最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第709號上 訴 人 經濟部智慧財產局代 表 人 王美花訴訟代理人 林紹鈞被 上訴 人 社團法人中華音樂著作權協會代 表 人 陳樂融訴訟代理人 吳啟玄 律師
彭若鈞 律師上列當事人間有關著作權事務事件，上訴人對於中華民國102年11月6日智慧財產法院102年度行著更(一)字第2號行政判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回智慧財產法院。
理 由
一、被上訴人代表人原為吳楚楚，民國103年1月1日改由陳樂融擔任，玆據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣被上訴人前於民國99年8月11日召開第6屆第1次會員大會，會中決議修正通過該會衛星電視臺、購物頻道及有線電視公開播送概括授權使用報酬率（下稱系爭使用報酬率），復函報上訴人備查並公告。嗣中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會等共40家公會、協會或公司對系爭使用報酬率異議，以其之訂定過程及內容，未與利用人協商且收費計算方式不合理等事由，依著作權集體管理團體條例（下稱集管條例）第25條第1項規定，向上訴人申請審議。案經上訴人依同條第2項規定公告於網站上，嗣東森得意購股份有限公司等4家公司陸續備具相關資料向上訴人申請審議，經其列為審議程序參加人，並依同條第4項規定，分別召開100年第10次及第12次著作權審議及調解委員會，針對系爭使用報酬率審議事項進行諮詢。上訴人爰參酌前揭委員會決議，審議決定變更被上訴人所定之使用報酬率計算基準及數額，並以100年10月31日智著字第10016003141號函將審議結果通知被上訴人、各申請人及審議程序參加人。被上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，提起上訴，經本院102年度判字第439號判決將原判決廢棄，發回原審更為審理，原審更為審理後仍判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，乃提起本件上訴。
三、被上訴人起訴主張：㈠、原處分破壞被上訴人公告之收費架構，已超出集管條例授權上訴人得以審議之範圍，依司法院釋字第514號解釋意旨，顯已違反法律保留原則，亦違反行政程序法第10條規定，構成裁量逾越之違法。㈡、關於衛星電視臺部分，上訴人限制被上訴人與利用人間自主磋商，約定使用報酬，增加集管條例所無之限制，並違反「經濟部智慧財產局受理利用人申請審議著作權集體管理團體使用報酬率案件作業程序」第3條之規定。有關使用費率，上訴人僅考慮利用人單方面之利益，違反行政程序法第9條規定。被上訴人認音樂播放可使用於衛星電視臺所有節目，故以其「前1年營業收入」作為計算費率之基礎，較符合概括授權之意涵。另一方面由於一旦完成概括授權，著作權集體管理團體（下稱集管團體）即已依約完成給付，自得向利用人收取費用，故本次公告設置使用報酬最低費用額度，符合授權契約之本質、功能及其目的。再者，上訴人否准被上訴人變更為二階段收費方式，並未於原處分敘明理由，顯然已違反行政程序法第96條第1項第2款規定。㈢、關於購物頻道之使用報酬率，於集管條例99年1月12日修正施行前業經上訴人審議通過，且實施未滿兩年，故購物頻道之使用報酬率並不受99年1月12日修正施行之集管條例第25條第6項規定之限制。
爰求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、上訴人則以：㈠、被上訴人公告之費率架構，由原先實務上慣行之「一階段收費架構」，變更為「二階段收費架構」，大幅變動以往慣行之實務授權模式，不僅不符簡化授權，亦勢必造成協商成本之增加，上訴人審酌雙方意見及諮詢著審會專家學者之意見，並考量以往實務授權情況後，決定依集管條例第25條第4項之規定，回復原先之「一階段收費架構」。為免造成重複收費之情況，並依集管條例第25條第8項規定禁止實施有線電視臺費率。㈡、有關衛星電視臺部分，上訴人審定增加備註，並非新增之條件，而是延續98年處分之精神，係為免市場衝擊過大而求取平衡，並無限制被上訴人與利用人協商訂約之自由權利。