最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第80號上 訴 人 財團法人台東縣私立慈恩教養院代 表 人 楊琇婷訴訟代理人 林石猛 律師
李衣婷 律師劉昌崙 律師被 上訴 人 臺東縣政府代 表 人 黃健庭上列當事人間法人清算事件，上訴人對於中華民國102年9月25日高雄高等行政法院102年度訴字第182號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人前於民國95年9月11日委託宮園工程顧問股份有限公司（下稱宮園公司）向被上訴人申請籌設身心障礙福利服務機構，經被上訴人以95年11月10日府社福字第0953034585號函核准籌設，並經臺灣臺東地方法院（下稱臺東地院）於96年1月25日完成法人設立登記。嗣上訴人於101年4月9日以資金不足為由，向被上訴人申請廢止籌設許可，被上訴人乃以101年4月13日府社福字第1010066487號函同意廢止籌設許可，並經臺東地院101年8月8日101東院裕法登字第1010012679號函（下稱臺東地院101年8月8日函）以上訴人未提出被上訴人之許可設立身心障礙福利機構之證明文件為由，註銷設立登記在案。嗣被上訴人以101年11月13日府社福字第1010201466號函（下稱被上訴人101年11月13日函）通知上訴人，因其以資金不足為由而申請廢止籌設許可，已不足達成設立目的，請於文到30日內改善，若未改善則依法人解散立即辦理清算。上訴人於101年11月29日以未經被上訴人核發法人設立許可證書，且臺東地院核發之法人登記證書有誤植且業經註銷而自始無效，自無清算事宜為由，提出申覆。案經被上訴人以101年12月7日府社福字第1010228625號函復（下稱被上訴人101年12月7日函）上訴人，其於96年1月25日完成法人登記，已非籌設階段，雖經臺東地院註銷登記，惟未溯及自始無效，仍依法向主管機關（法院）登記而成立，得為權利義務主體，嗣後因情事變更致財團之目的不能達到時，主管機關得斟酌捐助人意思，變更其目的及其必要組織或解散之，財團法人解散後應即進行清算。嗣被上訴人再以102年1月2日府社福字第1010246045號函（下稱被上訴人102年1月2日函）通知上訴人，請依規定解散法人並即進行清算。上訴人不服被上訴人101年11月13日、101年12月7日及102年1月2日函，提起訴願遭決定不受理，提起行政訴訟亦遭原審駁回其訴，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）被上訴人101年11月13日函敘及法院註銷登記並無溯及失效效力，顯係以主管機關命上訴人解散法人，並即時辦理清算程序，將賸餘財產依捐助章程規定悉歸被上訴人所有，此公權力措施已因送達上訴人而受有效推定，當屬行政處分；至被上訴人101年12月7日函係以「上訴人法人登記遭法院註銷」，註銷不生自始無效之效力，故上訴人應辦理解散、清算程序，而被上訴人102年1月2日函文則謂「上訴人設立許可遭被上訴人廢止」，故命上訴人解散法人，辦理清算程序。然上訴人既未取得設立許可，則被上訴人即無從廢止，復與被上訴人101年11月13日函文「如因資金不足無法繼續運作，應由主管機關解散，而非廢止其准予籌設之行政處分」相悖，上開3函文之構成理由既屬不同，足認被上訴人已實體審查，被上訴人101年12月7日函及102年1月2日函即屬第2次裁決，自當提起撤銷訴訟以為救濟。