最 高 行 政 法 院 裁 定
103年度裁字第177號抗 告 人 泉順食品企業股份有限公司代 表 人 李東朝訴訟代理人 羅豐胤律師
蘇靜怡律師上列抗告人因與相對人行政院農業委員會間聲請停止執行事件，對於中華民國102年12月19日臺北高等行政法院102年度停字第89號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件原裁定略以：依訴願法第93條第2項規定，受處分人得申請受理訴願機關或原行政處分機關停止執行，理論上得由前開機關獲得救濟，殊無逕向行政法院聲請之必要。且行政法院係審查行政處分違法性之最終機關，若一有行政處分，不待訴願程序即聲請行政法院停止原處分之執行，無異規避訴願程序，而請求行政法院為行政處分之審查，因此應認適用訴願法第93條第3項或行政訴訟法第116條第3項規定，逕向行政法院聲請停止執行時，必其情況緊急，非即時由行政法院予以處理，即難以救濟之情形，否則尚難認有以行政法院之裁定予以救濟之必要，應認為欠缺權利保護必要而駁回其聲請。本件抗告人已提出訴願書，向訴願機關請求撤銷原處分及申請停止執行，而抗告人就其所稱原處分一旦執行，將造成其營運停擺，無法繳納向債權銀行貸款之本息，廠內機具設備將遭拍賣，所僱用員工將失去工作收入，渠等家庭經濟來源將因而斷缺，更可能衍生社會問題等難以回復之損害等情，既已藉由向訴願機關申請停止執行以請求保護，其復未舉證證明有何緊急情狀，必須於訴願機關尚未作成准駁決定之前，即逕向原審法院聲請停止執行，揆諸上開說明，乃欠缺權利保護之必要。又按行政訴訟法第116條第3項就起訴前聲請停止執行所定要件，並不包括「原行政處分合法性顯有疑義」，行政法院僅須就原處分之執行，是否將發生難以回復之損害，且有急迫情事者，而於公益無重大影響等要件，予以審查即可，無須就原處分之合法性是否顯有疑義，加以審查，本院97年度裁字第1076號、95年度裁字第799號、93年度裁字第1269號裁定意旨參照。況抗告人指稱原處分違反不溯及既往原則、從新從輕原則及比例原則等違法之處，是否可採，尚待本案中審酌兩造之主張並依相關證據綜合判斷，方得認定，是原處分並無不經調查即得認定之顯然違法，難謂其合法性顯有疑義，故抗告人據以聲請停止執行，亦屬無憑，乃駁回其停止執行之聲請。
三、抗告意旨略以：由行政訴訟法第116條第3項之立法理由可知，立法者有意在訴願階段，賦予受處分人直接向行政法院聲請停止執行之權利；詎原裁定不查，指摘抗告人於本件行政訴訟起訴前向行政法院聲請停止執行，規避訴願審議程序，無權利保護必要云云，顯與該條項之立法理由相違，亦增加法所無之限制。抗告人之糧商登記證遭原處分註銷，倘原處分未停止執行，抗告人將無法據以經營食米之買賣、經紀、倉儲、加工、輸出輸入等業務，且原已標得之進口米糧，會因糧商登記證遭原處分註銷而資格不符，致訂約或履約困難。抗告人廠內斥資數億元建置之大型加工機具及倉儲設備幾近全部設定動產抵押予債權銀行，而抗告人總體營收已大幅下滑超過45%，收入不敷繳納貸款本息，已可預見將被債權銀行聲請拍賣，縱嗣後原處分因違法而被撤銷確定，惟因債權銀行紛紛抽銀根，抗告人已無力再斥資購置機具及設備，且集團性債務協商將因無法成立共識，致抗告人為維持公司運作、員工生計所做的努力將付之一炬，勢必走上倒閉一途，遑論回復原處分前之原狀。抗告人若倒閉，則僱用之164名員工將失去工作收入，渠等家庭將因經濟來源斷缺而倒垮，加以年關將近，有可能產生社會問題，縱嗣後原處分因違法而被撤銷確定，渠等家庭亦不可能回復到未倒垮前之狀態，更不可能當作不曾發生社會問題，足見原處分之執行將發生難以回復之損害，且確實有以不執行為適當之急迫情事。況抗告人違反糧食管理法之行為，僅生產國或米種，甚至碎粒規格之標示與包裝不符，內容物均為合法進口或國內自產之食用米，無添加任何不利人體健康之物質，對消費者之飲食安全並未造成任何危害，相對人對抗告人4種產品裁罰所欲達成之目的，係促使糧商善盡誠實標示之義務，無關消費者食安問題，是停止原處分之執行，確實於公益無重大影響。縱行政法院無須審查原處分之合法性是否顯有疑義，亦不得以抗告人停止執行聲請在法律上非顯無理由之說明，作為駁回聲請之理由；詎原裁定以此作為駁回聲請之理由，有理由矛盾之違法。另102年9月18日修正之「違反糧食管理法案件處分裁量作業要點」（下稱作業要點），以營利事業主體（糧商）作為計算處罰次數對象，因過於嚴苛，致糧商動輒得咎，造成米糧企業恐慌，相對人遂於2週前將102年9月18日甫修正之作業要點再緊急修正，雖尚未通過，惟影響人民權益重大之裁罰處分標準如此朝令夕改，令人民無所適從，抗告人及所僱用之164名員工因此被波及，將遭受到無法回復之損害，是聲請停止執行，誠屬情事急迫等語，為其論據。
四、本院查：
