最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第724號上 訴 人 張家偉
徐國堯共 同訴訟代理人 林石猛 律師
蔡琇如 律師被 上訴 人 高雄市政府消防局代 表 人 陳虹龍訴訟代理人 許銘春 律師
矯恆毅 律師黃青茂 律師上列當事人間有關人事行政事務事件，上訴人對於中華民國103年6月25日高雄高等行政法院102年度訴字第284號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人張家偉及徐國堯分別為被上訴人所屬警佐三階至警佐一階隊員及警正四階隊員，上訴人於民國101年10月24日向被上訴人申請給付上訴人張家偉101年8月份超時服勤加班費新臺幣（下同）12,746元，或准許59小時之補休假；9月份超時服勤加班費23,608元，或准許108小時之補休假。給付上訴人徐國堯101年8月份超時服勤加班費19,900元，或准許80小時之補休假；9月份超時服勤加班費34,660元或准許140小時之補休假，經被上訴人以101年11月16日高市消防人字第10134561700號函(下稱原處分)否准，上訴人不服，提起復審，遭復審決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴（另關於上訴人請求調整勤務時間、陞任特定職務、及追加應將上訴人列入組員或科員之陞任甄審名冊中部分，由原審另以裁定駁回）。
二、上訴人起訴主張：㈠原處分及復審決定以消防機關外勤消防人員超勤加班費核發要點(下稱核發要點)第4點之規定，以每日8小時、每月最多100小時，且限制外勤消防人員超勤加班費一律以17,000元為支給上限，否准上訴人之請求，惟核發要點並非基於法律授權而訂定，有違法律保留原則，其亦與行政院發布之各機關加班費支給要點(下稱支給要點)第5點規定相牴觸。㈡參照黃茂榮大法官於司法院釋字707號解釋所提出之協同意見書及原審法院101年度訴字第453號裁判意旨，受薪權為工作權之核心內涵，被上訴人令上訴人延長勤務時間，就「超時服勤而未支領加班費之時數」部分，如何補償應尊重上訴人聲明之意願，被上訴人一律以行政獎勵補償，為裁量濫用。㈢被上訴人及復審決定否准上訴人將勤務時間調整為每日8小時輪三班制執勤之申請，理由謂消防機關為24小時服務無休之機關。然於薪資計算結構上卻是以每日上班時數8小時計算基本薪資，逾8小時的部分則論以加班，而於外勤消防人員請領加班費時，卻執公務人員保障法第23條以公務人員「例外」加班時，所屬機關就補償方式有裁量權為由，限制外勤消防隊員得請領之數額及時數，前後兩者的邏輯顯非一貫。㈣綜上，上訴人張家偉8月份加班時數共計139小時，應支領加班費29,746元(139214元)，惟被上訴人僅核發80小時部分之加班費17,000元，不足12,746元(即59小時)；9月份加班時數共計188小時，應支領加班費40,608元(188214元)，惟被上訴人僅核發加班80小時部分之加班費17,000元，不足23,608元(即108小時)。上訴人徐國堯8月份加班時數共計150小時，應支領之加班費為36,900元【(158-8)246元】，惟被上訴人僅核發加班70小時部分之加班費17,000元，不足19,900元(即80小時)；9月份加班時數共計210小時，應支領加班費51,660元(210246元)，惟被上訴人僅核發加班70小時部分之加班費17,000元，不足34,660元(即140小時)。被上訴人應給予加班費或相當時數之補休假等語，求為判決⒈撤銷復審決定及原處分。⒉被上訴人應依上訴人張家偉之申請核定給付上訴人張家偉101年8月份加班費12,746元，或准許59小時之補休假；101年9月份加班費23,608元，或108小時之補休假。⒊被上訴人應依上訴人徐國堯之申請核定給付上訴人徐國堯101年8月份加班費19,900元，或准許80小時之補休假；101年9月份加班費34,660元，或140小時之補休假。
三、被上訴人則以：㈠依公務人員保障法第23條規定之立法意旨，服務機關對於經指派於上班時間以外執行職務之公務人員，自有給予合理補償之義務。至於補償之方式，服務機關自有其裁量權，應不受當事人聲明意願之拘束。依核發要點第4點規定，超勤加班費最高核支金額比照警察機關外勤警察人員，在每月最高17,000元之上限範圍內支給。爰被上訴人在經費容許範圍內，外勤人員超勤加班費一律以17,000元為上限支給。上訴人8月及9月之超時服勤加班總時數，業經被上訴人核予其等超時服勤加班費17,000元，核為上訴人每月得支領之最高金額。其對超過17,000元範圍之加班時數，請求被上訴人再為給付，依上述法令規定尚不得申請加班費作為補償，被上訴人處置並無違誤。㈡次依核發要點第8點、高雄市政府消防局外勤消防人員超勤加班費核發要點(下稱加班費核發要點)第7點規定，上訴人上開超時服勤而未支領加班費之加班時數，業分經被上訴人以行政獎勵予以補償在案，亦不得再行申請補休假等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人張家偉101年8月及9月之超時服勤加班總時數分別為102小時及110小時，每月可報支超勤時數均為80小時，未報支超勤時數分別為22小時及30小時；徐國堯101年8月及9月之超時服勤加班總時數分別為102小時及107小時，每月可報支超勤時數均為70小時，未報支超勤時數分別為32小時及37小時。