費優惠1個月，並無違誤等情，業據原審本於職權調查認定之事實予以論明，且於判決理由欄就上訴人之主張一一論駁，並詳述其得心證之理由，經核與上開規定相合，亦與經驗法則或證據法則等無違。又管理辦法係依據公路法第24條第2項之明確授權而訂定。依管理辦法第14條第1項第4款規定，該管公路主管機關對於客運業營業車輛是否免徵通行費，有裁量權限，並非只要符合要件之客運業營業車輛，即當然免徵通行費，是該管公路主管機關對於免徵通行費之程度及範圍，亦得為裁量。而被上訴人給予各客運業者免徵通行費之優惠，係依客運業者之實際行駛路線許可之，藉以促進大眾運輸之發展，達成公共利益之政策目的。交通部公路總局制訂電子收費注意事項，有關停止及免徵收通行費優惠之要件及法律效果等規定，並未違反公路法之立法目的，且係辦理停止及免徵收通行費業務細節性、技術性規定，乃屬規範母法授權範圍事項之行政規則，核均無悖於法律保留原則，行政機關依此行政，即屬合法。故上訴意旨主張電子收費注意事項第16條違反法律保留原則，原判決適用法規不當云云，殊無可採。原判決因而論明電子收費注意事項關於規範停止免徵收通行費優惠之要件及法律效果等相關細節性、技術性事項，由交通部公路總局依其法定職權訂定，並無違反司法院釋字第524號解釋意旨，亦無違反授權明確性原則、法律保留原則及不得轉授權原則，被上訴人依電子收費注意事項規定，暫時停止上訴人特定路線一定期間免徵通行費之優惠，使其回復依法規繳納通行費之原始權利狀態，僅是停止一定期間免徵通行費之優惠，暫時回復上訴人本需依法繳交通行費之狀態，並非限制人民之自由權利，尚無違法律保留原則之可言等情，已詳敘其得心證之理由，核無不合。上訴意旨猶主張免徵收通行費優惠乃上訴人協助發展大眾交通運輸系統所取得之獎勵性優惠，應受憲法財產權之保障，於符合法律保留原則及正當程序之要求下，始可限制或停止之，原判決對此重要攻擊防禦方法，未說明不採之理由，有判決不備理由之違法云云，委無可採。
㈣、末按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，並無上訴人所指判決理由不備情事。
㈤、綜上所述，經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違誤，並無所謂原判決有違背法令情形；此外，上訴人其餘所訴各節，無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，或係以其一己對法規之主觀見解，任意指摘原判決有適用法規不當或判決不備理由等，均無足採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 11 月 27 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 11 月 27 日
書記官 王 史 民