又上訴人之法人登記證書既遭法院以欠缺設立許可證明文件為由而註銷，依行政程序法第117條、第118條規定，違法行政處分既經撤銷而溯及既往失其效力，則法人人格自始不存在，即無解散法人、清算程序等問題，更無因情事變更而需由被上訴人為變更目的或解散等必要措施。（二）觀諸臺東地院101年8月8日函文，足認臺東地院登記處為法人設立登記時，此授益處分之作成不符非訟事件法第84條要求檢附設立登記文件後始得設立登記之規定，然此瑕疵未達行政程序法第111條所定法定無效事由或重大明顯瑕疵程度，故非無效行政處分，且該處分未經轉換或補正，應屬「違法」之行政處分，基於依法行政原則及行政程序法第117條規定，職司法人登記之主管機關即臺東地院自得於法定救濟期間經過後，依職權將法人登記予以撤銷。本件當事人既不否認已取得籌設許可、未取得設立許可之客觀事實，則上訴人之法律地位如同公司成立前之籌備處，實質上並未取得法人資格，臺東地院註銷上訴人法人設立登記，對公益及上訴人未生不當之損失，況該院亦未依行政程序法第118條但書規定另定失效日期，本件實無將註銷法人登記之效力準用「廢止」之必要性與正當性；又上訴人法人人格既遭法院註銷設立登記，始終未取得設立許可，且籌設許可復於註銷設立登記前即遭被上訴人廢止，未曾以財團法人資格經營章程所定事務，是上訴人法人人格僅因法院誤為設立登記而形式上存在，被上訴人援引情事變更原則而誤為解散之宣告，顯然間接剝奪人民所有之財產權。（三）縱認被上訴人101年11月13日函、101年12月7日函及102年1月2日等函（下稱系爭3函文）非屬行政處分，惟被上訴人以上開函文一再命上訴人依法辦理解散法人、清算程序，並將賸餘財產依捐助章程規定交付予被上訴人，實屬立即到來之不利益效果，為除去法律上地位不安之危險，自有依法提起確認訴訟之利益與必要；倘認上開函文係行政事實行為，則因上訴人法人登記業經註銷，實屬行政程序法第117條規定所稱撤銷，被上訴人既存有認事用法之誤會，即誤將法人登記之註銷解為授益處分之「廢止」，於未收回上開事實通知行為前，此違法狀態顯屬繼續存在，亦有回復合法狀態之可能，自得提起一般給付訴訟救濟等語，求為判決：⒈先位聲明：訴願決定及原處分（即系爭3函文）均撤銷。⒉備位聲明：⑴確認上訴人無解散法人及清算財產之義務；⑵被上訴人應作成撤回系爭3函文關於通知上訴人解散法人、進行清算等內容之事實行為。
三、被上訴人則以：上訴人於96年1月25日向臺東地院完成法人登記，被上訴人認為法人依法向主管機關（法院）登記而成立，得為權利義務主體並取得權利能力；被上訴人依民法第37條規定，通知上訴人仍應依法進行清算程序，俾完成法人消滅之效果，復按民法第42條規定，法人之清算屬於法院監督，並非被上訴人職權範圍，是系爭3函文係通知上訴人應向法人登記之主管機關（法院）辦理清算。被上訴人依據上訴人所請及臺東地院之公告，將相關法律規定通知上訴人，並促請其依規定辦理，並未發生法律上效果，是上訴人依行政訴訟法第8條第1項規定提起一般給付訴訟，要求被上訴人撤回上開函文即於法無據。此外，依法務部101年10月5日法律字第10100634100號函釋意旨，上訴人於96年1月25日向臺東地院完成法人登記，迄101年8月8日經該院公告註銷登記期間，應認其法人之權利主體仍持續，是以，法人因資金不足無法繼續運作，依規定應由主管機關解散等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：