衛星電視臺之營業收入包括許多與音樂無關之收入，如將該等收入亦納入計費基礎，顯屬不當擴大費率計算基礎，故上訴人仍決定以過去雙方合意之「前1年度廣告總收入加上總授權收入總額」作為計費基礎，要無不當，且已反映利用人因利用著作所獲致之利益。㈢、有關變更購物頻道使用報酬率部分，上訴人考量該費率係98年審議通過之費率，於市場上實施僅約2年時間，與被上訴人之衛星電視臺費率已在市場上實施多年之情況不同，另參酌國內經濟狀況、利用人產業規模、音樂利用情形等情，認無理由於市場尚未適應原訂費率時，即行調整，審查原訂費率與市場狀況，尚屬合理等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
五、原審撤銷訴願決定及原處分，係以：㈠、有關費率審議之決定為行政處分，係由上訴人之著作權審議及調解委員會考量當時市場狀況及相關集管團體與利用人利用型態以決定之，本身即得考量過去、現在與未來之情況為之，故該處分本應屬有裁量權之處分。上訴人為原處分並附有附款，以達行政及公益之目的，於法尚無不合。㈡、原處分有關衛星電視臺費率備註部分，係上訴人審定98年費率時，依利用人之建議，考量如全面回歸被上訴人之表定費率收費，將使部分利用人應支付之使用報酬倍增，為避免對市場產生過大之衝擊，並兼顧費率適用之公平性，乃規定被上訴人向利用人收取之使用報酬未達原費率標準者，每年與利用人約定收取之使用報酬不得高於前1年各類頻道實收使用報酬數額之10％，以求取平衡，並無限制被上訴人與利用人協商訂約之自由權利。又集管條例第25條第1項之立法目的即在於避免集管團體濫用其優勢地位及刑事訴追權，大幅遽增費率，乃限制集管團體僅得於審定之費率下與利用人議定使用報酬。上訴人於審定費率及備註時即已審酌現行市場費率、利用之性質及數量、國外相同類別著作且利用情形相似之使用報酬率等因素，並非增加集管條例所無之限制，亦無違反「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」及行政程序法第9條規定。㈢、有關變更衛星電視臺費率計費基礎及架構部分，衛星電視臺之營業收入包括許多與音樂無關之收入，如SNG轉播收入、藝人經紀收入等，如將該等收入亦納入計費基礎，顯屬不當擴大費率計算基礎，況原費率計算基礎已於市場上實行多年，被上訴人本次變更費率計算基礎並未與利用人進行協商，亦未提出任何資料說明利用人之各項營業收入與利用著作之關連性，故上訴人決定以過去雙方合意作為計費基礎，無違法不當。㈣、有關刪除最低收費金額部分，上訴人審議通過之被上訴人衛星電視臺費率，係以利用人「前1年度廣告總收入加上總授權收入總額」為計費基礎，適足以反映利用人因利用著作所獲致之利益。利用人在契約期間內，可不限次數利用被上訴人授權管理之音樂著作，是以不問利用人之廣告是否確有實際利用其管理之音樂著作，利用人均須按上開費率支付報酬，已考量著作財產權人與利用人雙方之權益保障。㈤、上訴人前曾於98年4月29日審議通過被上訴人之購物頻道費率，並溯及至00年0月0日生效，是被上訴人之購物頻道費率業於99年12月31日實施屆滿2年，故系爭購物頻道之費率雖不受集管條例第47條但書規定之拘束，惟被上訴人原公告之購物頻道費率於98年始審議通過，於市場上運作僅2年時間，上訴人參酌國內經濟狀況、利用人之產業規模、音樂利用情形等因素，認該項費率於市場實施期間尚短，並無即行變更之必要，決定維持被上訴人修訂前原公告之費率，不予變更，於法尚無不合。㈥、原處分有關禁止被上訴人向有線電視臺收取公開播送（衛星電視臺及購物頻道部分，不包括自製頻道節目及境外頻道節目）之使用報酬，變更被上訴人所公告採取之「二階段」收費架構部分，上訴人主張依集管條例第25條第4項所規定之「使用報酬率計算基準」，除包含集管團體訂定之計費基礎外，亦應包括費率之整體架構及適用範圍；而被上訴人公告之費率架構，將原先實務慣行之「一階段收費架構」模式，變更為「二階段收費架構」模式，顯不符簡化授權之精神，故應回復為「一階段收費架構」等語。惟利用人依集管條例第25條第1項所得申請審議之事項，應限於使用報酬之計算基準、比率或數額，倘有多數利用人時，究應由何利用人支付使用報酬，則應由集管團體及利用人自行協商，尚非利用人所得申請審議之事項；且上訴人依集管條例第25條第4項所得變更之事項，亦應限於使用報酬之計算基準、比率或數額，而不包括向何利用人收取報酬之部分。