最 高 行 政 法 院 裁 定
103年度裁字第1534號抗 告 人 石育源訴訟代理人 施秉慧 律師
焦文城 律師上列抗告人因與相對人財政部國有財產署南區分署間國有財產法事件，對於中華民國103年8月28日高雄高等行政法院103年度訴字第301號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件原裁定略以：(一)抗告人於民國99年1月28日依國有財產法第42條第1項規定向相對人申租高雄市○○區○○段○○○○○號○○區○○段○○○○○號國有土地；復於99年6月18日依同法第49條第1項向相對人申請承購該2筆土地。於抗告人申租期間內，訴外人晉禾企業股份有限公司（下稱晉禾公司）於101年2月10日檢具高雄市政府101年2月8日高市府經工字第1010009072號函認定有提供土地供該公司使用必要，向相對人申請依同法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第4款規定准予讓售高雄市○○段○○○○○號○○區○○段32-1、32-2、32-3、32-4（自32-3分割而來）、32-5、32-7、57地號等合計共8筆國有土地（下稱系爭8筆土地）。相對人報經財政部101年7月31日台財產管字第10100227920號函同意依同法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第4款規定辦理專案讓售，乃准予讓售晉禾公司，該公司於102年1月23日繳清價金後，由相對人出具產權移轉證明書等文件，而於102年2月27日辦竣所有權移轉登記。抗告人遂訴請撤銷相對人出售系爭8筆土地予晉禾公司之決定或確認其決定為違法；將高雄市○○區○○段○○○○○號、岡山段19-7地號土地出售予抗告人。(二)然而，行政機關代表國庫出售或出租公有財產，係基於準私人地位所為之國庫行為，屬私法上契約行為，並非行使公權力對外發生法律效果之行政處分，如與人民發生爭執，則屬民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非行政爭訟範疇，此為司法院釋字第44 8號解釋所肯認。本件爭執之原因事實係國有財產讓售之爭議，相對人決定讓售與否係立於準私人地位所為之國庫行為，為私法上契約行為，其所為之通知或意思表示核屬私法上觀念通知或意思表示，均非行使公權力對外發生法律效果之行政處分。準此，抗告人訴請撤銷相對人出售系爭8筆土地予晉禾公司之決定或確認其決定為違法及將高雄市○○區○○段○○○○○號、岡山段19-7地號土地出售予抗告人，應為私權爭議；另相對人102年8月19日台財南處字第10250015000號函，亦為私法上拒絕出售國有土地予抗告人之私法上意思表示，抗告人如有爭執，同屬私權之爭議，均應循民事訴訟解決，為其論據。
三、抗告意旨略謂：
(一)參照司法院釋字第540號解釋意旨，國有財產之承租係採兩階段理論，訂約前屬公法爭議，訂約後之履行爭議屬私權爭議，本件抗告人既係請求相對人准予第三人之承購決定應予撤銷或確認相對人駁回抗告人之決定為違法，自非係針對後階段行為即相對人與第三人間之契約行為不服，而係針對前階段行為即相對人作成駁回抗告人請求及准予第三人承購之決定有所不服，紛爭當屬公法上爭議。
(二)系爭8筆土地自63年規劃岡山區都市計畫時，即公告納入岡山乙種工業區範圍內；92年通盤檢討，仍依既定規劃發布實施，是系爭土地長久以來皆以工業區型態納入都市計劃方針，亦為相對人所知悉，何尚須以專案讓售系爭土地，顯不合理。其次，訴外人晉禾公司係以發展國際物流園區作為申請事項，此所需土地面積極廣大，惟系爭土地面積尚不足一公頃，晉禾公司此項申請顯違常態不合理。再者，抗告人之父早年即占用高雄市○○區○○段○○○○○號（分割後為大勇段32-4地號）國有土地，又經抗告人使用迄今，更於99年1 月28日依國有財產法第42條第1項向相對人承租高雄市○○區○○段○○○○○號○○區○○段○○○○○號，99年6月18日依同法第49條第1項規定向相對人申請承購上開兩筆土地（申購案號099CD0000000），業經登記在案。據此，抗告人不服相對人出售系爭8筆土地予晉禾公司之決定，此爭議屬訂約前之公法上爭議，非訂約後之履約爭議，非私權爭議至明。
(三)依產業創新條例第3條及第33條規定，產業園區之設置係由中央主管機關經濟部核定，且須勘選一定規模土地，擬具可行性規劃報告，舉行公聽會，聽取所有權人及利害關係人（即抗告人）意見等正當法律程序之踐行。故關於國際物流園區申請核准與否之權責機關應係經濟部工業局而非高雄市政府，高雄市政府對物流園區之申請無實質審核權。惟本案未見任何經濟部核定准予晉禾公司設置園區之函文，僅有高雄市政府102年2月8日高市府經工字第1010009072號函認定有提供土地供該公司使用必要，並非合法。則相對人據此報經財政部依國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第4款規定，核准晉禾公司專案讓售系爭土地之決定係屬違法。
