最 高 行 政 法 院 裁 定
103年度裁字第1270號聲 請 人 蕭義雄
蕭義明蕭光志楊崇欽蕭昌詩蕭曹艮蕭進登蕭進泰蕭進順蕭義勇共 同訴訟代理人 詹順貴 律師
李明芝 律師林育丞 律師相 對 人 內政部代 表 人 陳威仁上列人聲請人因與相對人間區段徵收事件，聲請停止執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之，行政訴訟法第116條第2項定有明文。是聲請停止執行，須有避免難於回復損害之急迫必要性，始得為之。所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。所謂「有急迫情事」，係指情況緊急，若非停止執行，即難以避免損害之擴大。
二、彰化縣政府為開發新社區及因應「高速鐵路彰化車站特定區」發展需要，報經相對人以民國99年6月17日內授中辦地字第0990724729號函核准，為區段徵收彰化縣○○鎮○○段○○○○○號等929筆私有土地，面積174.2353公頃，並一併徵收範圍內公私有土地上之私有土地改良物。彰化縣政府旋以因特定區細部計畫調整配置，經彰化縣都市計畫委員會第193次會議審議修正通過，區段徵收範圍變動，其中7筆土地面積應予修正，1筆土地應屬剔除範圍，報經相對人以99年8月5日內授中辦地字第0990725140號函，核准修正徵收彰化縣○○鎮○○段○○○○○號等928筆私有土地，合計面積174.0969公頃。彰化縣政府即於99年11月1日以府地價字第0000000000A號公告，並以同日府地價字第0000000000B號函通知各所有權人。聲請人等不服，提起訴願遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院100年度訴字第203號判決駁回。聲請人等提起上訴，經本院102年度判字第371號判決廢棄，發回原審法院更為審理，復經原審法院102年度訴更一字第15號判決為「原告之訴駁回。確認被告民國99年6月17日內授中辦地字第0990724729號函，及99年8月5日內授中辦地字第0990725140號函核准徵收如附表所示土地及原地上物之行政處分違法。」聲請人等及相對人均表不服，提起上訴（現正由本院審理中），聲請人等並向本院聲請停止執行。
三、本件聲請意旨略謂：（一）按本院102年度裁字第340號裁定之意旨，法院在審理停止執行之聲請時，將「本案權利存在之蓋然率」與「保全之急迫性」作為衡量之因素，且彼此具有互補之功能，而「本案權利存在之蓋然率」甚大時，「保全急迫性」之要求則可降低，反之亦然。聲請人等對系爭核准徵收處分提起撤銷訴訟，經本院102年度判字第371號判決廢棄發回原審法院，原審法院作成102年度訴更一字第15號判決，仍認定系爭核准徵收處分有重大違法瑕疵、系爭核准徵收處分前程序及協議價構流於形式、與正當法律程序顯有齟齬等情。又系爭核准徵收處分未判斷徵收所帶來之利益是否遠大於維持農用所保護之公益及土地所有權人之私益，罔顧國家糧食安全之公益及聲請人等受憲法保障之財產權私益，是系爭核准徵收處分確屬違法之行政處分，至為灼然。（二）本件徵收之土地達176公頃，97％屬於特定農業區，按區域計劃法施行細則第13條規定，上開土地係經相對人會同農委會認為屬優良農地，必須加以特別保護而劃定，依本院100年度裁字第2407號裁定之意旨，一旦動土開挖、水泥灌漿鋪設後，將嚴重破壞土地之既有結構，致使原富含地利之良質土壤急速流失，難有回復之可能。又本件區段徵收農地並非用以興建高鐵彰化站，諸多面積係與高鐵彰化站通車無關（含產業專區36.78公頃、住宅區47.32公頃、旅館區10.43公頃、商業區2.35公頃），惟彰化高鐵主體站已於102年2月開始動工，周邊相關的交通建設及公共設施也將於今年陸續完工，停止執行顯具急迫情事。（三）糧食安全已屬全球氣候變遷下最重要的國家安全議題，為達到提高糧食自給率之目標以維護國家安全，第一要務即應避免不必要之開發挪用特定區農地。