至於被上訴人與衛星電視臺於過去所簽訂之授權契約書雖均約定授權範圍包括有線電視系統臺至收視家用戶之部分，故有線電視臺業者不須另行向被上訴人付費取得授權。惟被上訴人於將來所簽訂之授權契約尚非不得變更其授權範圍，此部分核屬其私權及契約自由之行使。況依著作權法公開播送之定義，衛星電視臺上下鏈及有線電視臺將自衛星接收之節目訊號以線纜系統傳送至收視戶之行為均屬公開播送行為，被上訴人本得就此二公開播送之行為分別訂定費率，並無重複收費之問題，而依上訴人諮詢著作權審議及調解委員會時所提出之各國集管團體對於有線電視臺利用行為收費情形所示，日本JASRAC、韓國KOMCA亦均有向有線電視臺收費之情形。因認原處分就禁止被上訴人向有線電視臺收取公開播送（衛星電視臺及購物頻道部分，不包括自製頻道節目及境外頻道節目）之使用報酬，於法未合。又上開違法部分一經撤銷後，將造成原處分整體費率須重新考量調整，自應全部予撤銷，由上訴人重為審議等由，為其判斷基礎。
六、上訴意旨略謂：㈠、依最高行政法院102年度判字第441號判決意旨，原審法院於訴訟程序亦應依行政訴訟法第42條第1項規定，以職權命本案費率申請人獨立參加訴訟，行政法院於此種情形並無裁量之餘地，其法定裁量權已限縮為零，惟原審法院怠為命第三人（即本案申請審議人）獨立參加訴訟，而判決結果為撤銷原處分，致影響本案申請審議人、參加申請審議人之權利或法律上利益，其訴訟程序有重大瑕疵，係屬違背法令。㈡、原判決認依集管條例第25條第1項、第4項之規定，著作權專責機關僅得變更集管團體所定之使用報酬率計算基準、比率或數額，不包括使用報酬率之整體架構及適用範圍及向何利用人收取報酬之部分，因該部分係屬私權及契約自由之行使。故對集管團體訂定之使用報酬率究採「一階段收費架構」抑或係「二階段收費架構」，利用人除與集管團體協商外，並不得向著作權專責機關申請異議等情，顯係不當限縮上開條文之適用，剝奪利用人依法申請異議之事項，適用法律顯有不當，亦無助利用人與集管團體有關使用報酬率爭議之解決，不符該條項之立法意旨。又「一階段收費架構」之計費方式為衛星電視臺節目傳送至家用戶普遍採行之收費方式，而此一方式係多年以來集管團體與利用人協商而形成之計費方式。故上訴人於審議被上訴人100年所公告之費率時，鑑於被上訴人新公告之收費方式完全未與利用人協商，爰採實務上採行之收費方式。依原判決之見解，將導致集管團體可片面變更市場收費現狀，大幅增加協商成本及授權市場之爭議，利用人毫無協商空間，與集管條例「費率審議制度」追求穩定、健全授權市場秩序及簡化授權成本之立法目的有違等語。
七、本院經核原判決固非無據，惟查：
㈠、按「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，行政訴訟法第42條第1項前段定有明文。如依訴訟之法律關係，原告與其所請求撤銷或變更之行政處分之相對人(第三人)利害關係相反，該第三人因該行政處分而取得之權利或法律上利益，成為裁判對象，該行政處分經判決撤銷或變更者，對該第三人亦有效力(行政訴訟法第215條)，其權利或法律上利益因撤銷或變更判決而消滅或變更。為保障該第三人之訴訟防禦權，以踐行正當法律程序(憲法第16條)，行政法院應依職權命該第三人獨立參加訴訟。於此情形，行政法院之裁量權限已限縮為零。本院89年7月份第2次庭長法官聯席會議決議應予補充。」（本院103年度11月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。本件原處分有關被上訴人公告之衛星電視臺、購物頻道及有線電視臺概括授權公開播送使用報酬率，中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會、陽明山有線電視股份有限公司等利用人對之申請審議。因申請審議人（含參加審議人）之利害關係與被上訴人相反，原處分如經撤銷或變更，對申請審議之利用人亦有效力，為保障該利用人之訴訟防禦權，以踐行正當法律程序，行政法院自應命申請審議及參加審議之利用人參加訴訟。原判決未依行政訴訟法第42條第1項規定，裁定命此等利用人獨立參加訴訟，核有判決不適用法規之違法。