(四)財政部國有財產署南區辦事處（即改制前相對人）100年8月18日台財產南管字第1006002245號函文即載明，相對人經管高雄市○○區○○段32-1、32-2、32-3地號三筆國有土地，為作區域排水之菜寮溝支線使用且應保留公用，請高雄市政府水利局查告該土地是否仍須保留公用，逾期未回復，相對人將續辦出租事宜；高雄市政府水利局以100年9月5日高市水利字第1000044677號函回復，該三筆土地屬高雄市菜寮區域排水流域有保留公用之需，惟目前尚無公用計畫等語。觀諸上開兩函文、辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項第1點及審查國有財產法第52條之2讓售案件補充規定第1點可知，國有不動產本即不得讓售，僅國有非公用不動產始合讓售規定，故該三筆國有土地既屬高雄市菜寮區域排水流域有保留公用之需，已因保留公用之國有土地不得讓售予抗告人，則依法亦不得讓售予晉禾公司。是以相對人對上開已屬保留公用之國有土地，仍專案讓售予晉禾公司，實係涉及訂約前主管機關能否核准申請案之爭議，參照司法院釋字第540號解釋意旨關於國有財產之承租採兩階段理論，本案尚對訂約前核准晉禾公司申購系爭土地是否合法有爭執，既尚未進入訂約程序，即未成立私法關係，自屬前階段之公法上爭議，如有不服應循行政訴訟。綜上，本件確屬行政訴訟範疇，原裁定認屬民事案件而移送普通法院管轄，即有未妥等語，為其論據。
四、本院查：
(一)按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」又「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」行政訴訟法第2條、第12條之2第2項分別定有明文。另「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭執，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」亦經司法院釋字第448號解釋在案。
(二)抗告人係因申請讓售系爭國有土地遭相對人拒絕所生之爭執，而提起本件行政訴訟。惟行政機關代表國庫出售公有財產，並非行使公權力對外發生法律效果之單方行政行為（行政處分），而屬私法上契約行為，業經司法院釋字第448號解釋在案，故本件因相對人讓售晉禾公司國有土地係屬私法行為，抗告人請求撤銷相對人准予晉禾公司承購高雄市○○區○○段○○○○○號等8筆土地之決定或確認上開決定違法，雖具行政訴訟之撤銷訴訟及確認訴訟之外形；然相對人上開讓售晉禾公司國有土地之決定既屬私法契約行為，而非行政處分，揆諸前揭規定及說明，抗告人對此部分，即無提起行政訴訟之餘地。另相對人拒絕抗告人承購系爭國有土地所發生爭議，為行政機關代表國庫出售公有財產之私法關係所生之爭執，屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭執，為民事訴訟範圍，均應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟事項。易言之，相對人讓售國有土地予晉禾公司，以及不同意抗告人承購國有土地之行為，均係代表國庫居於所有權人之地位為管理或處分，無關於對於公眾提供服務之公權力行使，乃私法上行為，與司法院釋字第540號解釋理由書所指申購國民住宅被認為不符資格而生爭執得提起行政爭訟之情形不同。揆諸上開說明，原審法院對之並無審判權，從而原審依前揭規定將本件裁定移送有管轄權之臺灣高雄地方法院，於法並無不合。抗告意旨仍執陳詞，主張本件應屬公法上爭議，洵不足採。至於抗告意旨主張相對人核准晉禾公司專案讓售土地係屬違法一節，要屬將本案移送高雄地方法院後，由該院依民事訴訟程序審理之問題，非行政法院得予置喙，從而，抗告人徒執前詞，指摘原裁定違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 10 月 30 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 楊 得 君法官 闕 銘 富以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 10 月 30 日
書記官 賀 瑞 鸞