最 高 行 政 法 院 裁 定
103年度裁字第1758號抗 告 人 王超群相 對 人 勞動部代 表 人 陳雄文
送達代收人 李盈萱相 對 人 林詩騰
李盈萱鄭進峯林三貴上列當事人間勞資爭議事件，抗告人對於中華民國103年8月13日臺北高等行政法院102年度訴字第1679號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定關於相對人林詩騰、李盈萱、鄭進峯、林三貴及該訴訟費用部分均廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁定。
其餘抗告駁回。
駁回部分抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、本件抗告人於民國102年4月間以前雇主成龍通人力資源有限公司（下稱成龍通公司）未依勞動基準法規定給付加班費，復惡意脅迫離職、未依法出具離職證明文件，相對人林詩騰、李盈萱亦未依法處理上開事件，致抗告人無法領取失業給付，暨成龍通公司於96年度有不符評鑑事項云云，向相對人勞動部（改制前為行政院勞工委員會）職業訓練局陳情。經相對人勞動部將抗告人所陳成龍通公司未依法給付加班費一案，移由臺北市政府勞動局（下稱北市勞動局）查處，經北市勞動局102年5月7日北市勞動字第10232558500號函復抗告人，略以其陳情未獲延長工時工資而致勞動權益受損情事，應向勞工行政主管機關（即該局）申請勞資爭議調解等語。相對人勞動部即以102年6月24日勞職管字第1020501355號函（下稱系爭函）復抗告人，略以其陳情事項業經北市勞動局函復在案，後續如仍有相關爭議事項，請逕洽地方政府勞工局等語。抗告人不服系爭函，提起訴願，經訴願決定不受理，抗告人復提起行政訴訟，聲明請求：相對人勞動部撤銷成龍通公司的營業，並對相對人林詩騰、李盈萱、鄭進峯、林三貴依就業服務法科予罰鍰新臺幣（下同）15萬元至65萬元及記過處分；相對人應連帶給付抗告人846,900元。經原裁定以：（一）抗告人前曾就相同事項向相對人勞動部提出陳情，相對人勞動部所屬職業訓練局101年4月25日簽呈記載：
「本案王君（即抗告人）自100年度迄今相同問題一再陳情，本會（即相對人勞動部）亦已多次函復在案，本案王君所述事項，經查未發現違反就業服務法規定之具體事證，查處結果已多次以電子郵件回復王君，並於回復電子郵件中加註敘明『本案嗣後如仍陳述相同事項而無其他具體事證，將依行政程序法第173條規定不予處理』」。嗣相對人勞動部再以系爭函回復抗告人：其陳情事項業經北市勞動局函復在案，後續如仍有相關爭議事項，請逕洽地方政府勞工局等語。系爭函顯為事實說明及觀念通知，而非對抗告人之主張有所准駁，尚不對外發生具體法律效果，難謂其屬行政處分。而抗告人於本件係提起課予義務訴訟及國家賠償訴訟。是抗告人對非行政處分之系爭函提起課予義務訴訟，其起訴係不備要件。（二）抗告人依國家賠償法附帶提起賠償之訴部分，依行政訴訟法第7條規定屬附帶請求之性質，有本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議可資參照。抗告人提起之行政訴訟既不合法，其請求相對人依國家賠償法連帶賠償抗告人846,900元部分，亦失所附麗等語，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，裁定駁回抗告人在原審之訴。
二、抗告人不服原裁定，提起抗告，抗告意旨略謂：成龍通公司藉由楊蟾等8名雇主經營非法外籍勞工申請，以新加坡商成龍通有限公司臺灣分公司代外籍勞工向銀行辦理薪資結匯，違反銀行法規定。又成龍通公司96年間有不符評鑑事項，復未依勞動基準法規定給付抗告人加班費、逼迫抗告人離職、偽造抗告人到職日為95年之離職證明書（後經行政院衛生署中央健康保險局更正為96年），致抗告人無法請領失業給付，侵害抗告人權益，相對人勞動部有瀆職情事，請求傳喚訴外人鄧富翔、楊蟾、陳梁志等人，以還抗告人訴訟上之公道云云。