㈡、次按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。前項所稱之附款如下：期限。條件。負擔。保留行政處分之廢止權。保留負擔之事後附加或變更。」，行政程序法第93條定有明文。故附款係指對行政處分之效力加以補充或限制者而言；附停止條件或解除條件行政處分係指行政處分效力之發生或消滅，繫於將來不確定之事實者而言。若係對人民之申請內容，依不同之狀況作不同之規制處分，則為行政處分內容之規定與限制，並非附款。原處分關於衛星電視臺第1至4類頻道費率，所加備註「……集管團體向利用人收取之使用報酬未達以往本項費率標準者，每年與利用人約定收取之使用報酬不得高於前1年各類頻道實收使用報酬數額之10％」，其性質應非附款。理由如下：緣原處分有關衛星電視臺費率備註部分並非新增，而係將被上訴人修訂前原公告之衛星電視臺費率之備註部分加以回復，而該備註部分係經原處分機關98年第6次著作權審議及調解委員會會議所審定，是時係因被上訴人變更實務慣行之依雙方協商之點數制計費方式，改採依98年之衛星電視臺表定費率收費，上訴人依據利用人之建議，重新審酌被上訴人訂定之衛星電視臺費率，而考量如全面回歸被上訴人之表定費率收費，將使部分利用人應支付之使用報酬倍增，為避免立即對市場產生過大之衝擊，並兼顧費率適用之公平性，上訴人乃於被上訴人原訂費率下增訂備註，規定被上訴人向利用人收取之使用報酬未達原費率標準者，每年與利用人約定收取之使用報酬不得高於前1年各類頻道實收使用報酬數額之10％，以安定市場秩序，並希冀在被上訴人之費率與大型衛星電視臺利用人須支付之金額間求取平衡，此為原審認定之事實（原判決事實及理由四、㈡⒉參照）。參以上訴人之說明略以：98年以前被上訴人並未全面依其表定之衛星電視臺費率向利用人收取使用報酬，對於少數大型衛星電視臺係以「點數制」計費，亦即依頻道屬性區分不同點數，而每點之金額則採每年調升10％之方式計算等情，顯見原處分係就衛星電視臺音樂頻道等4類頻道，被上訴人所收取之使用報酬未達以往該項費率之表定標準者，另以備註規定其使用報酬不得高於前1年各類頻道實收使用報酬數額之10％。職是，原處分此部分記載，係就特別情況之利用人另作不同之規制處分，並非對原處分之「效力」加以補充或限制。依前揭說明，上開備註之法律上性質，自非行政程序法第93條所定行政處分之附款，原判決認上開備註係附條件之附款，即有可議。惟本件被上訴人係對原處分包括備註部分均表不服，而提起撤銷訴訟，其關於訴訟類型之選擇並無錯誤，原審認定上開備註為附條件之附款雖非正確，然其就本件適當之訴訟類型應為撤銷訴訟之認定，其結論並無不合。
㈢、有關原處分變更被上訴人系爭使用報酬率公告所採取之「二階段收費架構」，回復原先之「一階段收費架構」部分，原審認為於法有違已如前述。然查：
⒈集管條例第25條明定著作權專責機關（即上訴人）得就利
用人異議之使用報酬率加以審議，而其審議之程序、審議之內容以及決定之作成、生效等事項亦均有明文；同條例第3條第7款並規定「使用報酬率」之定義為：「集管團體就其管理之著作財產權供利用人利用而收取使用報酬之計算基準、比率或數額。」另集管條例第25條之立法理由亦明載：「二、使用報酬率係作為利用人支付使用報酬之計算基準，為簽約授權之重要資訊，雖屬私權事項，惟目前市場上仍存有集管團體與利用人無法達成協商之情事，倘無適當調和機制協助解決，將延宕授權契約之簽訂，甚而發生不能利用著作之情形。因此，在集管團體與利用人無法達成協議時，著作權專責機關宜予協助，爰訂定第1項，使利用人於對使用報酬率有異議時，得向著作權專責機關申請審議。」、「五、著作權專責機關審議集管團體之使用報酬率時，能否變動其計算方式？為免爭議，爰於第4項明定得予變動。例如：廣播電視之公開播送收費未依頻道屬性區分，審議時得再予細分；原訂使用報酬率以坪數計算，審議時得改為以房間數計算等。」由上開相關之規定及立法理由，可知合理之使用報酬率攸關利用人能否順利地與集管團體簽訂授權契約，與著作物之利用、文化之發展及社會公益之增進息息相關，故集管團體訂定使用報酬率不合理，經利用人對之異議並申請審議時，著作權專責機關即應審酌各項因素，妥適公平審議，如認申請有理由時，即應依法決定其使用報酬率。由於使用報酬率之審議及決定，係具有一般性及通案性之規範，並有高度之公益性，為使著作權專責機關決定之使用報酬率能公平合理並兼顧權利人與利用雙方之利益，自應賦予著作權專責機關充足之權限。集管條例第25條第4項明定著作權專責機關審議集管團體所定之使用報酬率，得變更計算基準、比率及數額，即係為實現費率公平合理，維護授權市場順暢運作，而為之規定。