(一)按訴願法第93條第2項、第3項規定：「（第2項）原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。（第3項）前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」次按行政訴訟法第116條第3項規定：「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」再按訴願法第93條第2項既規定受處分人得申請受理訴願機關或原處分機關停止執行，理論上得由上開機關獲得救濟，殊無逕向行政法院聲請之必要，且行政法院係審查行政處分違法性之最終機關，若一有行政處分，不待訴願程序即聲請行政法院停止原處分之執行，無異規避訴願程序，而請求行政法院為行政處分之審查。因此應認適用訴願法第93條第3項或行政訴訟法第116條第3項規定，逕向行政法院聲請停止執行時，必須其情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟者，否則尚難認有以行政法院之裁定予以救濟之必要，應認欠缺權利保護之必要而駁回其聲請，此為本院最近之法律見解（參見本院102年度裁字第1795號、第1673號、100年度裁字第1563號、99年度裁字第3005號、第2733號、98年度裁字第3282號、第3373號等裁定意旨）及高等行政法院89年度第1次法律座談會之研討結果。本件抗告人所稱原處分之執行，將造成其營運停擺，無法繳納向債權銀行貸款之本息，廠內機具設備將遭債權銀行聲請拍賣，所僱用員工將失去工作收入，渠等家庭經濟來源將因而斷缺，更可能衍生社會問題等難以回復之損害等情，經核均係得由受理訴願機關予以處理之事項，而非屬情況緊急，非即時由原審法院予以處理，否則難以救濟之事項，此外別無確切證據證明情況緊急，非即時由原審法院予以處理，否則難以救濟者，則抗告人既已依訴願法第93條第2項規定，向受理訴願機關申請停止原處分之執行，而於受理訴願機關作成准駁停止執行決定之前，抗告人又依行政訴訟法第116條第3項規定，向原審法院聲請停止原處分之執行，尚難認有以原審法院之裁定予以救濟之必要。是原裁定因認其停止執行之聲請欠缺權利保護之必要，而駁回其聲請，於法洵無違誤。
(二)行政訴訟法第116條第3項起訴前聲請停止執行之要件，並未有「原行政處分之合法性顯有疑義」之規定，故行政法院僅須就原處分或決定之執行，是否將發生難以回復之損害，且有急迫情事者，而於公益無重大影響等要件，予以審查即可，如未符合上述要件，即應予駁回，此為本院最近之法律見解（參見本院101年度裁字第1821號、第599號、97年度裁字第5363號、第3320號等裁定意旨）及高等行政法院89年度第1次法律座談會之研討結果。況所謂原行政處分之合法性顯有疑義，係指原行政處分之違法至為明顯、不待調查即得認定者而言，若原行政處分須經審查始能得知是否違法者，即不屬之。本件抗告人所指原處分違反若干法律規定及法律原則之處，猶待審酌兩造之主張並依相關證據綜合判斷，方得認定，並無其違法至為明顯、不待調查即得認定之情事，尚難謂原處分之合法性顯有疑義。是原裁定因認原處分並無顯有不待調查即得認定之違法，尚難謂其合法性顯有疑義，故抗告人據以聲請停止執行，亦屬無憑，而駁回其聲請，於法亦無違誤。
(三)雖行政院秘書長業以103年1月29日院臺訴字第1030004622號函略謂，抗告人申請停止執行原處分，行政院不予同意等語，惟抗告人主張原處分之執行，將造成其營運停擺，無法繳納向債權銀行貸款之本息，廠內機具設備將遭債權銀行聲請拍賣，所僱用員工將失去工作收入，渠等家庭經濟來源將因而斷缺，更可能衍生社會問題等難以回復之損害等情，或係財產上之損害，依客觀情形及一般社會通念，並非不得以金錢予以補償，尚無損害不能回復原狀或達到回復困難之程度可言，或屬抗告人臆測之詞，尚難遽謂有急迫情事，且抗告人因所產製之食米產品涉及產地及品種標示不實、內容物品質規格標示不實，多次經相對人處罰並命改善，惟抗告人仍有違規情事，相對人乃廢止抗告人之糧商登記，容係基於公益之考量，是抗告人聲請停止原處分之執行，核與行政訴訟法第116條第3項所定之要件不符，尚難准許。
(四)綜上所述，原裁定認事用法並無不合，抗告意旨猶執前詞指摘原裁定違誤，尚難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 2 月 13 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 許 瑞 助法官 蕭 忠 仁法官 劉 穎 怡法官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 2 月 13 日
書記官 彭 秀 玲