最 高 行 政 法 院 裁 定
103年度裁字第254號抗 告 人 陳憶隆
黃春棋張人堡連佐銘蕭新財鄭文通王秀昉王柏英王鴻偉陳錫卿張嘉瑤鄭武松楊書帆廖敏貴王俊欽劉華崑施智元陳文魁戴文慶呂文昇吳慶陸劉榮三沈鴻霖劉炎國唐霖億上二十五人訴訟代理人 高涌誠 律師
翁國彥 律師抗 告 人 鄭性澤訴訟代理人 李艾倫 律師
高涌誠 律師翁國彥 律師上列抗告人因與相對人馬英九（總統）間刑事事件，對於中華民國102年12月4日臺北高等行政法院102年度訴字第1526號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、本件抗告人皆為受死刑判決確定之人，於民國99年依公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）向相對人聲請減刑或赦免，迄102年4月19日因未獲相對人准駁回應，乃提起訴願，經總統府為訴願不受理決定，抗告人仍不服，乃向原審法院提起行政訴訟，先位聲明求為判決：確認原訴願不受理決定無效；備位聲明求為判決：⑴撤銷原訴願決定。⑵相對人對抗告人赦免或減刑請求應作成准駁決定。經原裁定以：抗告人雖依公政公約第6條第4項、公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法（下稱兩公約施行法）第2條及赦免法第6條第1項規定向相對人即總統聲請赦免或減刑，然抗告人請求之內容仍須符合國內法規。由憲法第40條規定及司法院釋字第627號解釋理由書可知，總統為憲法上之行政機關，於憲法及憲法增修條文所賦予行政權範圍內，為最高行政首長；因負有維護國家安全與國家利益之責任，依法享有赦免特權，其赦免權之行使，司法機關應予以尊重，並無審判權。另減刑權係對已受刑宣告之特定犯罪減輕其所宣告之刑，相對人即總統如欲行使減刑之特權，得依赦免法第6條第1項規定，命令行政院轉令主管部為減刑之研議。本件相對人曾依規定，核示以總統府秘書長函請行政院盡速研處，案經行政院於99年5月10日函復經交據法務部研議意見略以：「……（三）結論：本案經研議後，行使赦免權之弊大於利，為避免與民意相背、影響社會觀感及遭輿論質疑赦免之正當性，建議應審慎考慮不予赦免。」等語，有法務部99年4月29日法檢字第0990802797號函附原審卷可參。是赦免或減刑權之行使為憲法賦予相對人即總統專屬之特權或學理所稱非屬司法機關所得審查之高權行為，依法並無課予相對人即總統應作成准駁決定之義務，行政法院對之並無審判權等語，裁定駁回抗告人之訴。
二、抗告意旨略謂：（一）司法院釋字第627號解釋理由書之意旨係彰顯總統職權亦應受司法權制衡，以符合權力分立原則，而非認司法權不得介入總統特權之行使，更未宣告對總統特權行使無審判權，倘認司法權不得介入審查統治行為，則無人能制衡總統之權力行使，顯悖於上開解釋意旨。（二）公政公約未國內法化前，我國赦免法將赦免或減刑視為對受刑人之恩典。惟立法院於98年3月31日完成公政公約及「經濟社會文化權利國際公約」（下合稱兩公約）及「兩公約施行法」之審議，總統於同年4月22日公布兩公約施行法，並於同年5月14日完成批准程序，同年12月10日施行。兩公約施行法第2條明文規定：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。」公政公約第6條第4項則規定：「受死刑宣告者，有請求特赦或減刑之權。」是赦免或減刑為公政公約所明確賦予被判處死刑者之權利，且依公政公約第6號一般性意見，其地位與公正法院聽審請求權、上訴權等權利同等。是於公政公約國內法化後，受死刑宣告之人請求赦免或減刑之權利為應受法律保障之主觀公權利。人民依法行使其主觀公權利，國家倘置之不理，即違反「有權利有救濟」之憲法原則及公政公約。（三）抗告人依公政公約向相對人聲請赦免或減刑，相對人應優先、直接適用公政公約，不應囿於恩典制之赦免法規定。且抗告人因聲請赦免或減刑，遲遲未獲政府回應，故起訴請求行政法院判命相對人應就渠等赦免或減刑請求作成准駁決定，並非請求相對人應作成特定內容之實體決定。法院就審理赦免之程序事項，並非全然不得介入審查，司法權應有義務適時、適度介入，使審查程序合於正當法律程序原則之最低度要求。至本院100年度裁字第1535號裁定雖認為司法機關不得審查「赦免與否」之實體決定，然就其程序事項則認為與實體決定不同，司法機關似有介入審查之空間等語。
三、本院查：
（一）按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：一、訴訟事件不屬行政訴訟審判之權限者。」行政訴訟法第2條及第107條第1項第1款前段分別定有明文。行政訴訟法第2條既言「公法上之爭議」，可知得受行政法院審判者，首須係法律上之爭議，若非法律上爭議，自非屬得依行政訴訟法規定提起行政訴訟之事項。並此非屬行政訴訟審判權限之事項，係無從命補正，亦無其他受理訴訟權限之法院，致生應裁定移送情事。是受理之行政法院即應依行政訴訟法第107條第1項第1款前段規定為駁回之裁定。