準此，解釋上凡決定使用報酬率之相關因素，亦即使用報酬率之計算方式，包括架構、費基、比率或數額，著作權專責機關於作成決定時，均得變動。上開「一階段收費架構」、「二階段收費架構」，涉及授權及協商成本簡化等之整體規劃、收費對象及費率之決定等問題；且依原審確定之事實，「一階段收費架構」並非免除有線電視臺之使用報酬，而係由源頭端之衛星電視臺等代為支付，均屬收費架構之問題，依上開說明應屬法律授權裁量之範圍，著作權專責機關自得依法變更。原判決認此係向何利用人收取報酬之問題，非利用人所得申請審議之事項，亦非上訴人審議所得變更之事項，此部分應由利用人與集管團體自行協商等情，容有適用前揭法規不當之違誤。
⒉被上訴人公告衛星電視臺、購物頻道及有線電視臺費率，
因採「二階段收費架構」，就「衛星電視臺或購物頻道至有線電視臺」及「有線電視臺至家用臺」兩階段均予收費，分別公告其使用報酬率。原處分變更為「一階段收費架構」，統一由源頭端衛星電視臺或購物頻道取得授權，故僅就該部分訂定使用報酬率，至於有線電視臺之使用報酬率，則已包含於衛星電視臺或購物頻道之使用報酬率內（關於有線電視臺費率部分詳如第㈣段所述）。至於究竟採取「一階段收費架構」抑或「二階段收費架構」較為妥適？為上訴人裁量之範圍。依行政訴訟法第201條之規定，行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷；基此，法院對於裁量處分，僅得就有無裁量逾越或裁量濫用等情形加以審查。原判決就裁量有無違法未予審酌，尚有未洽，實有發回由原審更為審理調查之必要。
⒊集管條例第24條第1項就集管團體訂定著作財產權使用報
酬率已明列各項應審酌之因素，是以上訴人審議集管團體所訂之使用報酬率是否合理時，自亦應究明該條文所定之各項因素。此外，上訴人為審議集管團體使用報酬率案件，亦訂有著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則，基於行政自我拘束原則及禁止恣意原則，上訴人審議時自應就其所定之因素併為審酌。又行政法院就裁量濫用之審查，應審查行政機關為裁量決定時有無重要觀點未予斟酌，或者其判斷係基於不正確之事實關係等裁量錯誤或裁量怠惰之情形。尤其攸關系爭收費架構裁量判斷之相關重要因素，更不應遺漏，例如我國衛星電視臺、購物頻道及有線電視臺之營運形態及彼此之關係如何？衛星電視臺等之節目經由有線電視臺播送至家用戶者與家用戶利用天線付費逕行收視者，其經濟收益之比例如何？此部分事實尚有未明，本院無從自為判決，應由事實審法院就此加以調查認定。
㈣、另按「依第1項規定申請審議之使用報酬率，有違反法律規定，或無法律依據收取使用報酬者，著作權專責機關得禁止其實施。」集管條例第25條第8項規定甚明。故著作權專責機關得禁止其實施者，以所審議之使用報酬率有違反法律規定，或無法律依據而收取者為限。原處分採行「一階段收費架構」，並以有線電視臺費率中接收自國內衛星電視臺及購物頻道之節目，已為衛星電視臺或購物頻道所取代，乃就被上訴人公告之有線電視臺費率部分，為禁止實施之處分。按集管條例第25條第4項著作權專責機關變更集管團體所定之使用報酬率計算基準，本含有不得實施原使用報酬率之意，本件係因被上訴人原公告之使用報酬率整體結構經上訴人變更致有線電視臺之費率已包含於衛星電視臺或購物頻道中，其情形與上開集管條例第25條第8項規定之要件尚有未合，原處分有關有線電視臺費率禁止實施部分，尚非適法，併此指明。
㈤、綜上所述，原判決有不適用法規及適用法規不當之違背法令事由，其或為上訴意旨所指摘，或為本院依職權調查所得，是上訴人求予廢棄，為有理由。本件事證有由原審再為調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依智慧財產案件審理法第1條、行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 30 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 林 樹 埔法官 楊 惠 欽法官 姜 素 娥法官 許 金 釵以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 12 月 30 日
書記官 彭 秀 玲