最 高 行 政 法 院 裁 定
103年度裁字第46號抗 告 人 賴玉盆
蔡美英蔡季全蔡季安蔡美霞池漢輝張旗升（張誌元之承受訴訟人）張瀞云（張誌元之承受訴訟人）上列抗告人因與相對人國防部空軍司令部、國防部軍備局間有關補償事務事件，對於中華民國102年8月29日臺北高等行政法院101年度訴字第1767號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。次按行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」同法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」及同法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」
二、本件原裁定略以：抗告人賴玉盆、蔡美英、蔡季全、蔡季安及蔡美霞等5人（下稱賴玉盆等5人）、抗告人池漢輝、抗告人張旗升及張瀞云等2人（下稱張旗升等2人）之被繼承人張誌元於民國100年4月15日向臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）提出民事起訴狀，對於相對人國防部空軍司令部（即前國防部空軍總司令部）及空軍第427號戰術戰鬥機聯隊（下稱427聯隊，賴玉盆等5人、池漢輝及張誌元嗣於102年7月3日原審行準備程序時，撤回對於427聯隊部分之起訴）請求給付補償費，起訴主張賴玉盆等5人之被繼承人蔡漢詩、池漢輝及張誌元於空軍清泉崗基地之隙地（所有權人為中華民國，管理者為國防部軍備局）耕作，因軍事需要或政府公用而須於耕作期間歸還土地，致生補償問題（案經臺中地院以100年度訴字第960號民事裁定移送原審法院），核其請求非屬金額已獲准許可或已保證確定之情形，因對於是否補償及補償費多寡，須依法令所定要件及範圍，由行政機關以行政處分核定，故抗告人先位聲明逕依行政訴訟法第8條第1項規定，以給付訴訟請求相對人國防部空軍司令部及國防部軍備局（賴玉盆等5人、池漢輝及張誌元嗣於102年1月16日原審行準備程序時提出行政起訴狀，追加相對人國防部軍備局為被告）連帶給付補償費部分，自屬不備起訴要件，且屬不能補正，其訴難認合法，應予駁回。又賴玉盆等5人、池漢輝及張誌元於案件移送原審法院後，另以備位聲明請求相對人國防部空軍司令部作成核付補償費之行政處分，其訴訟性質係請求行政機關作成特定內容之行政處分，屬行政訴訟法第5條之課予義務訴訟類型。惟賴玉盆等5人、池漢輝及張誌元前於100年4月15日向臺中地院提出民事起訴狀，對於相對人國防部空軍司令部及427聯隊，提起民事給付訴訟，請求給付補償費，顯未依法循行政程序向相對人國防部空軍司令部提出申請，亦無因相對人國防部空軍司令部駁回申請或怠為處分，致其權利或法律上利益受損害，而進行訴願救濟，是抗告人未經合法申請及訴願前置程序，逕以備位聲明提起課予義務訴訟請求作成特定內容之行政處分部分，亦屬不備起訴要件，且屬不能補正，其訴難認合法，應予駁回。至抗告人主張蔡漢詩、池漢輝、張誌元及訴外人黃國進曾於95年10月24日委託林松虎律師函請427聯隊儘速辦理補償事宜，因認427聯隊怠為辦理補償，而以427聯隊為原行政處分機關，提起訴願等節，惟本件抗告人所提課予義務訴訟之相對人並非427聯隊，而係相對人國防部空軍司令部，抗告人雖主張前與427聯隊之函文應可認屬申請，然與其本件訴請作成行政處分之被告機關亦不相同，尚難認屬本件課予義務訴訟之申請，是抗告人據此主張相對人國防部空軍司令部怠於受理其申請及訴願程序，本件備位聲明之課予義務訴訟應屬合法云云，應非可採。綜上，本件抗告人先位聲明及備位聲明之訴，均不備起訴要件，且屬不能補正，其起訴為不合法，乃依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，裁定駁回抗告人在第一審之訴。
