最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第635號上 訴 人 賀中林
賀欣林賀雋林賀郁芬訴訟代理人 羅豐胤 律師
廖學能 律師被 上訴 人 交通部代 表 人 葉匡時訴訟代理人 陳忠儀 律師
陳家祥 律師上列當事人間徵用補償事件，上訴人對於中華民國103年5月29日臺北高等行政法院102年度訴字第1305號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人以被繼承人賀仁菴於民國26年抗戰期間，配合政府之徵用命令，將其開設之長記輪船行之迎春、得春、承春、長春、同春、江春、華順等7艘輪船，鑿沉放水沉沒於山東省青島市○○○○道，以封鎖航道，阻止日軍進犯。抗戰勝利時，長春、同春、江春、華順等4艘總重2,974噸之輪船（下稱系爭4艘輪船），均遭日軍破壞殆盡，乃以100年5月18日AW00000000號申請函，請求被上訴人核定發給徵用補償金共計新臺幣（下同）29,740,000元，及自26年徵用日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之法定遲延利息。經被上訴人以102年1月11日交授航港字第1021710014號函（下稱原處分）否准所請。上訴人不服，提起訴願及行政訴訟均遭駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠依司法院釋字第400號、釋字第425號、釋字第440號意旨，政府因抗戰所需，徵用賀仁菴之船舶，以阻止日軍進犯，造成被繼承人賀仁菴鉅額之財產損害，衡情確已對其構成個人之「特別犧牲」，政府本負有合理補償之義務。且無論係於戒嚴法第11條、軍事徵用法第29條、國家總動員法第28條、民防法第17條，皆已明文規定政府徵用人民財產致生人民損害時，依法應給予合理之補償或賠償。㈡被繼承人賀仁菴檢齊證件，向被上訴人提出補償申請，業經被上訴人以36年3月15日部航字第1548號指令（下稱36年指令）表示：「准予彙案核辦。」又經被上訴人以37年2月2日部航字第793號指令（下稱37年指令）表示：「長記輪船公司之前身長記輪船行，在抗戰時被徵沈沒之長春、江春、同春、華順四輪，准予列入第二批賠償。」足見被上訴人當時已就長春、江春、同春、華順四輪之徵用補償事宜，予以承認並承諾補償。又直至49年，被上訴人有以49年5月25日交通部交航字第04535號通知函（下稱49年函）再次承諾：
「關於抗戰期間徵用該公司船舶賠償問題，目前政府財力困難，應俟光復大陸後再行核辦。」綜觀前述歷次函文內容可知，被上訴人無論係於遷台前抑或遷台後，皆已一再確認與承諾其確實負有本件徵用事件之補償責任。受徵人賀仁菴之補償請求權於徵用當時即已存在，並非基於被上訴人49年函內容所創設，職是，該函所謂之「光復大陸」，即屬國家補償責任之「清償期約定」，惟兩岸局勢一直處於曖昧不明之階段，政府持續企圖光復大陸，因此賀仁菴或其繼承人尚無法行使本件之徵用補償請求權，請求權時效亦未起算。直至95年2月27日「國家統一委員會」經前任總統陳水扁之令，予以終止、裁撤；而現任總統馬英九亦於99年5月19日就職兩週年記者會中，正式宣布於其未來任期中，絕不會進行任何有關兩岸統一的談判。從而，被上訴人49年函文中，清償期所繫之「光復大陸」此一事實約定，至此始確定不會發生，依最高法院相關見解，本件清償期期限已然屆至。㈢系爭4艘輪船，噸數總計共2,974噸，就當時政府補償江浙航商合組「復興輪船公司」之中型舊船價格折算，每噸至少為美金250元，故政府當時就本件之補償金額至少為美金743,500元，因此，依據49年台幣對美元之平均匯率40.0折算，被上訴人就本件徵用船舶事件，自應補償賀仁菴或其繼承人共計29740,000元（743,500×40.0＝29,740,000）。求為判決撤銷訴願決定及原處分，被上訴人應作成准予核付上訴人船舶徵用補償金29,740,000元，暨自26年12月31日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之法定利息之行政處分。
三、被上訴人則以：㈠本件並無上訴人所舉司法院釋字第400號、第425號、第440號適用之餘地。另上訴人所引用之戒嚴法、軍事徵用法、國家總動員法及民防法等規定，於上訴人所稱之26年事件發生時，該等法令均尚未施行或制定，故上訴人亦不得依該等法律請求被上訴人給付補償金。㈡依被上訴人現有之檔案資料，無法覓得上述36年及37年二指令之正本。據上訴人陳述之事件始末，均與被上訴人無涉，被上訴人不曾對上訴人為任何徵用行為，既非徵用機關，自無補償之義務。㈢上訴人未能證明系爭4艘輪船為其被繼承人所有，迄今也未提出系爭4艘輪船之徵用資料（如徵用通知、徵用受領證明書、船舶國籍證書、船舶登記證書等）及船舶資料（船舶建造年月、船舶總噸位、船舶種類、船體材質、主機種類、船舶所有人、修繕資料等），其宣稱4艘船舶經徵用，且噸數總計2,974噸云云是否真正，均非無疑，其主張應無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件依上訴人主張徵用之事實發生於00年抗戰期間，所引用為請求依據之戒嚴法第11條、軍事徵用法第29條、國家總動員法第28條、民防法第17條等規定均尚未施行，要無以此引為徵用補償之依據。至於特別犧牲之應予補償，亦僅為國家立法及施政之指針，司法院釋字第400號、第425號、第440號解釋亦非逕賦予上訴人公法上請求權之依據，上訴人援引上開規定主張被上訴人依法應給予合理之補償或賠償云云，已屬無據。