（一）揆諸民法第30條、第59條及非訟事件法第95條第5款規定，凡未取得主管機關設立許可即聲請為法人設立登記，法院固不應准予登記，惟法院若誤為設立登記，僅其登記屬違法得註銷，在未經法院註銷設立登記前，該登記仍屬有效而不影響其取得法人資格，得為權利義務主體；復按非訟事件法第89條規定及其立法理由，法人經法院撤銷或註銷其設立登記，與經法院依民法第36條及第58條宣告解散，或經主管機關依民法第65條命令解散，均同為開始清算之原因，且清算程序係為結束未了之法律關係，了結一切善後事務，法人人格始歸於消滅，不因其是否係因撤銷或註銷設立登記而有所不同。經查，臺東地院係依非訟事件法第95條規定註銷上訴人之法人設立登記，故上訴人自應依同法第89條規定辦理清算。
（二）次查，被上訴人以101年11月13日函通知上訴人，因其以資金不足為由，申請廢止籌設許可，已不足達成設立目的，請於文到30日內改善，若未改善則依法人解散立即辦理清算，上訴人遂於101年11月29日以其未經被上訴人核發法人設立許可證書，且臺東地院核發之法人登記證書亦有誤植並業經註銷而自始無效，故無清算事宜等由提出申覆，經被上訴人以101年12月7日函函復上訴人，其於96年1月25日已完成法人登記而非籌設階段，雖經臺東地院註銷登記，惟未溯及自始無效，仍請按法人依法向主管機關（法院）登記而成立，得為權利義務主體，嗣後因情事變更致財團之目的不能達到時，主管機關得斟酌捐助人之意思，變更其目的及其必要之組織或解散之，財團法人解散後應即進行清算，嗣被上訴人再以102年1月2日函通知上訴人，請依規定解散法人並即進行清算等情。上開被上訴人101年11月13日函係被上訴人限期上訴人是否依民法第65條規定變更設立目的，而被上訴人102年1月2日函則係因上訴人逾期未辦理變更設立目的，被上訴人重申其應辦理清算程序，雖該函文記載：「……本府廢止貴院設立許可，請依照規定解散法人，並即進行清算。」然其所謂「本府廢止貴院設立許可」係指上訴人之法人設立登記已經臺東地院註銷之意，用語雖不精確，惟被上訴人並無依職權命令解散上訴人之意思。參以前揭被上訴人函均係於101年8月8日臺東地院註銷上訴人法人設立登記後，上訴人本應依非訟事件法第89條規定辦理清算，自不生被上訴人再依民法第65條命令解散辦理清算之問題。觀諸系爭3函文內容，應僅為被上訴人重申上訴人法人設立登記已經臺東地院註銷，應辦理清算程序，充其量僅為確認法人設立登記經註銷之法律效果，而屬確認性質之行政處分。又臺東地院註銷上訴人法人設立登記之依據為非訟事件法第95條，上訴人自應依同法第89條規定辦理清算，是系爭3函文重申上訴人應辦理清算程序，並無不合，上訴人先位聲明請求予以撤銷，為無理由。退步言之，若認被上訴人並非註銷上訴人法人登記之主管機關，故該註銷行為所生之法律效果，被上訴人無權加予確認，仍不影響上訴人應依非訟事件法第89條規定辦理清算，則上訴人備位聲明亦無理由；訴願決定認系爭函文非屬行政處分，予以決定不受理，理由雖有不同，結論並無二致，仍應予維持。縱認系爭被上訴人函並非行政處分，上訴人對該函提起撤銷訴訟為不合法，應予駁回，上訴人之備位聲明亦無理由，應予駁回等由，資為其判斷之論據。
五、上訴意旨略以：（一）按法人辦理設立登記須先取得主管機關之設立許可，參諸最高法院70年度台上字第592號民事判決意旨，若取得主管機關之設立許可卻未辦理法人登記，依民法第30條規定即不得成立為法人，依舉重明輕原則，則未取得設立許可，法院卻誤為法人登記，更不得逕予適用財團法人清算程序之相關規範，基於平等原則，未辦理設立登記之非法人團體既無適用清算程序之權利與義務，則未取得設立許可之非法人團體經法院誤為設立登記，嗣遭註銷登記者亦無清算程序之適用。