上訴人於101年8月及9月均經被上訴人核發行政院所核定超時服勤加班費最高額之17,000元，是被上訴人加班費核發要點第5點第1款、第2款規定，有關超勤加班費應按行政院核定加班費支給標準辦理，而行政院核定每月超勤加班費支領上限為17,000元，被上訴人亦依其預算編列情形核發最高額17,000元，自無不合。又行政院所定之支給要點、內政部所定之核發要點、及被上訴人所定之加班費核發要點，係上述各機關本於職權為執行公務人員保障法第23條所定有關細節性、技術性之職權命令(或行政規則)，核尚與公務人員保障法第23條之立法目的無違，且屬於執行保障消防機關外勤消防人員超勤時之行政措施，並非用以課予人民義務或限制人民基本權利，其受法律規範之密度應較為寬鬆，自得由主管機關發布命令為必要之規範，無須受法律保留原則之限制。另行政院所定支給要點之第5點已就消防機關外勤消防人員因業務特性或工作性質特殊，其專案加班，得不受上開支給要點規定時數之限制而為規定，而內政部核發要點及被上訴人加班費核發要點，就消防機關外勤消防人員每日及每月加班時數之限制，均較其他一般公務人員寬鬆，使此等人員可領取較高額之加班費，是其規定雖與支給要點相關規定不一致，惟對此等執行特殊職務人員乃為較有利之規定，亦不生牴觸支給要點上述規定之問題。是上訴人主張：被上訴人以每日8小時、每月最多100小時，且最高17,000元為超勤加班費支給上限，有違法律保留原則，亦與支給要點第5點規定相牴觸云云，即非可採。㈡又公務人員保障法第23條並未強制規定對於公務人員超時執勤時，服務機關僅應給予加班費補償。且服務機關對於公務人員超時執行職務，依據前揭公務人員保障法第23條之規定，應如何補償，本有相當裁量權，則被上訴人依其機關預算之情形、人力及業務需求之實際狀況等相關事實，於其加班費核發要點規定，加班費以17,000元、每日以8小時、每月以100小時為上限，逾此部分之超勤時數，被上訴人另依加班費核發要點第7點規定，分別情形為不同之獎勵，仍與公務人員保障法第23條之規定無違。是就上訴人超時服勤而未支領加班費之加班時數，分別以102年1月18日高市消防二大字第10230285600號及同年月15日高市消防六大字第10230219200號令分別為記功1次之獎勵，與加班費核發要點第7點之規定，並無不合。另外勤消防人員因其業務性質特殊，為使其能確實達成任務，故於服勤制度係採勤一休一之制度，雖其原則上每次係執勤24小時，惟其中逾8小時部分，即屬公務人員保障法第23條規定之加班，至於其報酬給付制度，除給予基本薪資外，對於其服勤時逾8小時部分均論以加班，依公務人員保障法第23條之規定，分別情形給與補償，並無何邏輯不一貫之情形，否則若論其服勤時數逾8小時部分，屬依其業務性質正常之上班時間，不另發給加班費，豈非對消防人員更不合理。再者，上訴人於101年8月及9月之超時服勤而未支領加班費之加班時數，被上訴人已依加班費核發要點第7點之規定，分別給予上訴人最高之獎勵記功1次，是依上訴人主張其於上述期間加班之時數較被上訴人所計算之時數為高，縱然屬實，惟對該部分之時數，主張被上訴人應再補發加班費或准予補休假，既無理由，仍無從為上訴人有利之認定等語，因將復審決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：㈠依司法院釋字第707號解釋理由書意旨，教師待遇涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項，應有法律保留。同旨，被上訴人強制上訴人勤一休一，即應給予相對之勞動對價，此屬財產權、工作權、服公職權之實現，若有所限制，該限制自應受法律保留原則之限制。
觀諸內政部訂定之支給要點、被上訴人訂定之加班費核發要點內容，乃關於公務人員之待遇事項，應非屬細節性、技術性事項，故支給要點、加班費核發要點限制被強制超時服勤之消防隊員請領加班費之權利，即牴觸前揭司法院解釋之意旨，實有違反法律保留原則，而有判決違背法令之事由。又本院103年度判字第177號判決之事實與本案迥然相異，原判決採為判決基礎，實欠缺比附援引之基礎。㈡另公務人員保障法第23條已明文規範公務人員有選擇補償方式之權利，而非授予服務機關無視公務人員之意願即可任擇補償方式之裁量權限。被上訴人未思補足消防人力，長期放任上訴人等現職消防人力勤務負荷過載，並以有裁量權為由限制上訴人請領加班費或補休假，一律以行政獎勵補償，顯違裁量濫用，亦有違比例原則，原判決未加指摘，有判決違背法令之違誤。㈢關於上訴人101年8月、9月超勤時數，兩造就系爭時段之超勤時數顯有爭執，原判決逕認「本件如前揭事實概要欄所載之事實，為兩造不爭執．．．應堪信實」足證原判決之認定有與卷載內容相反之判決不適用法規或適用不當之違誤等語。
六、本院查：
（一）按：
１、中華民國憲法第15條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」第18條規定：「人民有應考試、服公職之權。」
２、司法院釋字第385號解釋：「．．．法律所定之事項若權利義務相關連者，本於法律適用之整體性及權利義務之平衡，當不得任意割裂適用。．．．。」第491號解釋：「憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務之權利，其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權，國家應建立相關制度，用以規範執行公權力及履行國家職責之行為，亦應兼顧對公務人員之權益之保護。．．．。」其解釋理由書載稱：「憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務之權利，其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權，國家應制定有關任用、銓敘、紀律、退休及撫卹等保障公務人員權益之法律，用以規範執行公權力及履行國家職責之行為。．．．。」又「國家為公法人，其意思及行為係經由充當國家機關之公務員為之。公務員與國家之間係為公法上職務關係，國家對公務員有給予俸給、退休金等照顧其生活及保障其權益之義務，公務員對國家亦負有忠誠、執行職務等義務。．．．。」「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制．．．，而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」分經司法院釋字第433號、第443號解釋理由書第1段闡釋甚明。