㈡上訴人所提相關證據，尚無法證明26年抗戰期間，政府確有向賀仁菴徵用屬於其個人所有系爭4艘輪船之事實。㈢上訴人並未能提出被上訴人36年指令、37年指令之文本供核，且被上訴人亦迭經陳明依現有之檔案資料及會同他機關查詢後，均查無該2函文可參，上訴人主張被上訴人業以上開函文承諾補償云云，難認為真實。綜上，上訴人之主張尚難憑採，原處分否准所請，於法並無違誤，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略為：㈠司法院釋字第400號、第425號、第440號解釋，既已闡明國家對於人民所受之特別犧牲，應該給予相當及合理之補償，是以上訴人就系爭4艘輪船被徵用，自得請求被上訴人予以補償。原判決以戒嚴法第11條、軍事徵用法第29條、國家總動員法第28條、民防法第17條等規定，於本件徵用之時尚未制訂或頒布施行，從而否定上訴人徵用補償之請求，顯有判決不備理由之違誤。㈡原判決認定「上訴人所提相關證據，尚無法證明26年抗戰時期，政府確有向賀仁菴徵用屬於其個人所有系爭4艘輪船之事實及依據」，其認定顯與事證不符，而有判決不備理由之違誤。㈢上訴人善意信賴被上訴人36年指令、37年指令，縱未能提出上開指令正本以供審核，被上訴人亦得提出，然竟拒絕提供前開指令之相關文書，就該不利益應屬不可歸責於上訴人之情事。為此，上訴人依行政程序法第8條、第92條第1項之規定，請求被上訴人為徵收補償，應屬合理有據。原審不採，亦未說明不採之理由，顯有判決不備理由之違誤。㈣原審法院100 年度訴字第351號裁定、本院100年度裁字第1821號裁定均認定上訴人就系爭4艘船舶，有補償賀仁菴之繼承人即上訴人之必要，僅就賠償之方法與金額，有待商榷。然原判決竟完全駁回上訴人徵用補償之請求，認定被上訴人無庸補償或賠償上訴人一分一毫，顯與本院前開裁定意旨有違，亦有判決不備理由之違誤。
六、本院按：㈠行政法律關係中，財產法性質之請求權，無論公行政對人民
或人民對公行政，應皆有消滅時效之適用，始符合法律安定之要求。在個別法律內，已明文規定「消滅時效」者，自有此一制度之使用。個別法律無明文規定者，公行政之公法上請求權，適用行政程序法第131條第1項前段「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因五年間不行使而消滅」之規定；於請求權人為人民時，適用同法第131條第1項後段︰「除法律另有規定外，因十年間不行使而消滅」之規定。而此公法上請求權，不論因公行政對人民，抑或人民對公行政，均因時效完成而當然消滅（行政程序法第131條第2項參照）。雖然行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，無從適用上開規定，但仍可依相關法規而決定時效長短；無相關法規規定者，亦得類推適用民法消滅時效期間之規定，避免因立法疏漏而導致法律關係長期陷於不安。以徵用補償而論，行政程序法90年1月1日施行前，人民對於公行政徵用補償請求之消滅時效未見相關法規定之，苟有發生於00年以前徵用補償情事，因徵用係屬人民為公益所為之特別犧牲，致公行政機關得利，可類推民法不當得利消滅時效規定，以15年定之，並可因請求而中斷，但因此中斷者，未於請求後6個月起訴者，視為不中斷；因承認而時效中斷者，自中斷之事由終止時，重行起算（民法第125條、第126條、第130條及第137條第1項參照）。
㈡上訴人以被繼承人賀仁菴於26年抗戰期間，配合政府之徵用
命令，將其開設之長記輪船行之系爭4艘輪船，鑿沉放水沉沒於山東省青島市○○○○道，以封鎖航道，阻止日軍進犯。抗戰勝利時，系爭4艘輪船均遭日軍破壞殆盡為由，而以100年5月18日AW00000000號申請函，請求被上訴人核定發給徵用補償金等事實，為原審所確認，亦未據上訴人爭執。以此事實觀之，縱認被繼承人賀仁菴之財產經徵用而取得對被上訴人之補償請求權，其權利亦係於26年間即發生，迄上訴人以賀仁菴繼承人於100年為本件請求，歷時70餘年；即使以戰爭、甚或以戒嚴時期為詞，而認其補償請求權無得於該期間行使，臺灣地區亦於76年7月14日宣告戒嚴終止，至遲該請求權自斯時起可得行使，無任何障礙事由，上訴人是否行使請求權與臺灣「光復大陸」政策無涉，更與兩岸情勢是否曖昧不明無關，然上訴人100年始為如上請求，卷內亦無該期間內曾發生時效中斷事由之記錄，難認未罹於15年之消滅時效。故而，上訴人所主張之徵用補償公法上權利即使曾經存在，也已因時效完成而消滅，請求被上訴人為徵用補償，即屬無理由。
㈢至於上訴人所稱被上訴人36年指令、37年指令及49年函即使
確曾「承認」徵用補償債務，而有時效中斷事由，自各該當時重行起算時效，迄100年上訴人為請求，也早罹於15年時效。而上訴人之被繼承人賀仁菴於49年間容或曾以長記輪船公司代表人之名請求補償，有其申請書影本附原處分卷第24頁至第28頁為憑，但未據其請求後6個月內起訴，其時效視為不中斷，均併指明。
㈣原審法院以無確切之事證足認賀仁菴對被上訴人有補償請求
權為由，駁回上訴人之訴，其結論則無二致，應予維持。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，非有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 103 年 11 月 27 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 闕 銘 富法官 楊 得 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 11 月 27 日
書記官 吳 玫 瑩