三、本院查：
（一）按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條定有明文，可知，須人民就其「依法」申請之案件，行政機關怠為行政處分或為否准之行政處分，人民始得依上述規定提起課予義務訴訟；是若人民依法並無申請行政機關為行政處分之請求權存在，則其申請因非所謂「依法」申請，則其據以提起行政訴訟法第5條規定之訴訟，即屬起訴不備其他要件。另所謂行政處分，依訴願法第3條第1項，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。至「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」雖為行政程序法第168條所明定，惟本條係基於從寬原則，將行政事務皆列入陳情之可能範圍，即人民對於行政事項，於主觀上有不滿、請求或意見時，均可提出陳情。而因行政行為非均為行政處分，是雖屬本條所規範得提出「陳情」之事項，尚非即為行政訴訟法第5條規定之「依法申請」。
（二）又按「（第2項）行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。……（第7項）行政法院為第二項及第五項之裁定前，應先徵詢當事人之意見。」行政訴訟法第12條之2第2項及第7項分別定有明文。另「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」為行政訴訟法第2條所明定，而國家賠償法相對於行政訴訟法第8條因係特別法與普通法關係，自應優先適用之。至行政訴訟法第7條雖有關於提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，即合併請求財產上給付訴訟之規定，惟此規定乃基於請求之損害賠償或財產上給付之訴訟，與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提關係或因果關係，基於訴訟資料之共通，可節省勞費，並避免二訴訟裁判之衝突而為之規範。故此得於同一行政訴訟中合併提起損害賠償或其他財產上給付訴訟之規定，相對於國家賠償法規定，又屬特別例外規定。是關於國家賠償之請求，依國家賠償法規定既應向普通法院提起民事訴訟，若欲於行政訴訟中請求，即應按行政訴訟法第7條規定，合併其他行政訴訟始可提起，尚不得適用行政訴訟法第8條規定單獨提起一般公法上之給付訴訟。故而，當事人對國家賠償之請求，若非依行政訴訟法第7條規定與其他訴訟合併提起，而是向行政法院單獨提起損害賠償之訴，應認行政法院對於此種訴訟並無受理之權限，依上述行政訴訟法第12條之2規定，行政法院應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。且若數法院有管轄權者，於為移送之裁定前，應先徵詢當事人之意見。
（三）經查：
１、關於相對人勞動部部分：本件抗告人因認成龍通公司有違反就業服務法情事，於102年4月10日及同年月16日間向相對人勞動部陳情，經相對人勞動部以系爭函回復。抗告人不服，乃循序提起行政訴訟，就相對人勞動部部分，係提起課予義務訴訟，請求撤銷成龍通公司的營業，並對相對人林詩騰、李盈萱、鄭進峯、林三貴依就業服務法科予罰鍰及為記過處分，暨依國家賠償法請求連帶給付抗告人846,900元等情，有系爭函、起訴狀及訴願決定書可按，並經原裁定審認在案，自堪認定。惟觀卷附抗告人102年4月10日及同年月16日陳情書，其上固有表明就相關人員對成龍通公司事件處理方式不服之意旨，然尚無從據以判知，抗告人有請求撤銷成龍通公司營業及對相對人林詩騰、李盈萱、鄭進峯、林三貴處以罰鍰暨記過處分之意思，是本件已難認相對人勞動部對抗告人關於上述其所聲明事項之請求有怠於作為或否准情事。