３、公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法（98年4月22日公布、同年12月10日施行）第1條規定：「為實施聯合國一九六六年公民與政治權利國際公約（International Covenant on Civil and Political Righ-ts）及經濟社會文化權利國際公約（International Cov-enant on Economic Social and Cultural Rights）（以下合稱兩公約），健全我國人權保障體系，特制定本法。」第2條、第3條規定：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。」「適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。」第4條、第7條規定：「各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現。」「各級政府機關執行兩公約保障各項人權規定所需之經費，應依財政狀況，優先編列，逐步實施。」第8條規定：「各級政府機關應依兩公約規定之內容，檢討所主管之法令及行政措施，有不符兩公約規定者，應於本法施行後二年內，完成法令之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進。」
４、經濟社會文化權利國際公約「前文」揭明：「本公約締約國，鑒於依據聯合國憲章揭示之原則，人類一家，對於人人天賦尊嚴，及其平等而且不可割讓權利之確認，實係世界自由、正義與和平之基礎，確認此種權利源於天賦人格尊嚴，確認依據世界人權宣言之昭示，唯有創造環境，使人人除享有公民及政治權利而外，並得享受經濟社會文化權利，始克實現自由人類享受無所恐懼不虞匱乏之理想。鑒於聯合國憲章之規定，各國負有義務，必須促進人權及自由之普遍尊重及遵守，明認個人對他人及對其隸屬之社會，負有義務，故職責所在，必須力求本公約所確認各種權利之促進及遵守。」其第貳編第2條第1項、第4條規定：「本公約締約國承允盡其資源能力所及，各自並藉國際協助與合作，特別在經濟與技術方面之協助與合作採取種種步驟，務期以所有適當方法，尤其包括通過立法措施，逐漸使本公約所確認之各種權利完全實現。」「本公約締約國確認人民享受國家遵照本公約規定所賦予之權利時，國家對此類權利僅得加以法律明定之限制，又其所定限制以與此類權利之性質不相牴觸為準，且加以限制之唯一目的應在增進民主社會之公共福利。」第參編第6條、第7條依序規定：「本公約締約國確認人人有工作之權利，包括人人應有機會憑本人自由選擇或接受之工作謀生之權利，並將採取適當步驟保障之。本公約締約國為求完全實現此種權利而須採取之步驟，應包括技術與職業指導及訓練方案、政策與方法，以便在保障個人基本政治與經濟自由之條件下，造成經濟、社會及文化之穩步發展以及充分之生產性就業。」「本公約締約國確認人人有權享受公平與良好之工作條件，尤須確保：㈠所有工作者之報酬使其最低限度均能：⑴獲得公允之工資，工作價值相等者享受同等報酬，不得有任何區別，尤須保證婦女之工作條件不得次於男子，且應同工同酬；⑵維持本人及家屬符合本公約規定之合理生活水平；㈡安全衛生之工作環境；㈢人人有平等機會於所就職業升至適當之較高等級，不受年資才能以外其他考慮之限制；㈣休息、閒暇、工作時間之合理限制與照給薪資之定期休假，公共假日亦須給酬。」
５、世界人權宣言（「經濟、社會、文化的權利）第23條規定：「人人有權工作，自由選擇職業，並受公正和合適的工作條件並享受免於失業的保障。人人有同工同酬的權利，不受任何歧視。每一個工作的人，有權享受公正合適的報酬，保證使他本人和家屬有一個符合人的尊嚴的生活條件，必要時並輔以其他方式的社會保障。」
６、綜合前揭憲法、司法院解釋與兩公約等規定，可知：
（１）憲法所定人民之自由及權利，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障，其中關於人民身體之自由，憲法第8條規定屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（憲法保留）；而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條-即「防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要」之條件下，得以法律限制之（法律保留）。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異；如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許（司法院釋字第443號解釋理由書第1段參照）。又法律之規定不能鉅細靡遺，主管機關為執行母法有關事項之必要，自得依其法定職權，於符合法律（母法）意旨之限度內，就法律或依法律授權訂定施行細則之規定，以行政命令為闡明其規範意旨的釋示（司法院釋字第519號解釋理由書第1段、釋字第536號解釋理由書第1段參照）。另審查主管機關依據法律授權訂定之法規命令、或基於法定職權發布的命令是否符合法律規範意旨，非僅拘泥於該法律特定法條之文字，而應以各該法律本身之立法目的及其整體規範之關連意義為綜合判斷（司法院釋字第394號解釋理由書第1段參照）。
