最 高 行 政 法 院 裁 定
103年度裁字第1516號抗 告 人 陳李浮容上列抗告人因與相對人屏東縣政府間聲請停止執行事件，對於中華民國103年9月17日高雄高等行政法院103年度停字第22號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣抗告人因未經許可擅自於其所有坐落臺灣省屏東縣○○鄉○○段○○○號一般農業區農牧用地土地（下稱系爭土地）
違規建物作私壇、住宅、水泥鋪面、鐵皮圍牆（下稱系爭地上物）等使用，面積0.1033公頃，經屏東縣崁頂鄉公所於民國102年9月18日以屏崁鄉農字第10230848100號函報相對人，因涉違反編定使用，相對人認抗告人已違反區域計畫法第15條及非都市土地使用管制規則第6條規定，遂以102年10月22日屏府農企字第10228873400號函通知抗告人陳述意見，抗告人於102年10月28日親至原處分機關陳述意見略以「．．．建物是一間拜拜、一間作農舍使用，無合法文件．．．建物及水泥舖面擬向鄉公所申請農業設施，配合改善．．．。」惟經屏東縣崁頂鄉公所以102年12月25日屏崁鄉農字第10231118000號函復相對人，以抗告人並未提出農業設施申請，且經相對人調查抗告人亦未向宗教事業主管單位民政處提出宗教設施申請輔導合法化作業，相對人認抗告人未經許可，於系爭土地作系爭地上物使用，乃依區域計畫法第21條第1項、農業發展條例第69條第1項及屏東縣政府執行違反區域計畫法裁罰基準第3點附表及第4點規定，以原處分裁處抗告人：「⒈新臺幣（下同）6萬元罰鍰。⒉限於103年5月1日前恢復為符合農牧用地容許之使用」。抗告人不服原處分，提起訴願，遭決定駁回，復提起行政訴訟，經高雄高等行政法院（下稱原審法院）以103年度訴字第399號區域計畫法事件受理繫屬中；並依行政訴訟法第116條第2項向原審法院聲請停止執行，經原審法院以103年度停字第22號裁定（下稱原裁定）駁回其聲請後，抗告人不服，提起抗告。
三、抗告意旨略以：㈠依抗告人本案起訴狀所載意旨，原處分顯有違法，訴願決定未加糾正，亦有違誤。是原處分與訴願決定被法院認定違法之機率甚高。原裁定既已調閱本案訴訟案卷，竟就抗告人勝訴之概然率完全未予評估考量，敘明理由，遽駁回抗告人之停止執行聲請，其判斷體系及說理過程，顯欠妥適。㈡次依本院95年度裁字第2380號、97年度裁字第4594號裁定意旨，原處分中關於主旨⒉「限於103年5月1日前恢復為符合農牧用地容許之使用」部分，相對人如予以執行，必須拆除地上農舍及農作設施，將來若抗告人勝訴時，相對人必須負擔損害賠償責任，不但將使政府負擔預算外過重之金錢支出，亦將延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，自有「將發生難予回復之損害」。又原處分係命抗告人限於103年5月1日前恢復為符合農牧用地容許之使用，則相對人於103年5月1日之後，不待行政訴訟程序終結，隨時有開始執行之虞，將發生難於回復之損害，其保全之急迫必要程度可謂甚為強烈，自有「保全之急迫性」。又抗告人有無相對人所指違反區域計畫法第15條第1項管制使用土地之行為事實，尚待原審法院之審判認定，為避免抗告人權利救濟徒勞無功，自有裁定停止原處分執行之必要性。原裁定就此於其行使裁量權時，未審酌比例原則，竟作不得停止原處分執行之裁定，其論斷有悖暫時性權利保護之立法宗旨，於法自有未合。㈢關於「抗告人因未經許可擅自於其所有坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○○號一般農業區農牧用地土地違規建物作私壇、住宅、水泥鋪面、鐵皮圍牆等使用，面積0.1033公頃」等情，係原處分所認定，抗告人並未為如是陳述，原裁定逕於理由中謂上開情形業經抗告人陳述明確，顯有裁定理由與卷證資料不符之違背法令之情。另原審法院未依行政訴訟法第116條第4項規定，於裁定前踐行先徵詢當事人意見之程序，顯與法律規定不合，而有重大瑕疵，自應予廢棄等語。
四、按：
（一）行政訴訟法第116條規定：「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。（第4項）行政法院為前二項裁定前，應先徵詢當事人之意見。如原處分或決定機關已依職權或依聲請停止執行者，應為駁回聲請之裁定。（第5項）停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」本條立法理由載明：「行政機關之處分或決定，在依法撤銷或變更前，具有執行力，原則上不因提起行政訴訟而停止執行，以提高行政效率，並防杜濫訴。行政機關是否依法行政，如有爭執須由行政法院加以裁判，設於行政訴訟繫屬中，因原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，自應授權行政法院得依職權或依聲請，以裁定停止執行，俾兼顧原告或利害關係人之利益。但如停止執行之結果，對公益發生重大之影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，自不得停止執行。行政法院為停止執行之裁定前，應使當事人有陳述意見之機會，爰規定應先徵詢當事人之意見，以求至當。惟原處分機關或決定機關於訴訟繫屬中，認為必要時，亦得本其職權或依聲請自行停止行政處分之執行，如其已自行停止者，原告即無再向行政法院聲請停止執行之必要，行政法院自應以裁定駁回其聲請。」準此可知，行政機關之處分或決定，在依法撤銷或變更前，具有執行力，為提高行政效率，並防杜濫訴，阻礙行政處分之執行，於行政訴訟繫屬中以不停止執行為原則。又本條第4項「立法理由」已載明「行政法院『為停止執行之裁定』前，應使當事人有陳述意見之機會，爰規定應先徵詢當事人之意見，以求至當」等語，是本條項「應先徵詢當事人之意見」規定，旨在使行政機關對於應否准許停止執行為陳述及提出釋明資料之機會；倘受理停止執行聲請之行政法院，依聲請人書面陳述及其提出釋明之相關證據審理結果，已可獲得該聲請為不合法或無理由之心證，認無聽取當事人意見之必要者，自得斟酌該個案具體情節，不踐行徵詢當事人意見之程序。而依據前揭規定，聲請行政法院為停止執行之裁定，須具備下列要件：