本件係因機關違法准予法人設立登記，嗣為維護法秩序而再為註銷登記之公權力行政，顯與非訟事件法第89條規定要件不合；復按民法第65條規定，需財團法人有效成立且事實及法律上存在並有效運作後，主管機關始能依情事變更原則，以公權力介入私法人之運作經營，倘財團法人未取得設立許可且未曾有效運作，僅因法院誤為法人登記而形式上存在法人人格，實屬籌備階段之非法人團體，即無情事變更原則之適用。是以，參照司法院院字第1407號解釋及非訟事件法第89條規定立法理由，上開規定應採目的性限縮解釋，排除「未取得設立許可卻遭法院誤予法人登記」之情形，避免因法院「過失」行為致生不當剝奪人民財產權之法律效果，詎原審未予究明，率認上訴人遭法院註銷登記時，即生辦理法人解散、清算之義務，顯有適用法規不當之違誤。（二）又非訟事件法第89條在於處理法人依該法撤銷或註銷其設立登記後，是否準用民法法人清算之問題；參照該條立法理由，民法第36、58及65條係規定由「法院或主管機關」開啟法人之清算程序，而非法人自願辦理解散、清算，是原判決逕認法院註銷登記之處分行為應直接適用非訟事件法第89條規定，上訴人應自行辦理清算，其認事用法顯與該條立法意旨不符。又臺東地院101年8月8日函並無命上訴人依非訟事件法第89條辦理解散之意，然原審法院卻僭越權限而逕命上訴人辦理解散、清算，復無視被上訴人係依民法第65條規定，以主管機關身分作成系爭3函文命上訴人解散等事證，率認系爭3函文屬確認性質之行政處分，亦有判決理由矛盾之違誤。（三）系爭3函文乃被上訴人以公文書課予人民與法不合之清算義務，致剝奪人民財產權，非僅為宣示或確認法律規定之效果，參照司法院釋字第423號解釋及行政程序法第92條第1項規範意旨，自屬侵益之下命處分，詎原審未詳予審究，遽認系爭3函文命上訴人依民法第65條規定辦理解散，僅具確認處分之性質，亦有判決適用法規不當之違誤等語。
六、本院查：
（一）按「法人非經向主管機關登記，不得成立。」、「財團於登記前，應得主管機關之許可。」、「因情事變更，致財團之目的不能達到時，主管機關得斟酌捐助之意思，變更其目的及其必要之組織，或解散之。」及「法人之清算，屬於法院監督。法院得隨時為監督上必要之檢查及處分。」民法第30條、第59條、第65條及第42條第1項分別定有明文。又法人依非訟事件法聲請設立登記後，一經法院依法登記於法人登記簿，即行成立而取得法人資格，得為權利義務主體，此有最高法院64年臺上字第1558號判例意旨可參照。足見我國對於法人之設立登記係採登記要件主義，即以登記為法人成立的要件，且一經法院依法登記於法人登記簿，即行成立而取得法人資格，得為權利義務主體。次按「登記處於登記後，發見有下列各款情形之一者，經法院院長之許可，應註銷其登記，並通知聲請人及利害關係人。但其情形可以補正者，應定期間先命補正：……
三、應提出之證明文件不完備者。」、「法人依本法規定撤銷或註銷其設立登記者，其清算程序，除本法別有規定外，準用民法關於法人清算之規定。」亦為非訟事件法第95條第3款及第89條所明定。查非訟事件法第89條為94年2月5日增訂，其立法理由為「法人經法院依民法第36條及第58條宣告解散，或經主管機關依民法第65條命令解散時，均應依同法第37條至第44條規定進行清算。至法院登記處依本法第86條第1項或第95條規定撤銷或註銷法人之設立登記時，應否經清算程序，以了結現務，清算賸餘財產，現行法無明文，爰參酌民法前開規定意旨，增訂本條，俾利適用。」