（２）憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務之權利，其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權，國家應制定有關任用、銓敘、俸給、紀律、退休等保障公務人員權益之法律，用以規範執行公權力及履行國家職責之行為，並應兼顧對公務人員權益之保護法律；而公務員對國家亦負有忠誠、執行職務等義務。又有關工作權之保障，世界人權宣言已揭明「人人有權工作，自由選擇職業，並受公正和合適的工作條件並享受免於失業的保障」、「每一個工作的人，有權享受公正合適的報酬，保證使他本人和家屬有一個符合人的尊嚴的生活條件，必要時並輔以其他方式的社會保障」；為落實、確認上開世界人權宣言之宣示，經濟社會文化權利國際公約並明定「本公約締約國確認人人有工作之權利，包括人人應有機會憑本人自由選擇或接受之工作謀生之權利，並將採取適當步驟保障之」、「本公約締約國確認人人有權享受公平與良好之工作條件，尤須確保：㈠．．．⑵維持本人及家屬符合本公約規定之合理生活水平．．．㈣休息、閒暇、工作時間之合理限制與照給薪資之定期休假，公共假日亦須給酬。」經濟社會文化權利委員會公元2005年第35屆會議第18號「工作權《經濟社會文化權利國際公約》第6條」一般性意見亦揭示：「《經濟社會文化權利國際公約》第6條從概括意義闡述了工作權，並在第7條中通過確認人人有權享受公平與良好之工作條件，尤其是有權享有安全的工作條件，明確引申了工作權的個人內涵」、「由《經濟社會文化權利國際公約》保障的工作權，確立締約國有義務確保個人有自由選擇或接受工作的權利，其中包括有權不被不合理的剝奪工作。這一定義強調了一個事實，尊重個人及其尊嚴是透過個人有選擇工作的自由而體現的，同時強調了工作對於個人發展以及對於社會和經濟融合的重要性」（本號一般性意見「前言和基本前提」⒉及⒋）；「《公約》第6條規定的工作必須是尊嚴勞動。這種工作尊重人的基本人權以及工作者在工作安全和報酬條件方面的權利。它所提供的收入能夠使工作者按照《公約》第7條強調的那樣，養活自己和家庭。這些基本權利還包括尊重工作者在從事就業時的身體和心理健康」、「《公約》的第6條、第7條及第8條是互為依存的。將工作定性為尊嚴勞動是預設它尊重工作者的基本權利」（同上號一般性意見「工作權的規範內容」⒎及⒏）、「如同所有人權一樣，工作權規定了締約國三種類型或三種層次的義務：尊重、保護和實現的義務。工作權的尊重義務要求締約國避免直接或間接妨礙享有這種權利。保護義務要求締約國採取措施，防止第三人妨礙享有工作權。實現義務包含提供、促進和提倡這種權利的義務。它意味著，締約國應當採取適當的立法、行政、預算、司法和其他措施，確保全面實現」（同上號一般意見「締約國的義務」）；「根據《公約》第二條第一項，要求締約國「以所有適當方法，尤其包括通過立法措施」落實其《公約》義務。每一締約國在評估哪些措施最適宜滿足其具體情況方面有一定的裁量餘地。．．．」（同上號一般意見「國家層級的執行」）。顯見工作權係一項受若干國際法律文書承認的基本權利，「是實現其他人權的根本所在，並構成人的尊嚴的不可分割和固有的一部分」【見法務部101年12月編印「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約」聯合國經濟社會文化權利委員會公元2005年第35屆會議第18號「工作權《經濟社會文化權利國際公約》第6條」一般性意見第277頁】，國家僅得在增進民主社會之公共福利，且與工作權之性質不相牴觸的前提下，以法律或法律具體明確授權訂定之法規命令限制之。
（３）兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力；適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。另各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現；於執行兩公約保障各項人權規定所需之經費，並應依財政狀況，優先編列，逐步實施【含完成相關法令之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進】；而在評估哪些措施最適宜滿足其具體情況方面有一定的裁量餘地。
（二）次按：
１、公務員服務法第1條規定：「公務員應恪守誓言，忠心努力，依法律命令所定，執行其職務。」第11條規定：「（第1項）公務員辦公，應依法定時間，不得遲到早退，其有特別職務經長官許可者，不在此限。（第2項）公務員每週應有二日之休息，作為例假。業務性質特殊之機關，得以輪休或其他彈性方式行之。（第3項）前項規定自民國九十年一月一日起實施，其辦法由行政院會同考試院定之。」本條立法理由載稱：「修正增訂公務員每週休息日數，以使週休二日取得法源依據，並得視機關業務性質彈性行之。明定自民國90年1月1日起全面實施之日昇條款，並授權行政機關訂定施行辦法，以顧及不同地區與各機關業務之差異性，以求周延。」