１、執行將發生難於回復之損害且有急迫情事：所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在「一般社會通念上」，如為執行可認達到回復困難之程度者而言。至是否「有急迫情事」，應依具體個案情形，本諸經驗法則與論理法則判斷之。
２、停止執行對公益無重大影響：所稱「公益」，即「公共利益」（訴願法第93條第2項參照），凡涉及公共福祉之事項皆屬之。於公益有無「重大影響」，係屬對「當事人」利益與立即執行之公益間的利益衡量，申言之，停止執行之目的，乃在保護受處分人或利害關係人個人之利益（私益），然若私益之保護對於公共利益有重大影響時，基於利益衡量，應以保護公益為優先。
３、原告之訴在法律上非顯無理由：行政訴訟繫屬中，倘原告所提之訴訟，在法律上顯無理由者，亦不得為之-亦即若依原告之起訴狀，其所訴之事實，不待調查即可得知在法律上顯無理由者，依行政訴訟法第107條第3項規定，行政法院本即得不經言詞辯論，逕以判決駁回，則其停止執行之聲請，自屬欠缺權利保護利益而不應准許。
（二）農業發展條例第69條第1項規定：「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」另「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。．．．。」「（第1項）違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。（第3項）前二項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行。」「違反前條規定不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理外，並得處六個月以下有期徒刑或拘役。」分別為區域計畫法第15條第1項及第21條、第22條所明定。
五、經查，原裁定依聲請人聲請及所提出之釋明，並調取聲請人據以聲請停止執行之本案-即原審103年度訴字第399號卷審理結果，已敘明：「㈠依行政訴訟法第116條第1項、第2項規定，原處分或決定原則上不停止執行，必其執行在客觀的相當因果關係上，可以預期將發生難於回復之損害，且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟者，始得為之。又所謂『難於回復之損害』，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言；是財產權之損害，除難以金錢估計者，原則上能以金錢填補，不得據以聲請停止執行。另所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，必其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有以行政法院裁定停止執行予以救濟之必要。㈡觀諸抗告人103年9月10日聲請停止執行狀及同月11日聲請停止執行補件狀，其就因原處分有關限於103年5月1日前恢復為符合農牧用地容許使用部分之執行，究將發生如何難於回復之損害、有何急迫情事等有關原處分停止執行要件之事實，均無任何具體之主張及提出相當證據以盡釋明之責，從而，抗告人主張受有『難於回復之損害』及『急迫情事』云云，尚無實據。再系爭地上物係作私壇、住宅使用之建物及水泥鋪面、鐵皮圍牆等物，縱然抗告人因原處分前揭符合農牧用地容許之使用之執行，必須拆除系爭違章地上物而受有損害，依客觀情形及一般社會通念，尚非不得以金錢加以補償，並無損害不能回復原狀或達到回復困難之程度而言。另原處分於103年2月24日作成，主旨⒉部分係命抗告人限於103年5月1日前恢復系爭土地為符合農牧用地容許之使用，惟抗告人遲至103年9月10日始向原審法院聲請停止執行，抗告人復未為任何之釋明，亦難認原處分之執行有何急迫之情形。又抗告人因未經許可擅自於其所有系爭土地上有違規系爭地上物之使用，若允許土地違規使用人於爭訟期間，得停止原處分之執行，將使區域計畫法第15條第1項之管制目的無法完全落實，亦顯與公益有重大影響，其聲請裁定停止原處分之執行，與行政訴訟法第116條第2項規定之要件未合，不應准許」等情，乃裁定駁回抗告人之聲請。揆諸前揭規定及說明，核無違誤。抗告意旨，尚非可採，其抗告為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 10 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 鄭 小 康法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 10 月 30 日
書記官 莊 俊 亨