三、抗告意旨略以：蔡漢詩、池漢輝及張誌元所簽立之「空軍清泉崗基地隙地耕作農耕人員切結書」為行政契約，依其前言之約定，相對人應給付之補償費為抗告人停止耕作時，以耕作面積按土地公告現值之2.5%計算。又相對人國防部空軍司令部於臺中地院93年度簡上字第68號確認租賃關係存在事件中，承認抗告人賴玉盆等5人之被繼承人蔡漢詩耕作之隙地面積為1,107,175.617平方公尺，另於臺灣高等法院臺中分院（下稱臺中高分院）94年度上易字第273號確認租賃關係存在事件中，承認抗告人池漢輝耕作之面積為495,938平方公尺，而92年之土地公告現值為1,341,454,400元，故抗告人所耕作之土地公告現值及面積均屬可得確定，則補償費即屬可得計算而確定。原裁定因認本件補償費係屬無法確定，而謂抗告人先位聲明並非合法乙節，顯有違誤。另最高法院101年度台抗字第756號民事裁定認定，427聯隊僅為相對人國防部空軍司令部執行命令之下級單位，係屬受委任處理行政事務之機關。縱認本件有對原處分機關以訴願書提起訴願之必要，抗告人亦已於102年1月24日向427聯隊提出訴願書，並經國防部訴願審議會於102年6月24日作成訴願決定，殊難謂抗告人未為訴願前置程序。且427聯隊為相對人國防部空軍司令部之下級機關，縱認抗告人應向相對人國防部空軍司令部提起訴願，而誤向427聯隊提起，427聯隊依法亦應將抗告人之訴願請求移送相對人國防部空軍司令部，並通知抗告人，始符程序規範。詎427聯隊怠為移送，係屬其程序違法，尚難以此遽謂抗告人未為訴願前置程序。原裁定以抗告人誤向427聯隊為請求，而謂抗告人未為合法訴願前置程序乙節，顯有誤解等語，為其論據。
四、本院查：
(一)按58年1月27日制定公布之國有財產法第28條前段規定：「主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益。」次按國防部72年1月4日(72)淦湜字第0007號令訂頒之軍用不動產管理規則（89年8月9日廢止）第2條規定：「本規則所稱之軍用不動產，其範圍如左：……三、軍用之機場……。」同規則第6條規定：「各管理機關經管之軍用不動產，不得租借與團體或私人使用，如因特殊情形必須建立租借關係，應呈報國防部依法核辦。」及同規則第23條規定：
「軍用不動產，不得出租。其已出租者，應辦理收回。」再按83年12月29日修訂之空軍清泉崗基地隙地管理辦法第3點第2款第2目規定：「參、隙地作業管理規定：……二、人員、車輛通行證申請作業：……(二)申請人必需填妥『隙地耕作農耕人員切結書』……之後，方得辦理申請。」（參見臺中地院卷一第17頁）本件觀諸賴玉盆等5人、池漢輝及張誌元前於100年4月15日向臺中地院所提之民事起訴狀中事實及理由欄第2點記載：「蔡漢詩及原告池漢輝、張誌元均依被告頒訂之『空軍清泉崗基地隙地管理辦法』規定每年簽立『隙地耕作農耕人員切結書』，辦理人員、車輛通行證，從74年至90年止，從未間斷。90年間蔡漢詩、原告池漢輝、張誌元均分別簽立『空軍清泉崗基地隙地耕作農耕人員切結書』乙份交予427聯隊後勤組承辦人員梁光澤或以臺中法院郵局存證信函第234號、第235號寄送427聯隊。