最 高 行 政 法 院 裁 定
103年度裁字第1142號抗 告 人 羅碧華上列抗告人因與相對人國立臺灣大學間有關林業事務事件，對於中華民國103年5月28日臺北高等行政法院102年度訴字第1446號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、行政院為因應原墾農民陳情渠等祖先早於政府來臺前即墾地使用，然因疏未於土地總登記期間申請登記，致權屬多登記為國有，主張歸還土地之問題，召集內政部等相關部會組成專案小組，擬議處理原則。內政部依據該處理原則訂定「原墾農民訴求還我土地實施計畫」，於報經行政院備查後，以民國97年3月20日內授中辦地字第09707227661號函請各直轄市、縣（市）政府等公告受理原墾農民申請發還土地相關程序。抗告人及訴外人賴維寬等檢附相對人所屬農學院（91年8月更名為生物資源暨農學院）實驗林管理處（下稱臺大林管處）發給之竹林保管許可證等文件，申請發還坐落南投縣水里鄉營林區16林班12地號、18林班60地號土地。內政部就臺大林管處所發給原墾農民之保管竹林台帳及竹林保管許可證，可否作為產權證明文件疑義，以97年9月10日內授中辦地字第0970049231號函請臺大林管處提供意見，經臺大林管處以97年10月2日實管字第0970006307號函（下稱系爭函）復，略以：該處發給原墾農民之保管竹林台帳僅為管理上登記用，並非土地所有權狀；竹林保管許可證形同契約書，明定契約人須遵守之規則，僅同意契約人使用竹林，而非林地，該2項文件尚不足作為產權之證明文件等語。抗告人不服，提起訴願遭決定不受理，遂提起行政訴訟。
三、本件原裁定以：本件確認訴訟，其訴之聲明「確認系爭函不具法律效力，該函作廢無效」；惟系爭函僅係臺大林管處函復內政部向其所發給原墾農民之保管竹林台帳及竹林保管許可證，可否作為產權證明文件疑義，並未就抗告人之個案具體事實為法律要件之涵攝，而未直接對抗告人發生任何法律效果，自非行政處分，亦非所謂法律關係；又抗告人主張因其先前向臺中高等行政法院提起101年度再字第38號原墾農民申請發還土地之再審事件，請求訴外人內政部返還土地，因相關再審事件以系爭函為基礎因而判決本件抗告人敗訴，如能確認系爭函無效，其即能對相關再審判決進行翻案，始提起本件確認訴訟，故本件非屬行政訴訟法第6條「確認行政處分無效」、「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法」或「確認公法上法律關係成立或不成立」訴訟類型之對象，故抗告人提起確認訴訟如聲明第2項前段所示，於法不合。訴願機關以系爭函非行政處分作成不受理之決定，並無違誤，抗告人進而訴請撤銷，亦於法有違。另行政機關就法令所為釋示、或單純之事實敘述或理由說明，並非本於行政權而對人民所為發生法律效果之單方行政行為，自非行政處分（本院59年判字第245號、62年裁字第41號判例參照），則抗告人另於訴之聲明第2項後段所為「如有疑義請將抗告人依行政訴訟法第136條之舉證合併該函（系爭函）依行政訴訟法第138條、第157條、第161條函送機關學校團體鑑定或審查」之聲明，查抗告人主張之上開規定均係行政訴訟法關於證據調查之方法，且不因抗告人將之列為聲明後，即得作為其實體上之公法請求權。故本件抗告人提起確認訴訟並不合法，其請求將系爭函移送機關鑑定或審查是否為行政處分，核無必要，因依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定裁定駁回抗告人之訴。
四、抗告意旨略謂：抗告人曾三度行文相對人所屬林管處，均未獲回應，已符合行政訴訟法第6條第2項之文義；又相對人系爭函係行政機關單方行政行為，該函完全與事實不符且根本不合法，公法上關係不成立；相對人系爭函原非行政處分，但已被內政部據為行政處分，臺中高等行政法院101年度再字第38號判決及本院101年度裁字第1925號裁定意旨，亦肯認系爭函為行政處分，故抗告人有即受確認判決之法律上利益，有行政訴訟法第6條第1項之適用。另「竹林保管許可証」上「竹林保管人遵守條約」，顯然違反行政程序法第110條、第111條、第158條等規定，應予撤銷，爰為訴之追加等語。
五、本院按：（一）「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6條第1項、第2項定有明文。
是對行政機關所為意思表示不服，提起確認訴訟，須以所確認之對象為行政處分或公法上法律關係始得為之。本件原裁定業已敘明：系爭函僅係臺大林管處函復內政部，就其所發給原墾農民之保管竹林台帳及竹林保管許可證，可否作為產權證明文件疑義，並未直接對抗告人發生任何法律效果，自非行政處分，亦非所謂法律關係，則抗告人所提起之確認訴訟，於法不合；抗告人另主張函送鑑定或審查，並非公法上之請求權，因依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定裁定駁回抗告人之訴等語，經核並無不合。又無論內政部、臺中高等行政法院101年度再字第38號判決、或本院101年度裁字第1925號裁定，均未將系爭函認為行政處分，抗告意旨主張系爭函為行政處分，其有即受確認判決之法律上利益云云，顯係對於法令規定之誤解，核無足採。（二）抗告人以其對法律歧異之見解，及重申其為歷次判決所不採之主張，指摘原裁定不當，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。又「於上訴審程序，不得為訴之變更、追加或提起反訴。」行政訴訟法第238條第2項定有明文。本件抗告人於抗告後始追加聲明：「『竹林保管許可証』上『竹林保管人遵守條約』應予撤銷」，揆之上開規定，其追加於法不合，不能准許，併予敘明。
六、據上論結，本件抗告為一部無理由、一部不合法。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 8 月 15 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 廖 宏 明法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 8 月 15 日
書記官 葛 雅 慎