（二）查依民法第42條第1項規定，法人之清算，屬於法院監督。法院得隨時為監督上必要之檢查及處分。足認法人清算事務並非被上訴人主管監督之事務，故被上訴人系爭3函所述請上訴人依法辦理清算部分，僅屬促請上訴人注意法律規定之行政指導，尚不生法律規制效力，難認屬於行政處分，亦非具有法律強制效力之行政上之事實行為。訴願決定認關於清算部分僅屬行政指導而予以不受理之決定，核無不合。又關於法人清算後剩餘財產之歸屬，依民法第44條規定，應由主管機關即法院依該規定認定之，被上訴人亦非主管機關，對於剩餘財產之歸屬並無認定權限，亦無請求交付剩餘財產之請求權，而須依法院認定結果決定是否將剩餘財產交付當地自治機關。故被上訴人前述函請上訴人交付剩餘財產部分，亦難認屬於具有規制效力之行政處分或事實行為。故上訴人訴請撤銷被上訴人函文關於清算部分，或提起一般給付訴訟以備位聲明確認上訴人無清算財產之義務；及被上訴人應作成撤回系爭3函文關於通知上訴人進行清算等內容之事實行為，為起訴不合法，應予駁回。從而上訴意旨另以：系爭3函文乃被上訴人以公文書課予人民與法不合之清算義務，致剝奪人民財產權，非僅為宣示或確認法律規定之效果，參照司法院釋字第423號解釋及行政程序法第92條第1項規範意旨，自屬侵益之下命處分云云，自難認有理。至被上訴人依民法第65條規定所為之處分，認上訴人財團目的無法達到而命上訴人改善，如不改善應予解散，係課予義務之下命處分，上訴人不服此部分處分，循序提起撤銷訴訟，程序上固無不合，惟被上訴人此部分處分尚無不合，上訴人訴請撤銷或確認上訴人無解散之義務，亦難認有理，詳如後述。
（三）經查，上訴人前於95年9月11日委託宮園公司向被上訴人申請籌設身心障礙福利服務機構，經被上訴人以95年11月10日府社福字第0953034585號函核准籌設，並經臺東地院96年1月25日函完成法人設立登記，嗣上訴人於101年4月9日以資金不足為由，向被上訴人申請廢止籌設許可，被上訴人乃以101年4月13日府社福字第1010066487號函同意廢止籌設許可，並經臺東地院101年8月8日函以上訴人未提出被上訴人之許可設立身心障礙福利機構之證明文件為由，註銷設立登記在案等情，業經原審依法認定在案，且為兩造所不爭執，事實已明。按被上訴人之許可函已載明：上訴人之申請業經審查符合內政部身心障礙福利機構設立獎助及查核辦法第4條第1項規定，而准予籌設，僅需辦理土地使用分區管制變更，若未能於時限內完成，該籌設許可撤銷。依此函所述，被上訴人已實質審查而認上訴人之申請合於上引（行為時）主管機關內政部所頒之辦法，始許可籌設，故該籌設許可自難認非屬民法第59條所定之主管機關之許可。嗣上訴人於向臺東地院登記處申請登記時，亦以被上訴人之該籌設許可為主管機關許可函，臺東地院核准法人登記公告復依據被上訴人上述許可函而准予登記，凡此有上述許可函及法院登記公告等文件在卷可按。由此可見臺東地院准予登記上訴人法人登記，與民法第59條規定並無不符，故臺東地院登記處據以准許法人登記，尚難謂有不應登記而登記之違法情事。嗣因上訴人以資金不足為由，向被上訴人申請廢止籌設許可，經被上訴人同意廢止籌設許可，此廢止籌設許可係自廢止時向後生效，並非溯及許可時生效。被上訴人同意廢止本件籌設許可函時，曾依民法第42條第2項規定副知臺東地院，該院收受被上訴人之函文後，始以101年8月8日函以上訴人未提出被上訴人之許可設立身心障礙福利機構之證明文件為由，註銷設立登記，核其所稱「上訴人未提出被上訴人之許可設立身心障礙福利機構之證明文件」，應係指上訴人之籌設許可業經被上訴人依上訴人之申請而廢止，上訴人又未提出其他設立許可，故臺東地院之註銷上訴人法人登記，其原因係出於被上訴人廢止上訴人之籌設許可證明文件，亦即該註銷原因尚非登記錯誤而應撤銷，而係向後生效之廢止許可，是以上訴人認為臺東地院註銷上訴人法人登記，係因登記處分違法，屬於行政程序法上行政處分之撤銷，應溯及自始無效云云，顯與本件事實不符，自無可採。