……」等語（參見臺中地院卷一第1頁背面），足見該民事起訴狀所附之90年間蔡漢詩、池漢輝及張誌元所簽立之「空軍清泉崗基地隙地耕作農耕人員切結書」（參見臺中地院卷一第22頁至第54頁）容係供申請辦理人員、車輛通行證之用；倘空軍清泉崗基地隙地因特殊情形必須與蔡漢詩、池漢輝及張誌元建立租借關係，則依上揭軍用不動產管理規則第6條規定，應呈報國防部依法核辦，惟抗告人並未提出積極證據證明國防部業已依法核辦各該租借關係，尚難僅憑該切結書之前言記載：「本人耕作空軍清泉崗基地之隙地，於耕作期間（自即日起至100年12月31日止），因軍事需要或政府公用，本人同意按『土地現值之2.5%』補償後歸還土地；若因軍方政策變更為『恢復放租』時，本人同意改以承租方式辦理；惟若屬耕作期滿，則保證立即停止使用，無條件歸還土地。……」等詞，遽謂兩造間租借關係存在，此觀諸臺中地院93年度簡上字第68號及臺中高分院94年度上易字第273號等民事判決意旨益明。是抗告意旨主張蔡漢詩、池漢輝及張誌元所簽立之「空軍清泉崗基地隙地耕作農耕人員切結書」為行政契約云云，尚嫌率斷，不足採信。
(二)又按行政法院並未具有上級行政機關之功能，不得取代行政機關而自行決定；故因公法上原因發生財產上之給付，而依行政訴訟法第8條第1項規定提起一般給付訴訟，請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權者為限；如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分；準此，得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還（參見本院92年度判字第1429號、第1592號及93年度判字第84號等判決意旨）。再按國防部91年10月1日修倖字第0910003835號令訂頒之國防部空軍總司令部早年協耕隙地收回與管理維護管制規定第3點第1款規定：「參、收回作業程序：一、收回隙地作業原則性規定：(一)隙地收回應按76年列管隙地使用人及其耕種面積等資料，作為補償依據，凡有侵、占耕情況，應依法排除收回。(二)早年協耕隙地，隙地使用人如無法提供原始憑證（契約）、繳交管理費等資料，致無法辦理補償收回時，應訴請司法機關依法辦理，並依終局判決之內容，辦理收回。」及同管制規定第3點第2款第3目第1小目規定：「參、收回作業程序：……二、收回前：……(三)辦理補償費查估：1、土地開墾費：以預算執行年度當期公告土地現值2.5%補償。」（參見原審卷一第165頁至第167頁）本件觀諸賴玉盆等5人、池漢輝及張誌元前於100年4月15日向臺中地院所提之民事起訴狀中事實及理由欄第3點記載：「被告於91年間，竟無預告之情況下，禁止蔡漢詩及原告池漢輝、張誌元進入隙地耕作收取牧草，且拒絕依前開切結書之約定補償……。」等語（參見臺中地院卷一第2頁正面），足認抗告人雖係主張相對人未予補償即於91年間收回隙地等情，然依上揭國防部空軍總司令部早年協耕隙地收回與管理維護管制規定第3點第1款及第3點第2款第3目第1小目規定，賴玉盆等5人、池漢輝及張誌元嗣向相對人請求土地開墾補償費時，相對人應審核76年列管隙地使用人及其耕種面積等資料中，有無賴玉盆等5人之被繼承人蔡漢詩、池漢輝及張誌元協耕之資料？申請人有無提供原始憑證（契約）、繳交管理費等資料？蔡漢詩、池漢輝及張誌元所簽立之「空軍清泉崗基地隙地耕作農耕人員切結書」是否該當原始憑證（契約）？查估後，應否以預算執行年度當期公告土地現值2.5%補償土地開墾費？申請人如無法提供原始憑證（契約）、繳交管理費等資料，則蔡漢詩、池漢輝及張誌元是否為侵、占耕情況？且由國防部97年11月5日國備工營字第0970013501號令訂頒之空軍機場隙地收回作業要點第2點規定：「空軍機場隙地收回作業管理權責區分如下：(一)國防部為主管機關，負責空軍機場隙地收回作業之指導、監督及收回計畫之核定。(二)國防部軍備局為管理機關，負責空軍機場隙地收回計畫之擬訂。