最 高 行 政 法 院 裁 定
103年度裁字第1252號抗 告 人 高雄市政府環境保護局代 表 人 陳金德訴訟代理人 陳嘉民上列抗告人因與相對人陸軍步兵訓練指揮部間聲請停止執行事件，對於中華民國103年6月24日高雄高等行政法院103年度停字第13號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件抗告人以相對人於民國41年在高雄市鳳山區復校以來，即將高雄市○○區○○段（下稱潭鳳段）90及101地號（下稱系爭土地）部分土地納入其後山訓練場管制區範圍，作為實施戰地訓練使用，其中潭鳳段90地號土地上設有野戰教室教學鋼棚乙座，並鋪設道路○○○鎮○○○○段○○○○號土地則鋪設道路至東山訓練區等處。因臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）於88年間偵辦訴外人林瑞和等人因公共危險等案件時，發現運泰股份有限公司（94年7月11日廢止登記，下稱運泰公司）於82年及83年間，陸續在系爭土地上非法傾倒掩埋事業廢棄物，而相對人對於系爭土地之部分土地有長期使用及現在仍為使用之事實，係屬應負狀態責任之有直接管領力之使用人，抗告人爰依廢棄物清理法第71條規定，以102年9月5日高市環局廢管字第10239874200號函限期相對人於同年10月30日前完成清理工作。惟相對人以系爭土地非其徵收或購置之土地範圍為由，不願就該土地進行後續清理工作，逾期仍未清理完成，經抗告人委託顧問公司調查估算系爭土地之廢棄物清理費用，乃以抗告人102年11月4日高市環局廢管字第10241717500號函（下稱原處分）命相對人應於該處分書送達之次日起7日內繳納代履行費用新臺幣（下同）79,468,764元，逾期未繳納者移送法務部行政執行署高雄分署（下稱高雄分署）執行。相對人不服，循序提起訴願及行政訴訟，並經高雄高等行政法院（下稱原審法院）以103年度訴字第211號受理在案；相對人並向原審法院聲請原處分之停止執行，經裁定「抗告人中華民國102年11月4日高市環局廢管字第10241717500號函之行政處分，於本院103年度訴字第211號行政訴訟程序終結前，停止執行。」抗告人不服，提起本件抗告。
三、本件原裁定以：㈠廢棄物清理法第71條第1項、第4項規定之主管機關或執行機關經限期命義務人清除處理廢棄物無效果時，得代為清除、處理，並向不遵期履行義務者求償清理、改善及衍生之必要費用，惟前提要件係因其原負有之清理改善義務，已經主管機關或執行機關代為履行，是其行為義務因而轉換成償付清理、改善及衍生之必要費用之公法上金錢給付義務。又行政執行法第29條第2項規定所稱代履行之費用，係指執行機關應給付予所委託或指定代履行人員之費用，係屬行政執行費用，而為執行廢棄物清理法第71條第1項規定之義務人行為義務之必要費用，係屬應由義務人負擔之執行必要費用，故行政執行法第29條第2項規定乃賦予執行機關得命義務人繳納之權限。準此，執行機關依此項規定命義務人繳納代履行費用之決定，係屬執行機關於行政執行程序中作成執行命令之性質，如義務人不服該執行命令，係依循行政執行法第9條規定之聲明異議程序謀求救濟。是廢棄物清理法第71條第1項及行政執行法第29條第2項規定之構成要件、程序及法律效果明顯不同。㈡本件原處分依形式上觀察，顯係單方就公法上具體事件所為設定相對人公法上金錢給付義務之下命行政處分。而本件抗告人並無於相對人屆期不為清除處理廢棄物時，代為清除或處理，支出必要費用，抗告人自不得適用廢棄物清理法第71條第1項規定，命相對人限期繳納代履行費用。又抗告人雖陳稱其係參照行政執行法第29條第2項規定而為處理云云，然觀諸原處分內容，其顯係依行政執行法第29條之規定命相對人繳納代履行費用，而非依廢棄物清理法第71條之規定，命相對人繳納已清理之費用。抗告人混淆一般行政程序與行政執行程序，將應依行政執行法第29條第2項規定作成繳納代履行費用之執行命令，逕依一般行政程序作成命相對人預繳公法上金錢給付義務之行政處分，並將該行政處分移送高雄分署執行，致相對人未能適用行政執行法第9條規定踐行法定之救濟程序。是本件從形式上觀察抗告人作成之原處分，顯然存有違法瑕疵之高度蓋然性，且抗告人已將原處分移送高雄分署強制執行，確有急迫情事，而原處分之執行，相對人如受有損害，雖得以金錢填補之，但其所延伸出之不必要爭訟後果，亦屬難於回復損害之情形云云，裁定原處分於原審法院103年度訴字第211號行政訴訟程序終結前，停止執行。
四、抗告意旨略謂：㈠依法務部行政執行署90年9月5日行執一字第003004號函釋意旨，本件抗告人依行政執行法第29條規定於代履行前，得作成計算書估算其數額，以作成行政處分方式定履行期間命義務人先行繳納，若逾期不繳納，得依行政執行法第34條規定，移送行政執行署執行之。另參諸本院103年度判字第298號判決意旨，處分同時具有執行命令及行政處分之性質者，主管機關或執行機關以作成行政處分方式限期命義務人先行繳納代履行費用，並無違誤。是原裁定以抗告人混淆一般行政程序與行政執行程序，其程序自有瑕疵為由，准予相對人停止執行之聲請，即有適用法規不當之違背法令。㈡本件抗告人以原處分通知相對人限期繳納代履行費用，係命相對人為金錢給付之處分，屬公法上金錢給付義務之執行，該處分縱不停止執行，而日後遭行政法院撤銷確定，則依一般社會通念，抗告人要非無法以金錢填補相對人之損害，不致於發生難以回復損害之情形，此亦有本院94年度裁字第316號裁定意旨可參。是本件並不符合停止執行之法定要件。㈢抗告人將原處分移送執行之目的乃在於藉由強制執行之手段，促使相對人應依「辦理強制執行事項注意事項」第65點之1規定，倘其應給付之金錢列有預算項目者，即應依執行名義自動履行；如其應給付之金錢，不在原列預算項目範圍內，則應由相對人向其上級機關（即國防部）反應或專案報告，循另行辦理預算法案方式撥付，而不得遽以未編列預算為由，拒不履行其行政法上之義務。是相對人所指執行機關扣押、執行其公務預算，將導致其教育訓練無法進行，影響全校師生之就學權益云云，僅涉執行機關之執行方式及不得為強制標的物問題，尚與停止執行要件無涉等由，為其論據。