加以，就業服務法關於撤銷就業服務機構營業之規範，乃基於管理就業服務機構，以保障就業服務公共秩序之目的而為；另行政罰核屬對違反行政法義務者之非難處罰；而懲處處分更屬基於公務員與國家間之服勤務關係，為矯治公務員之違法失職行為，以避免未來危害之意旨而為。是就此等行政行為，法律均未授與人民得請求主管機關為一定作為之請求權，縱人民有向主管機關為相關事實之舉發或主張，性質上亦僅屬促請主管機關為其職權之發動，是主管機關就人民關於此等事項之陳情所為之函復，因未對外直接發生任何法律效果，該復函自非行政處分，而就該復函之內容，陳情之人民縱未臻滿意，亦因其所陳情之事項，並非依法申請，依上述規定及說明，其並不得據以向行政法院提起課予義務訴訟。是抗告人對相對人勞動部提起課予義務訴訟，請求相對人勞動部撤銷成龍通公司的營業，並對相對人林詩騰、李盈萱、鄭進峯、林三貴依就業服務法科予罰鍰及為記過處分部分，即因與行政訴訟法第5條所須具備之「依法申請」要件不合，而有起訴不備要件之不合法情事。至原裁定認抗告人對相對人勞動部提起課予義務訴訟係不合法之理由，雖與本院未盡相同，然其駁回之結論既無不合，是原裁定此部分仍應維持。又抗告人對相對人勞動部提起之課予義務訴訟既不合法，是原裁定認其對相對人勞動部所併為之損害賠償請求，因失所附麗，而併予駁回，即無不合。抗告意旨再執與其起訴是否合法無涉之關於成龍通公司有否違法等事項為指摘，自無可採。
２、關於相對人林詩騰、李盈萱、鄭進峯、林三貴部分：抗告人對於相對人林詩騰、李盈萱、鄭進峯及林三貴部分，係主張依據國家賠償法請求與相對人勞動部連帶賠償846,900元一節，已經抗告人於原審103年3月5日準備程序陳明在案（詳原審卷87頁）。抗告人就相對人林詩騰、李盈萱、鄭進峯及林三貴部分，既僅本於國家賠償法為損害賠償之請求，並無合併其他行政訴訟而併為請求情事，是依上述規定及說明，行政法院對抗告人此部分之訴，即無從因行政訴訟法第7條規定而取得審判權，仍應依國家賠償法規定，認屬普通法院審判權之事件。是原審未為移送之裁定，而以行政法院有審判權，逕為駁回之裁定，於法即有未合，故原裁定關於相對人林詩騰、李盈萱、鄭進峯、林三貴部分，應予廢棄。又因依民事訴訟法第1條及第15條規定，相對人住所地及抗告人主張之侵權行為地俱有管轄權，而依原審卷附成龍通公司之基本資料表，其公司所在地為臺北市，則抗告人所稱之侵權行為地似為臺北市，至相對人林詩騰、李盈萱、鄭進峯、林三貴之住所地，依卷附資料尚有未明（按，原裁定所載者，似為林詩騰等人之辦公處所），且依上述行政訴訟法第12條之2第2項及第7項規定，若數法院有管轄權而抗告人即原告有指定者，應移送至指定之法院；並行政法院為移送之裁定前，應先徵詢當事人之意見。是就抗告人訴請相對人林詩騰、李盈萱、鄭進峯、林三貴連帶賠償部分，本院尚無從逕為移送普通法院之裁定，而應由原審查明本件有管轄權之地方法院，並徵詢抗告人之意見後，再為移送之裁定。
３、綜上所述，原裁定關於駁回抗告人對相對人勞動部之訴部分，尚無不合，此部分抗告難認有理由，應予駁回。至原裁定駁回抗告人關於相對人林詩騰、李盈萱、鄭進峯、林三貴部分，於法尚有未合，應予廢棄，並由原審更為適法之裁定。
四、據上論結，本件抗告為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第104條、第272條、民事訴訟法第95條、第78條、第492條，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 11 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 吳 東 都法官 姜 素 娥法官 許 金 釵法官 楊 惠 欽以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 12 月 12 日
書記官 張 雅 琴