(三)國防部軍備局工程營產中心為執行機關，負責執行空軍機場隙地收回作業。(四)國防部空軍司令部為使用機關，負責提供空軍機場隙地歷年保管之相關案卷資料。」同要點第3點第4款、第5款規定：「本要點名詞定義如下：……(四)原始公文書：指空軍76至77年間清查隙地使用情形建立之公文書資料。(五)隙地使用人：指實際使用隙地，得依本要點申領土地開墾補償費及土地改良物補償費之人。」同要點第4點規定：「隙地使用人身分依下列基準認定之。但經執行機關清查確屬非法使用者，不在此限：(一)應按空軍76至77年間辦理隙地清查所建立之原始公文書資料，作為身分確認之依據。(二)如不在原始公文書之列者，應按空軍86年隙地清查登載之資料為依據。(三)前二款隙地使用人死亡，現使用人為其法定繼承人者。(四)非第1款、第2款所定隙地使用人，經隙地實際使用人提供原始使用憑證（如基地農耕證、農戶耕地資料卡、轉作休耕申請書、僱耕切結書等）、繳款收據，並經執行機關公告1個月無人提出異議者。」同要點第5點規定：「隙地使用面積認定基準如下：(一)隙地收回前，執行機關應就隙地範圍及使用現況實施測量及清查，並經公告後依其測量之面積為隙地使用面積。(二)前款測量後之隙地使用面積，於公告前，執行機關應與空軍86年間清查登載資料及國防大學理工學院空照判圖結果比較其差異，並就其差異審查、現勘後，確定隙地使用面積；如屬擴大使用或回復使用之情形者，均不予補償，並依法辦理收回。」及同要點第6點第1款第1目規定：
「隙地收回補償方式與基準，區分如下：(一)土地開墾補償費：1、計算公式：土地開墾補償費＝[土地價額(元/㎡)]×[使用面積(㎡)]×[2.5%]。」及國防部軍備局以97年12月2日國備工營字第0970014851號令核復其所屬工程營產中心所訂「空軍機場隙地收回作業程序」（參見原審卷一第174頁背面至第181頁背面）以觀，益見該要點發布施行前、後，收回空軍機場隙地之補償，權責機關均須經認定隙地使用人身分、隙地使用面積及計算土地開墾補償費等作業程序，並非經申請人請求補償費，權責機關即應給付。本件賴玉盆等5人之被繼承人蔡漢詩、池漢輝暨張旗升等2人之被繼承人張誌元是否為早年協耕隙地使用人？能否領取土地開墾補償費？耕種面積若干？補償費多寡？既必須先向權責機關提出申請，經權責機關核定或確定其給付請求權，則在未經權責機關核定或確定其給付請求權之前，賴玉盆等5人、池漢輝及張誌元（張旗升等2人嗣承受其訴訟）不得逕依行政訴訟法第8條第1項之規定提起一般給付訴訟。是原裁定以抗告人於原審先位聲明以一般給付訴訟請求相對人連帶給付補償費，其請求非屬金額已獲准許或已保證確定之情形，因對於是否補償及補償費金額多寡，須依法令所定要件及範圍，由權責機關以行政處分核定，抗告人先位聲明逕依行政訴訟法第8條第1項規定，以一般給付訴訟請求相對人連帶給付補償費部分，係屬不備起訴要件，且屬不能補正，其訴難認合法，而依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回此部分之訴，經核並無不合。縱如抗告人主張，相對人國防部空軍司令部曾於臺中地院93年度簡上字第68號確認租賃關係存在事件中，承認抗告人賴玉盆等5人之被繼承人蔡漢詩耕作之隙地面積為1,107,175.617平方公尺，暨於臺中高分院94年度上易字第273號確認租賃關係存在事件中，承認抗告人池漢輝耕作之面積為495,938平方公尺云云，惟觀諸臺中地院93年度簡上字第68號及臺中高分院94年度上易字第273號等民事判決之內容，相對人國防部空軍司令部既否認其與蔡漢詩、池漢輝及張誌元間有租賃或借貸隙地關係，足見相對人國防部空軍司令部並未核定或確定其給付補償金金額。故抗告意旨主張抗告人先位聲明訴請相對人連帶給付補償費之金額可得計算而確定，詎原裁定因認本件補償費之金額係屬無法確定，抗告人先位聲明逕以一般給付訴訟請求相對人連帶給付補償費部分，並非合法，予以駁回乙節，顯有違誤云云，尚難採信。