（二）又按「受死刑宣告者，有請求特赦或減刑之權。一切判處死刑之案件均得邀大赦、特赦或減刑。」公政公約第6條第4項定有明文，而本條項規定，依公政公約第2條第2項：「本公約締約國承允遇現行立法或其他措施尚無規定時，各依本國憲法程序，並遵照本公約規定，採取必要步驟，制定必要之立法或其他措施，以實現本公約所確認之權利。」及兩公約施行法第2條：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。」之規定，固應認於我國之受死刑宣告者，有請求特赦或減刑之權。惟「政治問題或類似之概念（如統治行為或政府行為）所指涉之問題，應由憲法上之政治部門（包括行政及立法部門）作政治之判斷，而非屬可供司法裁決之事項……」業經司法院釋字第419號解釋理由書闡述在案；另「總統依法行使大赦、特赦、減刑及復權之權。」「總統得命令行政院轉令主管部為大赦、特赦、減刑、復權之研議。」則為憲法第40條及赦免法第6條第1項所明定。而依憲法第40條規定之「大赦、特赦、減刑及復權」係憲法賦予總統之專屬特權，總統對之是否行使具有高度裁量權之本質，及憲法第40 條就總統關於特赦、減刑等之特權係規範應依法行使，而赦免法第6條第1項則為循「總統命令行政院轉令主管部為研議」之程序規定，暨依憲法第58條、第63條規定，總統行使大赦權時，須經行政院會議決議及立法院通過之規範，足知，總統是否為憲法第40條所規範減刑、特赦等專屬職權之行使，屬與政治問題類似之概念，尚非法律爭議，參諸上述行政訴訟法規定及司法院釋字第419號解釋理由書意旨，非屬應受司法審判之事項。關於特赦或減刑，既屬憲法第40條所明定專屬總統之特權，且明文「依法行使」之要件，故受死刑宣告者，依屬法律位階之公政公約第6條第4項規定，雖具請求特赦或減刑之權，亦應認其向總統為特赦或減刑之請求，僅是促使總統為憲法第40條所規定職權之發動，尚無從因此而謂總統有應為一定行為之義務，進而於總統未為一定作為時，應受司法之審查。
（三）經查：本件抗告人皆為受死刑判決確定之人，因於99年間向相對人聲請減刑或赦免，迄未獲相對人准駁回應，乃於遭總統府為訴願不受理決定後，向原審法院提起行政訴訟，先位聲明：確認原訴願不受理決定無效；備位聲明：撤銷原訴願決定及相對人對抗告人赦免或減刑請求應作成准駁決定等情，有訴願決定書及行政訴訟起訴狀可稽，自堪認定。抗告人因皆屬受死刑判決確定之人，依上述公政公約第6條第4項規定，其固得為特赦或減刑之請求。然依上述規定及說明，其等向相對人即總統為特赦或減刑之請求，性質上核屬促請相對人為憲法第40條所規定職權之發動，雖相對人迄未為是否同意為此職權行使之表示，亦因其非屬應受司法審查之法律爭議事項，是其等向原審法院之起訴，即屬行政訴訟法第107條第1項第1款前段所規定非屬行政法院審判權限之事件。又公政公約第6號一般性意見第7點後段係謂：「《公約》規定的程序保證必須遵守，包括有權由一個獨立的法院進行公正的審判、無罪推定原則、對被告方的最低程度之保障和由上級法院審核的權利，這些是尋求赦免或減刑等特定權利以外的權利。」（參見法務部出版「公民與政治權利國際公約、經濟社會文化權利國際公約一般性意見」一書第9頁）尚與本件係關於受死刑判決確定者之向相對人請求減刑或特赦是否應受司法審判之爭議無涉，故抗告意旨執以主張其所為減刑或赦免請求，應受司法審查云云，核無足取。另司法院釋字第627號解釋係關於總統之國家機密特權之解釋，亦與本件之爭執無關。是雖抗告意旨執以指摘，亦無從據之而為有利於抗告人之認定。至本院100年度裁字第1535號裁定，既非本院判例，本件本不受其拘束，況其亦認赦免權之應否行使，行政法院對之並無審判權。此外，抗告人執公政公約規定，主張其等有請求總統為赦免之主觀公權利，進而為本件應受司法審查之爭議，亦屬其主觀意見，依上述規定及說明，尚無可採。再抗告人向原審法院起訴，雖分別為先位及備位聲明之請求，然觀其先、備位聲明，均係針對其向相對人為減刑或赦免請求，未獲決定之事實為之，雖該聲明有其他不合法或因此致有須命補正之情（先位聲明之被告不適格），亦因抗告人本件請求均非屬行政法院審判權限範圍，故原裁定逕依行政訴訟法第107條第1項第1款前段規定予以駁回，即無不合。從而，本件抗告難認有理由，應予駁回。
四、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 3 月 6 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 吳 東 都法官 姜 素 娥法官 許 金 釵法官 楊 惠 欽以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 3 月 6 日
書記官 張 雅 琴