在系爭核准徵收處分重大違法甚明、本件聲請人之權利經更審判決後存在已是卓然事實，准予本件停止執行以暫時保全本案特定區農地，實有重大之公益。（四）本件土地徵收處分明顯瑕疵之處彰彰甚明，相對人自應以土地徵收核准主管機關身分主動暫停本件土地徵收處分之執行，豈得任容包括本件彰化縣政府在內之地方政府挾違法錯誤之土地徵收處分侵害「農用所保護之公益及土地所有權人之私益」，且甚至利用先前各級行政法院未能積極為停止執行裁定，進而加速本件毀壞土壤行為，意欲利用毀壞土壤之既定事實脅迫法院不撤銷本件土地徵收處分。又依土地徵收條例第40條第1項、土地徵收條例施行細則第42條、第50條等規定，原土地所有權人於徵收公告期間申請發給抵價地時，直轄市或縣（市）主管機關應審查，並將審查結果以書面通知申請人，惟行政機關所為核准抵價地之行政處分，僅係同意被徵收人擁有一領回抵價地之權利，而非特定土地，限制主管機關後續所為抽籤分配位置，僅係事實行為，是被徵收人取得者是一「領回抵價地之權利」，而非特定土地，因此，若將系爭徵收處分關於聲請人等土地之部分撤銷，彰化縣政府仍可將區段徵收範圍內之其他非屬聲請人之土地分配予申領抵價地之人，不會影響申領抵價地人之權利，對聲請人亦不生難以回復之問題。是故，系爭核准徵收處分違法既如此明顯且無從治癒，不能單純以工程進度與抽籤選配位置之後續發生事由，架空土地徵收最重要最核心之公益評估比較問題，故倘若未能在本案判決確定前停止土地徵收處分，法院所釋放之訊息，將是告知包括相對人在內之行政機關及需用土地人等地方政府，日後如本件之土地徵收違法處分將必須加速進行，只要造成既定事實，法院也會考量既定事實已成而僅為確認行政處分違法判決，若然，此違法效應一旦擴及出去，其對於依法行政原則之破壞，將難以想像，危害公益將更甚於停止本件土地徵收工程及抵價地分配之程序等語。
四、本院按：（一）「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第116條第1項、第2項分別定有明文。依上開規定，裁定停止執行，必須同時具備以下四個要件始得為之：
１、原處分或決定之執行將發生難以回復之損害。２、有急迫情事。３、停止執行於公益無重大影響。４、原告之訴在法律上非顯無理由。如欠缺其中一個要件，其停止執行之聲請即難以准許，核先敘明。（二）查系爭土地大部分屬特定農業區之農業用地，其原使用目的及價值在於以土壤之生長力種植農作物，以供應農產品。而系爭特定區計畫係結合花卉產業園區之開發與高鐵彰化車站之建設，已兼顧農業及相關產業之發展。且依現場施工狀況，係基於防洪之考量，對於規劃之道路、廣場、停車場及公園等必要性之公共設施，以填土方式提高其地面高程，至於其他各分區等亦儘量要求土方平衡，不做大規模之挖填，尚無危害土壤之虞，且依據現代科技仍可透過土壤改良而提昇農業生產。縱如聲請人所言，系爭土地大部分為六等則之良田，一旦動工、開挖、水泥灌漿鋪設後，將嚴重破壞土地之既有結構，致使原富含地利之良質土壤急速流失，而影響農業生產云云，但就聲請人私人權益而言，尚非不能依同等則之良田於可預見存續期間種植相同作物之產值，計算應賠償之金額予以填補回復，在一般社會通念上，並非不能以金錢賠償或回復，難謂將發生難於回復之損害，與停止執行之要件不符。（三）次查本件係彰化縣政府為因應高速鐵路彰化車站特定區發展需要，擬定特定區計畫，報經相對人核准區段徵收系爭土地，雖非高鐵彰化站站體本身用地而屬週邊設施，惟與高鐵彰化站之設立及使用不可分離，若遽予停止本件區段徵收開發案，將造成站體建設及周邊設施工程無法順利進行、相關公共設施無法完成、聯外道路中斷、無路可供旅客進出車站、排水等維生管線無法使用、轉運及停車功能無法發揮、妨礙後續營運作業等等，對於公益確有可能造成重大之損害；尤有進者，本件若准予停止執行，不僅使高鐵彰化站之建設半途而廢，更將使該開發案所強調之花卉產業專區胎死腹中，對於當地之交通便利、地方繁榮、經濟發展將產生重大損害，顯對於公益有重大影響，亦不符停止執行之要件。聲請人雖主張，本件若不停止執行，聲請人等個人之財產私益及糧食安全與農業發展之公益將受重大損害，且該損害大於原處分繼續執行所欲保全之公益云云。