２、公務人員保障法第1條、第2條規定：「為保障公務人員之權益，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」「公務人員身分、官職等級、俸給、工作條件、管理措施等有關權益之保障，適用本法之規定。」第23條規定：「公務人員經指派於上班時間以外執行職務者，服務機關應給予加班費、補休假、獎勵或其他相當之補償。」
３、公務人員週休二日實施辦法第1條規定：「本辦法依公務員服務法第十一條第三項規定訂定之。」第2條規定：「（第1項）公務人員每日上班時數為八小時，每週工作總時數為四十小時。（第2項）各機關(構)得視業務實際需要，在不影響民眾洽公、不降低行政效率、不變更每週上班日數及每日上班時數之原則下，彈性調整辦公時間。（第3項）各級主管教育行政機關得視業務實際需要，在不減少全年上班總時數及不影響服務品質原則下，彈性調整學校辦公時間，不受第一項規定之限制。」第4條規定：「（第1項）交通運輸、警察、消防、海岸巡防、醫療、關務等機關(構)，為全年無休服務民眾，應實施輪班、輪休制度。（第2項）前項以外之為民服務機關(構)，由主管機關視實際業務需要，在不影響為民服務之原則下，自行彈性調整辦公時間。（第3項）軍事機關之休假制度，在基於國防安全考量及因應戰備之需要下，得由主管機關視實際需要自行規定之。」
４、依據上開規定，可知：
（１）公務員應恪守誓言，忠心努力，依法律命令所定，執行其職務；除有特別職務經長官許可者外，並應依法定時間辦公，不得遲到早退。
（２）公務員每週應有2日之休息，作為例假；業務性質特殊之機關，得以輪休或其他彈性方式行之，以顧及不同地區與各機關業務之差異性。
（３）前揭上班，每日時數為8小時，每週工作總時數為40小時；各機關(構)得視業務實際需要，在不影響民眾洽公、不降低行政效率、不變更每週上班日數及每日上班時數之原則下，彈性調整辦公時間。惟交通運輸、警察、「消防」、海岸巡防、醫療、關務等機關(構)，為「全年無休服務民眾」，「應實施輪班、輪休制度」。
（４）公務人員經指派「於上班時間以外執行職務」者，服務機關「應給予『加班費、補休假、獎勵或其他相當之補償』」（公務人員保障法第23條）。揆其立法原意，係為保障公務人員於超時工作時，能獲得合理之工作補償，故服務機關對於經指派於上班時間以外執行職務之公務人員，自有給予合理補償之義務；至於補償之方式，服務機關得本於業務之需要或財政負擔之能力，就前開條文中所定之方式選擇一項或數項，同時或先後為之，應不受當事人聲明意願之拘束，俾兼顧機關業務推行之彈性。另所稱「或其他相當之補償」係一概括規定，各機關得視實際情形參酌本條所列補償項目，於相當範圍內自行衡酌處理【公務人員保障暨培訓委員會86年8月11日（86）公保字第09165號函及86年9月9日（86）公保字第07715號函參照】。
（三）再按：
１、各機關加班費支給要點（行政院99年6月9日行政院院授人給字第0990062850號函修正發布；並自000年0月0日生效條文）第1點、第2點規定：「支給要件：以各機關員工在規定上班時間以外，經主管覈實指派延長工作者為限，且免刷卡員工加班者，其加班起迄時間應有刷卡、簽到或其他可資證明之紀錄。」「支給標準：以每小時為單位，依下列方式計算：㈠職員：非主管按月支薪俸、專業加給二項，主管人員及簡任（派）非主管人員比照主管職務核給職務加給有案者，另加主管職務加給或比照主管職務核給之職務加給三項之總和，除以二四○為每小時支給標準。
㈡．．．。」第3點、第5點規定：「各機關員工經依規定指派加班，得鼓勵員工選擇在加班後六個月內補休假，並以小時為單位，不另支給加班費。」「各機關職員（含約聘僱人員）加班管制規定：㈠各機關職員（含約聘僱人員）加班，應由其一級單位主管視業務需要事先覈實指派，每人每日加班以不超過四小時為限，每月以不超過二十小時為限。㈡機關因業務特性或工作性質特殊或為處理重大專案業務，或解決突發困難問題，或搶救重大災難，或為應季節性、週期性工作，需較長時間在規定上班時間以外延長工作，得申請專案加班，每人每月以不超過七十小時為上限，如仍不足以因應業務實際需要時得超過七十小時，上開專案加班均需報經主管機關或經主管機關授權之所屬機關核准後始得支給。所稱主管機關，係指中央各部會處局署、省市政府或各縣市政府。但警察機關外勤警察人員、消防機關外勤消防人員、飛航管制人員、氣象觀測人員、法官、檢察官、紀錄書記官、機場（港口）檢疫人員及關務人員之專案加班，得不受上開規定時數之限制，惟仍應本撙節原則從嚴辦理。㈢．．．。」第7點規定：「加班所需經費在原有預算科目支應，並不得超過各該機關九十年度加班費實支數額之八成。除為處理重大專案業務、解決突發困難問題、搶救重大災難等，於適用上開規定有特殊困難及九十一年度以後新成立之機關，經專案報請行政院核定或符合下列情形之一，報經主管機關核定者外，不得增列經費：㈠請增加班費之機關：各機關如較上一年度未增加員額，且年度加班費請增數額在其加班費支用限額之百分之一範圍且不超過新臺幣一百萬元上限範圍內者。㈡九十一年度以後新成立之機關：．．．。」