(三)按課予義務訴訟之提起，須有中央或地方機關對人民依法申請之案件，應作為而不作為或予以駁回，且須經訴願程序為前提，此參行政訴訟法第5條規定足明。本件抗告人賴玉盆等5人之被繼承人蔡漢詩、抗告人池漢輝及抗告人張旗升等2人之被繼承人張誌元雖曾委任林松虎律師以95年10月24日95年度松字第09510241號函向相對人國防部空軍司令部及427聯隊申請給付補償費（參見臺中地院卷一第55頁至第56頁），惟賴玉盆等5人、池漢輝及張誌元於102年1月24日所提出之訴願書，係以427聯隊為原行政處分機關，相對人國防部空軍司令部為訴願機關，而提起訴願（參見原審卷一第126頁至第127頁），惟渠等已於102年7月3日原審行準備程序時撤回對於427聯隊部分之起訴（參見原審卷二第212頁），則此部分即非原審審判範圍；倘渠等認為相對人國防部空軍司令部駁回申請或怠為行政處分，致渠等權利或法律上利益受違法損害，即應在提起課予義務訴訟之前，以相對人國防部空軍司令部為原行政處分機關，提起課予義務訴願（是否有理由，係另一層次之問題），始符合訴願前置程序，然渠等並未提出積極證據證明渠等曾以相對人國防部空軍司令部為原行政處分機關，提起課予義務訴願，自與上開須經訴願程序之前提要件不符。是原裁定以抗告人於原審備位聲明訴請相對人國防部空軍司令部作成核付補償費予抗告人之行政處分，未經訴願前置程序（贅載未經合法申請，惟不影響結論），逕依行政訴訟法第5條規定，以課予義務訴訟請求相對人國防部空軍司令部作成核付補償費予抗告人之行政處分部分，係屬不備起訴要件，且屬不能補正，其訴難認合法，而依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回此部分之訴，經核並無不合。至國防部訴願審議會以102年6月24日國訴願會字第1020000138號函所檢送之102年決字第049號訴願決定書（參見原審卷二第280頁正面至第282頁背面），係以相對人國防部軍備局為原行政處分機關（該案現繫屬於原審法院【102年度訴字第1264號】），而非以相對人國防部空軍司令部為原行政處分機關。故抗告意旨主張抗告人已於102年1月24日向427聯隊提出訴願書，經國防部訴願審議會於102年6月24日作成訴願決定，殊難謂抗告人未為訴願前置程序。且427聯隊為相對人國防部空軍司令部之下級機關，縱認抗告人應向相對人國防部空軍司令部提起訴願，而誤向427聯隊提起，427聯隊依法亦應將抗告人之訴願請求移送相對人國防部空軍司令部，並通知抗告人，始符程序規範。詎427聯隊怠為移送，係屬其程序違法，尚難以此遽謂抗告人未為訴願前置程序。原裁定以抗告人誤向427聯隊為請求，而謂抗告人未為合法訴願前置程序乙節，顯有誤解云云，尚難採據。
(四)綜上所述，原裁定因認抗告人先位聲明及備位聲明之訴，均不備起訴要件，且屬不能補正，其起訴為不合法，而裁定駁回抗告人在第一審之訴，揆諸前揭規定，認事用法要無違誤。抗告意旨仍執前詞，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 1 月 16 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 林 玫 君法官 許 瑞 助法官 蕭 忠 仁法官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 1 月 16 日
書記官 彭 秀 玲