次查民法第65條規定，係指法人經主管機關登記成立後，發生財團目的無法達到時，主管機關得斟酌捐助之意思，變更其目的及其必要之組織，或解散之。蓋法人既已經登記而取得法人資格，無論其係於籌設期間或已籌設完成，如有該條規定情形，主管機關均得依該條規定為之。本件上訴人於取得籌設許可依法完成法人登記後，自行申請廢止籌設許可，並經被上訴人同意廢止，被上訴人以該籌設許可已經廢止，而認上訴人之財團目的已不能達到，通知上訴人改善，如不改善請依法人解散及辦理清算，核與上引民法第65條規定並無不合。至於臺東地院以籌設許可業經廢止而註銷法人登記，與被上訴人基於民法第65條規定所為之處分，二者屬於各主管機關不同權限，並無扞格之處。是上訴意旨仍執：按民法第65條規定，需財團法人有效成立且事實及法律上存在並有效運作後，主管機關始能依情事變更原則，以公權力介入私法人之運作經營，倘財團法人未取得設立許可且未曾有效運作，僅因法院誤為法人登記而形式上存在法人人格，實屬籌備階段之非法人團體，即無情事變更原則之適用云云，尚屬其主觀法律歧異見解，核無可取。
（四）復查，依上引非訟事件法第89條規定：「法人依本法規定撤銷或註銷其設立登記者，其清算程序，除本法別有規定外，準用民法關於法人清算之規定。」依該規定，註銷法人登記時，亦應開始清算程序。原判決以：非訟事件法第89條為94年2月5日增訂，其立法理由為「法人經法院依民法第36條及第58條宣告解散，或經主管機關依民法第65條命令解散時，均應依同法第37條至第44條規定進行清算。
至法院登記處依本法第86條第1項或第95條規定撤銷或註銷法人之設立登記時，應否經清算程序，以了結現務，清算賸餘財產，現行法無明文，爰參酌民法前開規定意旨，增訂本條，俾利適用。」則由上開法條規定及其立法理由可知，法人經法院撤銷或註銷其設立登記與經法院依民法第36條及第58條宣告解散，或經主管機關依民法第65條命令解散，均同為開始清算之原因，且清算程序係為了結束未了的法律關係，了結一切善後事務，法人人格始歸於消滅，不因其是否係因撤銷或註銷設立登記，而有所不同等由，核與該條規定意旨並無不合。是以上訴意旨復執原詞主張：非訟事件法第89條規定應採目的性限縮解釋，排除「未取得設立許可卻遭法院誤予法人登記」之情形，避免因法院「過失」行為致生不當剝奪人民財產權之法律效果，詎原審未予究明，率認上訴人遭法院註銷登記時，即生辦理法人解散、清算之義務，顯有適用法規不當之違誤等情，核無足取。況法院註銷法人登記後之清算程序，屬於法院主管監督之事項，非屬被上訴人之職權範圍，已如前述，故上訴人爭執是否有非訟事件法第89條規定之適用，與本案判決結果不生影響，難認其此部分之爭執為有理由。
（五）綜上，上訴人在原審之訴，部分為不合法，部分為無理由，原判決駁回之理由雖有部分未盡妥適之處，惟其駁回之結果則無不合，仍應予維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 2 月 20 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君法官 廖 宏 明以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 2 月 20 日
書記官 葛 雅 慎