２、消防勤務實施要點（內政部88年6月15日（88）台內消字第8875626號函修正發布）設有如下相關規定：第1點、第2點、第3點：「為健全消防勤務實施，特訂定本要點。」「消防機關執行勤務，依本要點行之。」「消防勤務之實施，應晝夜執行。」第11點：「消防勤務種類如下：㈠防災宣導：實施災害之防救宣導。㈡備勤：服勤人員在勤務執行單位內，整裝隨時保持機動待命，以備災害發生時之緊急出勤救災、救護及災害調查。㈢消防安全檢查：包括消防安全設備、防火管理、消防安全設備檢修申報、防焰規制及危檢物品安全管理。㈣水源調查：針對轄區內各種消防用水源予以列管檢查。㈤搶救演練：演練項目包括體技能訓練、裝備器材操作訓練、消防救災救護演練及其他應變演習訓練。㈥值班：由服勤人員於值勤台值守之，負責通訊連絡、傳達命令、接受報案及維護駐地安全。㈦裝備器材保養：執勤項目包括試車、試水、試梯及其裝備器材之保養、檢查。㈧待命服勤：服勤人員保持機動待命，以備執行救災、救護、災害調查或其他臨時派遣勤務。」第12點：「勤務實施時間如下：㈠每日勤務時間為二十四小時。零時至六時為深夜勤，十八時至二十四時為夜勤，餘為日勤。勤務交接時間，由消防局、港務消防隊定之。㈡服勤人員每日勤務八小時，每週合計四十四小時(週休二日四十小時)，必要時得酌情延長。㈢服勤人員服勤時間之分配，由消防局、港務消防隊視消防人力及轄區特性定之。」第13點、第14點：「（第1項）勤務規劃監督機關對勤務執行單位服勤人員之編組、服勤方式之互換及服勤時間之分配，應依實際需要妥予規劃，訂定勤務基準表，互換輪流實施，並注意下列事項：㈠勤務時間必須循環銜接。㈡勤務方式應視需要互換，使每人普遍輪流服勤。㈢分派勤務，力求勞逸平均，動靜工作務使均勻，藉以調節精神體力。㈣經常控制適當機動人力，以備處理突發事件。㈤每人須有進修或接受常年訓練之時間。（第2項）前項勤務之編配及輪替服勤，其夜間在勤人數，除主管外人數在五人以下之分隊，消防局、港務消防隊得視情形將值班改為值宿。」「勤務執行單位，應依勤務基準表，就轄區特性及消防人力，按日排定勤務分配表執行之，並陳報上級備查；變更時亦同。」第20點：「直轄市、縣(市)消防局及港務消防隊應擬訂消防勤務細部實施要點，陳報內政部消防署備查。」
３、消防機關外勤消防人員超勤加班費核發要點（內政部96年7月25日內授消字第0960822033號函修正發布條文）設有如下相關規定：第1點、第2點：「為利消防機關辦理消防人員超勤加班費核發作業，特訂定本要點。」「超勤加班費非固定津貼，其支領對象、支給原則及超勤時數核計應依本要點審核作業，從嚴審核、核實發給。有冒領或審查不實者，應依法處理，並追究有關人員責任。」第3點、第4點：「支給對象：消防機關之消防人員符合下列規定之一者，得支領超勤加班費：㈠依勤務分配表執行勤務且實際執行外勤勤務之消防人員。㈡非依勤務分配表執行勤務之消防人員，經各級主官（管）核定，依督導勤務分配表督（帶）勤或經指派實際執行外勤勤務。㈢實際執行或督導勤務之各級主官（管）、副主官（管）。」「支給原則：㈠超勤時數依勤務輪值表排定計算，每人每日以八小時為上限，每月以一百小時為上限，視預算編列情形核發，最高金額以行政院核定之數額發給。㈡每小時支給數額，按行政院核定之各機關加班費支給標準辦理。」第5點、第6點：「執勤時間：每日勤務時間為二十四小時。零時至六時為深夜勤，十八時至二十四時為夜勤，餘為日勤。勤務交接時間，由消防機關視勤務及人力情形定之。」「超勤時數核計方式：㈠有下列情形之一者為超勤：1.依勤務分配表執行防災宣導、備勤、消防安全檢查、水源調查、搶救演練、值班、裝備器材保養、待命服勤及其他臨時派遣等勤務，每日超過八小時（外宿日超過六小時）或每週超過四十小時之時數。2.非依勤務分配表執行勤務之消防人員，以在規定辦公時間外，實際出勤執行或依督導勤務分配表督導外勤勤務之時數。3.實際執行或督導勤務之各級正副主官（管），以在規定辦公時間外，備勤、督導勤務或帶班執行勤務之時數。㈡下列情形得按實際超勤時數核支：．．．。」第8點、第9點：「超勤補休及獎勵：消防人員超時服勤者，消防機關得視人力及勤務需要情形予以補休或行政獎勵。消防人員超勤已補休之時數，不得支領超勤加班費。」「超勤加班費所需經費由各級消防機關循預算程序，按年度編列預算支應。」第10點：「各級消防機關應依本要點規定另定執行計畫執行之。」
４、高雄市政府消防局勤務細部實施要點第1點、第2點、第3點依序規定：「依據中華民國88年6月15日台(88)內消字號0000000號『消防勤務實施要點』訂定。」「為健全消防勤務實施，並配合實施勤一休一，特訂定本實施要點。」「本局各外勤單位執行消防勤務，依本實施要點之規定，並應晝夜執行。」第6點規定：「消防勤務種類如下:㈠防火宣導：實施災害之防救宣導。㈡備勤：服勤人員在勤務執行單位內，整裝隨時保持機動待命，以備災害發生時之緊急出勤救災、救護及災害調查。㈢消防安全檢查：包括消防安全設備、防火管理、消防安全設備檢修申報、防焰規制及危險物品安全管理。㈣水源調查：針對轄區內各種消防用水源予以列管檢查。㈤搶救演練：演練項目包括體技能訓練、裝備器材操作訓練、消防救災救護演練及其他應變演習訓練。㈥值班：由服勤人員於值班台職守之，負責通訊聯絡、傳達命令、接受報案及維護駐地安全。㈦裝備器材保養：執勤項目包括試車、試水、試梯及其裝備器材之保養、檢查。㈧待命服勤：服勤人員保持機動待命，以備執行救災、救護、災害調查或其它臨時派遣勤務。」第7點規定：「勤務實施時間如下：㈠每日勤務時間為二十四小時、零時至六時為深夜勤，十八時至二十四時為夜勤，餘為日勤，每日上午八時為勤務交接時間。㈡服勤人員每日勤務八小時，每週合計四十小時，必要時得酌情延長。㈢依本市消防人力及轄區特性需要，本局外勤單位勤休更替方式為服勤一日後輪休一日，勤務交替時間為每日上午八時。」第9點規定：「勤務規劃由本局依實際需要妥予規劃，訂定勤務基準表，俾利各勤務執行單位據以按日排定勤務分配表互換輪流實施，並注意下列事項：㈠外勤時間必須循環銜接。㈡外勤分隊長以上採一輪休二外宿方式值勤。㈢消防安全檢查應由幹部或資深隊員帶班執行。㈣服行消防安全檢查、水源調查、試車、試水、試梯或其他勤務，應攜帶手提無線電、遇有災害發生接獲通報即駛赴災害現場參與搶救。㈤服勤人員應在隊用膳。㈥勤務種類，力求勞役平均，動靜均勻，藉以調節精神體力。㈦隨時保持適當機動人力，每日服勤人員不得少於勤務執行單位總人數五分之二，另五分之三應包括輪(補)休、公、事、病假等在內。各分隊服勤人數、車輛，請外勤分隊長依轄區狀況，作適當人力調配。㈧每人須有進修或接受常年訓練之時間。㈨夜間在勤人數，除主管外人數在五人以下之小隊，得將值班改為值宿。」