五、本院查：
（一）按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第116條第1項及第2項定有明文。停止執行為暫時權利保護制度之一環，目的在於避免當事人之損害由危險成為實害，或擴大加重已經發生之實害。若經由形式審查即得發現原處分有明顯違法之可能，且對於公益尚無重大影響時，應給予當事人暫時停止執行之保護，以避免實害之發生或擴大。
（二）次按「（第1項）不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向高等行政法院聲請假扣押、假處分。……（第4項）直轄市、縣（市）主管機關或執行機關代為清除、處理第1項廢棄物時，得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清除、處理之。」廢棄物清理法第71條第1項及第4項定有明文。準此，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關，得依廢棄物清理法第71條第1項規定，向不遵期履行義務者求償清理、改善及衍生之必要費用，係因其原負有之清理改善義務，已經主管機關或執行機關委託適當公民營廢棄物清除處理機構代為履行，是其原有之行為義務，因此轉換成償付清理、改善及衍生之必要費用之公法上金錢給付義務，乃賦予主管機關或執行機關得以行政處分命義務人繳納代履行費用，並於義務人屆期未清償時，規定得逕為移送強制執行。
（三）再按「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。（第2項）前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」「本細則依行政執行法（以下簡稱本法）第43條規定訂定之。
」「執行機關依本法第29條第1項規定，委託第三人或指定人員代履行時，應以文書載明下列事項，送達於義務人：一、執行機關及義務人。二、受委託之第三人或指定之人員。三、代履行之標的。四、代履行費用之數額、繳納處所及期限。五、代履行之期日。」行政執行法第29條及同法施行細則第1條、第32條分別定有明文。執行機關依此規定估計代履行費用之數額命義務人繳納，則係就行為能由他人代為履行之行為義務人不為時之執行方法規定，執行機關依此規定命義務人繳納代履行費用之決定，其性質，係執行機關於行政執行程序中作成執行命令。依行政執行法第9條「（第1項）義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。（第2項）前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。」規定，依行政執行法第29條規定代履行執行費用之預估及繳納係在執行程序終結前所為之執行行為，義務人對該執行方法如有不服，應依行政執行法第9條規定之特別救濟程序聲明異議。依上所述，主管機關或執行機關據廢棄物清理法第71條第1項所作成之清理、改善及衍生必要費用之求償處分，與依行政執行法第29條規定所作成之執行命令，二者，所應具備之要件並不相同，相對人如有不服，其救濟方式，亦不相同。
（四）本件原處分略謂：「……說明：一、依據廢棄物清理法第71條及本局……函辦理。……六、……該批廢棄物經本局委託顧問公司調查估算：……所需清理工程費用合計為新臺幣79,468,764元，本局以上述估算清理工程費用命貴校預繳代履行費用新臺幣79,468,764元，其繳納數額與實支不一致時，退還其餘或追繳其不足之差額。七、請貴校於本處分書送達之次日起7日內，至本局繳納，逾期未繳納者移送法務部行政執行署高雄分署執行。貴校對本處分如有不服，請依訴願法第14條、第56條及58條規定，於處分送達之次日起30日內向本局提送訴願書（1式2份）。」原處分雖表示係依據廢棄物清理法第71條辦理，然究其內容，既載明係命相對人限期繳納「代履行」費用之數額、繳納處所及期限，顯係依行政執行法第29條之規定命相對人繳納代履行費用，而非依廢棄物清理法第71條規定，命相對人繳納已清理之費用，而抗告人於相對人表示不服時，亦未依行政程序法第99條規定處理。從而，原審法院以抗告人混淆一般行政程序與行政執行程序，將應依行政執行法第29條第2項規定作成繳納代履行費用之執行命令，逕依一般行政程序作成命相對人預繳公法上金錢給付義務之行政處分，又為錯誤之救濟教示，致相對人未能適用行政執行法第9條規定踐行法定之救濟程序，認從形式上觀察，原處分顯高度存有違法瑕疵之可能，揆諸前開說明，自屬有據。原裁定又以抗告人已將原處分移送高雄分署強制執行，確有急迫情事，而相對人因原處分之執行所受損害，在性質上雖有以金錢為填補之可能，然如其所延伸出不必要爭訟之後果，亦屬難於回復損害之情形，且本件縱准予停止執行之聲請，難謂於公益已達重大影響之程度，爰認相對人聲請原處分之執行，與行政訴訟法第116條第2項規定之停止執行要件相符，經核與法自無不合。從而，抗告人以前揭理由，指摘原裁定有適用法規不當之違背法令，尚難認為有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 8 月 28 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 許 瑞 助法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 8 月 29 日
書記官 吳 玫 瑩