惟按我國行政訴訟法所規定的各種訴訟類型，均以保護主觀之個人權利或法律上利益為目的，至於人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對行政機關之違法行為，提起行政訴訟者，須以法律有特別規定者為限，行政訴訟法第9條定有明文。故除公益訴訟以外，停止執行原則上亦係以保護主觀之個人權利或法律上利益為目的，如果私權益之損害不會因行政處分之執行而發生難以回復之損害，即欠缺裁定停止執行之適法基礎，而無庸考量其主張之公益損害。如上所述，本件原處分之執行縱造成聲請人等個人財產私益之損害，亦非屬難以回復之損害；至於糧食安全與農業發展等公益之損害，揆之以上說明，並非本件停止執行所應考量之事項，本院自無庸加以審究。
（四）本件之本案訴訟經本院以102年度判字第371號判決將原判決廢棄發回後，臺中高等行政法院以102年度訴更一字第15號為情況判決，即將聲請人請求撤銷原核准徵收處分之訴駁回，惟確認原核准徵收之行政處分違法，雖符合「原告之訴在法律上非顯無理由」之停止執行要件，惟揆之首揭規定，並非符合此要件，即得准予停止執行。況上開情況判決之主要理由，係以：本件系爭工程於102年11月8日全部工程總進度約已達67％，區內地主多達1,128人，申請領回抵價地比例為66.7％，其第1、第2階段分配分別已於102年7月初及102年9月底辦理完成配地，迄103年5月14日言詞辯論時，工程進度已達75％，抵價地分配完成比例又高於當時；又聲請人楊崇欽、蕭光志、蕭義明、蕭義勇原有上開土地，均已依法定程序分配給其他地主；且聲請人原有土地零散分布於本區段徵收範圍各處，各該宗地均有部分或全部位於公共設施用地上；又聲請人蕭光志、蕭義明、蕭義勇前揭原有土地有部分位於連接至該站站體聯外道路及直接聯外道路重要之周邊道路；另高鐵彰化站若無該等站體外管線流通、排水，即將造成沿線道路所配置之排水及污水等維生管線中斷，進而妨礙該站體建設工程之順利進行及後續運作。從而，關於徵收系爭土地之原處分雖屬違法，但鑒於上述情事，其撤銷或變更已有堅強理由足以認定對於公益顯有重大損害，且該等公益之重大損害已超越行政法理上最基本的原則及目的。再經斟酌聲請人所受損害，係土地遭徵收致無法繼續農作，惟上開損害非不能以金錢賠償，在一般社會通念上，尚未達到回復困難之程度等一切情事，認原徵收處分之撤銷顯與公益相違背，爰依行政訴訟法第198條規定為情況判決等語。
該判決既認定撤銷或變更原處分已有堅強理由足以認定對於公益顯有重大損害，則基於相同之理由，停止執行亦將造成公益之重大影響，自不符停止執行之要件。況聲請人之前已三度聲請停止執行，均被駁回確定在案，有本院101年度裁字第487號、103年度裁字第311號、臺中高等行政法院第102年度停字第23號裁定在卷可稽，聲請人仍執前詞，第四度聲請停止執行，主張其受有不能回復之損害及停止執行之公私益顯然大於繼續執行之公益云云，核無足採。（五）至於聲請人等所指原處分有重大違法瑕疵、系爭核准徵收處分前程序及協議價構流於形式、與正當法律程序顯有齟齬、對於徵收應具備之公益性、必要性及符合比例原則等要件均未作實質審查及判斷、罔顧聲請人等受憲法保障財產權之私益、抵價地分配程序之爭執等等，均屬原處分適法性之問題，乃本案訴訟所應審酌之事項，並非本件停止執行所應探究之範圍。綜上所述，本件停止執行之聲請，難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件聲請為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 8 月 29 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 廖 宏 明法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 8 月 29 日
書記官 伍 榮 陞