５、高雄市政府消防局外勤消防人員超勤加班費核發要點第1點、第2點、第3點依次規定：「本要點依行政院函釋及內政部訂頒『消防機關外勤消防人員超勤加班費核發要點』規定訂定。」「超勤基準：㈠超勤時數超過現行一般公務人員工作（辦公）時數。㈡經核定國定紀念日、民俗節日或其他放假日服勤或因勤務需要，經核定停止輪休，不能補休假、獎勵或給與其他相當之補償。」「支領對象：㈠按勤務分配表執行勤務及實際執行外勤勤務之消防人員。㈡實際執行勤務之各級主官（管）、副主官（管）。㈢經各級主官（管）核定，依督導勤務分配表督（帶）勤或奉命支援外勤勤務之消防人員。」第5點規定：「超勤加班時數與加班費支給標準：㈠超勤加班費按行政院核定加班費支給標準辦理；超勤時數依勤務分配表排定計算，每人每日以八小時為上限，每月以一百小時為上限，並應視本局預算編列編列情形核發超勤加班費。㈡原所屬高雄市政府消防局：1.每月超勤加班費支領上限為17,000元。2.每日得報支6小時超勤時數，翌日上午8-9時勤教得再報支1小時超勤時數。3.請假半天得報支3小時超勤時數。㈢原所屬高雄縣政府消防局：1.每月超勤加班費支領上限為12,000元。2.每天最多報支8小時超勤。」第7點規定：「超時服勤而因公無法補休，亦未支領超勤加班費者，依下列標準敘獎：1.每半年累計時數未達五十小時者，併年終考績參考。2.每半年累計總時數達五十小時以上，未達一百小時者，嘉獎一次。3.每半年累計時數達一百小時以上者，嘉獎二次。4.每半年累計時數達一百五十小時以上者，記功一次。5.上、下半年累計均未達獎勵標準，而全年累計已達五十小時者，亦予以嘉獎一次。」第8點規定：「超勤加班費所需經費由本局循預算程序，按年度編列預算支應。」
（四）綜合上開各機關加班費支給要點（行政院訂定發布）、消防勤務實施要點（內政部訂定發布）、消防機關外勤消防人員超勤加班費核發要點（內政部訂定發布）、高雄市政府消防局勤務細部實施要點（依「消防勤務實施要點」第20點訂定發布）、高雄市政府消防局外勤消防人員超勤加班費核發要點（依「消防機關外勤消防人員超勤加班費核發要點」第10點訂定發布），並參酌前舉司法院解釋、兩公約及其施行法、公務員服務法、公務人員保障法、依據公務員服務法具體明確授權訂定發布之「公務人員週休二日實施辦法」等相關規範意旨整體觀察，可知：
１、公務員每週固應有2日之休息，作為例假；惟顧及不同地區與各機關業務之差異性，公務員服務法第11條第2項已明定「業務性質特殊之機關，得以輪休或其他彈性方式行之」，並於同條第3項具體明確授權行政機關訂定施行辦法，以顧及不同地區與各機關業務之差異性，俾求周延。行政院與考試院乃依前揭授權會同訂定發布「公務人員週休二日實施辦法」，而於該辦法第4條第1項規定「交通運輸、警察、『消防』、海岸巡防、醫療、關務等機關(構)，為全年無休服務民眾，『應實施輪班、輪休制度』」，於法自屬無違，應予適用。
２、公務人員保障法第23條既已明定「公務人員經指派於上班時間以外執行職務者，服務機關應給予『加班費、補休假、獎勵或其他相當之補償』」，則服務機關對於經指派於上班時間以外執行職務之公務人員，其補償之方式，自得本諸業務之需要或財政負擔能力，就前開條文中所定之方式選擇一項或數項，同時或先後為之，不受當事人聲明意願之拘束，藉以兼顧機關業務推行之彈性；至所稱「或其他相當之補償」係一概括規定，各機關得視實際情形參酌本條所列補償項目，於相當範圍內自行衡酌處理，業如上述。又國家行政經緯萬端，「預算之編製及執行應以財務管理為基礎，並『遵守總體經濟均衡』之原則」（預算法第1條第3項參照），除有特殊情形者外，其編製與執行尚難偏重於某一事務或人員（民），致排擠、侵蝕其他行政措施支出與執行，造成施政或相關權益關係的失衡。前開兩公約施行法亦規定「各級政府機關執行兩公約保障各項人權規定所需之經費，『應依財政狀況』，優先編列，『逐步實施』」；經濟社會文化權利委員會通過的第18號一般性意見也明確解釋：「每一締約國『在評估哪些措施最適宜滿足其具體情況』方面，『有一定的裁量餘地』」。前述行政院訂定發布之「各機關加班費支給要點」，對於公務人員加班費支給要件、支給標準、各機關職員（含約聘僱人員）加班費之管制等予以明定，其中第5點第2款並針就「警察機關外勤警察人員」、「消防機關外勤消防人員」等「應實施輪班、輪休制度」之業務性質特殊人員的專案加班，定明得不受同點所定時數之限制（惟仍應本撙節原則從嚴辦理），中央與地方機關一體遵守。揆諸上開說明，該等規定，亦符合立法意旨，同得適用。
３、中央主管機關-內政部為「健全消防勤務實施」，於所訂定之前揭「消防勤務實施要點」，除明定「消防機關勤務之實施，應晝夜執行」外，並規定「服勤人員服勤時間之分配，由消防局、港務消防隊『視消防人力及轄區特性』定之」（本要點第12點第3款）、「勤務規劃監督機關對勤務執行單位服勤人員之編組、服勤方式之互換及服勤時間之分配，『應依實際需要妥予規劃』，訂定勤務基準表．．．勤務之編配及輪替服勤，其夜間在勤人數，除主管外人數在5人以下之分隊，消防局、港務消防隊得視情形將值班改為值宿」（同要點第13點），並責令「直轄市、縣(市)消防局及港務消防隊應擬訂消防勤務細部實施要點，陳報內政部消防署備查」（同要點第20點）。且「為利消防機關辦理消防人員超勤加班費核發作業」，復訂定發布上開「消防機關外勤消防人員超勤加班費核發要點」，於第2點明定「『超勤加班費非固定津貼』，其支領對象、支給原則及超勤時數核計應依本要點審核作業，從嚴審核、核實發給」，其第8點、第9點分別規定「消防人員超時服勤者，消防機關『得視人力及勤業務需要』情形予以補休或行政獎勵」、「超勤加班費所需經費由各級消防機關循預算程序，按年度編列預算支應。」並責令「各級消防機關應依本要點規定另定執行計畫執行之」（本要點第10點）。上列內政部訂定發布之「消防勤務實施要點」、「消防機關外勤消防人員超勤加班費核發要點」，分別責令「直轄市、縣(市)消防局及港務消防隊應擬訂消防勤務細部實施要點，陳報內政部消防署備查」、「各級消防機關應依本要點規定另定執行計畫執行之」，乃係考量各級消防機關轄區特性、財政狀況、人力配置及勤務需要等實際情形，而為健全消防勤務實施及執行之因應措施。觀諸該兩要點規定內容，均無違上舉公務員服務法、公務人員保障法、公務人員週休二日實施辦法、各機關加班費支給要點及兩公約所欲保障的人權規定。再綜合高雄市政府依該兩要點規定意旨，分別訂定之「高雄市政府消防局勤務細部實施要點」、「高雄市政府消防局外勤消防人員超勤加班費核發要點」，其中細部實施要點第7點規定“勤務時間”「依該市消防人力及轄區特性需要，外勤單位勤休更替方式為『服勤一日後輪休一日』，勤務交替時間為每日上午8時」、第9點規定“勤務規劃”「由該局依實際需要妥予規劃，訂定勤務基準表，俾利各勤務執行單位據以按日排定勤務分配表互換輪流實施」，並應注意「勤務種類，『力求勞役平均』，動靜均勻，『藉以調節精神體力』」、「夜間在勤人數，除主管外人數在5人以下之小隊，得將值班改為值宿」。另超勤加班費核發要點關於「超勤加班時數與加班費支給標準」則規定：「超勤加班費按行政院核定加班費支給標準辦理；超勤時數依勤務分配表排定計算，每人每日以8小時為上限，每月以1百小時為上限，並應視該局『預算編列情形』核發超勤加班費」（本要點第5點第1款）、「超時服勤而『因公無法補休，亦未支領超勤加班費』者，依：1.每半年累計時數未達50小時者，併年終考績參考。2.每半年累計總時數達50小時以上，未達1百小時者，嘉獎1次。3.每半年累計時數達1百小時以上者，嘉獎2次。4.每半年累計時數達150小時以上者，記功1次。5.上、下半年累計均未達獎勵標準，而全年累計已達50小時者，亦予以嘉獎1次」標準敘獎（同要點第7點），及於第8點規定「超勤加班費所需經費由該局循預算程序，按年度編列預算支應」等規定之關連意義整體觀察，足見高雄市政府消防局採取之「服勤一日後輪休一日（勤一休一）」消防勤務制度，已衡酌該市消防能力及轄區特性需要、勤務種類，及消防勤務勞務的均勻（人員休息、閒暇、工作時間）-亦即在現有人力與預算範圍內兼顧消防人員執行勤務身心的健康，所為合於規範之訂定；復斟酌該市財政狀況，總體市政財務支出之均衡，依循預算程序，編列預算，對消防人員超時服勤者，定其加班費支給之上限暨超時服勤而因公無法補修、亦未支領超勤加班費者給予敘獎（獎勵或相當補償）之標準。揆諸前揭規定與說明，於法亦屬無違，皆得援引適用。
（五）本件上訴人張家偉及徐國堯分別為被上訴人所屬警佐三階至警佐一階隊員及警正四階隊員，上訴人於101年10月24日向被上訴人申請給付上訴人張家偉101年8月份超時服勤加班費12,746元，或准許59小時之補休假；9月份超時服勤加班費23,608元，或准許108小時之補休假。給付上訴人徐國堯101年8月份超時服勤加班費19,900元，或准許80小時之補休假；9月份超時服勤加班費34,660元或准許140小時之補休假，經被上訴人以原處分否准，上訴人不服，循序提起行政訴訟。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，適用上舉公務人員保障法第23條；行為時各機關加班費支給要點第5點；消防機關外勤消防人員超勤加班費核發要點第1點、第4點、第8點；高雄市政府消防局外勤消防人員超勤加班費核發要點第1點、第5點第1款及第2款、第7點規定，以前揭理由，將原處分及關於此部分之復審決定均予維持，駁回上訴人在原審之訴，揆諸上開規定及說明，核無違誤。查我國消防人員實際執行之職務，除前舉所列者外，舉凡：滅火、救溺、濟急、拔苦、扶弱、捕蜂、捉蛇、防災、除障等，皆為其勤務（服務）之範圍。其服勤情形，可謂晝夜無休、寒暑無阻、風雨無退；常「出入於水深火熱之中、度人於千鈞一髮之際」，為人所難為、行人所難行、忍人所難忍；冒險犯難、確屬辛勞。惟基於前開說明，上舉各機關加班費支給要點、消防機關外勤消防人員超勤加班費核發要點、高雄市政府消防局勤務細部實施要點、高雄市政府消防局外勤消防人員超勤加班費核發要點等規定，於法既無不合，原審予以援用，尚難謂違反法律保留原則、或被上訴人以前述行政獎勵方式補償上訴人超勤加班費有何裁量濫用之情。
（六）綜上所述，原判決核無違誤，上訴意旨執持前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，尚難認可採，其上訴非有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 31 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 黃 淑 玲法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 12 月 31 日
書記官 莊 俊 亨