最 高 行 政 法 院 裁 定
103年度裁字第744號抗 告 人 郵政醫院醫療團隊代 表 人 陳健煜訴訟代理人 羅明通 律師
王俞晴 律師上列抗告人因與相對人中華郵政股份有限公司間聲請停止執行事件，對於中華民國103年3月24日臺北高等行政法院103年度停字第29號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、原裁定略以：㈠本件相對人辦理「郵政醫院委託經營」採購案（下稱系爭採購案），抗告人為參與投標人之一，系爭採購案於民國103年3月14日由相對人所屬人員開標進行資格標審查，該日審查時，相對人所屬審查人員認定抗告人所提供之支票不符押標金之投標格式，而為抗告人參與系爭採購案投標資格不符之決定（下稱原處分）。抗告人不服，乃於103年3月19日向相對人提出異議，並於行政訴訟起訴前向原審法院提起本件停止執行之聲請。聲請意旨略以：⒈系爭採購案之投標須知第35條第2項已規定得以用「支票」繳納押標金，是抗告人依據系爭採購案之投標須知第35條第2項以支票繳納押標金，實屬契約之要件所肯認，抗告人繳納行為並未有違反之處；縱然相對人表示系爭採購案之投標須知內容錯誤，惟本件抗告人信賴相對人於系爭採購案之投標須知之公法上行為，並據此為客觀上投標表現之信賴表現，且抗告人信賴利益無排除事項下，抗告人自得主張信賴保護原則，而承認其投標行為有效。此外，本件錯誤實係肇因於相對人，本於誠實信用原則，自不可將不利益之責任歸咎於抗告人，故抗告人以支票繳納行為合於招標須知及法律規定，相對人所謂不符押標金繳納要件云云，於法無據，相對人所為認定抗告人參與系爭採購案投標資格不符之決定，實有錯誤，應先予停止執行。⒉本件相對人決定之執行，將對抗告人發生難以回復之損害，並有急迫之情事，是以，系爭採購案招標、審標及決標程序應即停止執行。查相對人所為原處分，致使抗告人無法參與後續審標階段，縱事後認定抗告人確符合系爭採購案之招標資格，然相對人已決標予其他投標人，抗告人之損害將難以回復，且相對人已定期欲與其他投標人進行議價等事宜，故本件具有急迫情事，亦堪可認定。是相對人所作成之原處分，如繼續執行將造成難於回復之損害，且有急迫情事，抗告人自得在提起行政訴訟前，聲請行政法院裁定停止執行。又抗告人（為本件採購案之前任得標單位）多年經營郵政醫院，使醫院業務蒸蒸日上、深受好評，可知基於郵政醫院最有效率、最佳之利用考量，應續由抗告人繼續經營，否則除有害相對人公開競爭之美意外，更有負於殷殷盼望抗告人持續經營之諸多病患，而有害於公共利益。為此，依行政訴訟法第116條第3項前段規定，聲請原處分之執行與程序之續行，包括但不限於申請、審核、議約、簽約與履約程序，於抗告人對原處分所提之異議、申訴及行政訴訟程序確定前，停止執行等語。㈡經查：本件抗告人主張其參與相對人所辦理之系爭採購案，於103年3月14日由相對人所屬人員開標進行資格審查，該日審查時，相對人所屬審查人員認定抗告人提供（付款人）中國信託商業銀行之支票，不符押標金之投標格式，乃以原處分為抗告人參與系爭採購案之投標資格不符之決定等情，固據抗告人陳明在卷，復有支票及系爭採購案投標須知附於原審卷可參。然抗告人縱因參與系爭採購案之投標資格不符，經相對人以原處分為抗告人參與系爭採購案之投標資格不符之決定，造成抗告人不得參與系爭採購案之決標程序而受有損害，亦屬得以金錢賠償，不發生難於回復之損害。抗告人聲請停止原處分之執行，核與行政訴訟法第116條第3項之停止執行要件不合，不應准許等語，乃裁定駁回抗告人之聲請。
三、抗告意旨略謂：㈠參酌本院102年度裁字第1235號裁定意旨，行政訴訟法第116條停止執行之審查方式應就「保全急迫性」「本案權利存在之蓋然率」作為相互衡量因素，次就是否有「難以回復之損害」加以審查，其中「難以回復之損害」要件，也非以事後得否以金錢賠償作為唯一之判斷，而係要考量將來賠償所造成之公益性、延伸耗費資源是否為必要，作為停止執行之審查方式，惟原裁定對於停止執行審查，拘泥於行政訴訟法第116條難以回復之損害中「難以」二字之字面文義，過度狹隘地解釋條文文義，於此解釋下將產生所有權利皆得由金錢填補，進而造成架空停止執行制度之荒謬結論，實屬無稽。㈡系爭採購案之投標須知第35條第2項已規定得以用「支票」繳納押標金，故基於誠信原則、信賴保護原則等公法原理原則，相對人於招標、審標及決標程序中本應以投標須知為準，而抗告人押標金繳納方式既合乎招標須知及法律規定，相對人所為認定抗告人參與本案投標資格不符之決定，實有錯誤，故本件權利存在有高度蓋然性，滿足停止執行之要件。㈢原處分之執行將導致抗告人無法參與後續投標行為，縱事後認定抗告人確符合系爭採購案之招標資格，然相對人已決標予其他投標人，抗告人因此將無法繼續經營郵政醫院，而至遲須於5月底解散醫療團隊，並給付資遣費予勞工，一旦停止營業將涉及多數人之生計，對於抗告人後續經營可能性及其員工生計，皆足以認定有重大難以回復之損害。甚而將導致抗告人累積之健保總額給付基數歸零重新計算，對抗告人發生難以回復且急迫之損害；參酌原審法院98年度停字第28號裁定意旨，可知，關於醫院停業處分之停止執行之審查，必須考量到醫院聘僱之醫護人員生計問題及病患之就醫權益問題，作為是否有不可回復損害之評估，此兩項要素難謂以金錢即得據以填補。此外，對於向來依賴郵政醫院維繫生命、健康之諸多病患也將流離失所、無所附麗，淪為本件政府採購中相對人錯誤原處分之無辜犧牲品，不可不慎，是以本於抗告人之權利、廣大病患之公共利益，原處分實應停止執行，而允許抗告人繼續參與後續之招標程序等語，爰依法提起抗告，請求廢棄原裁定；並停止原處分之執行。
四、本院查：按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」、「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」行政訴訟法第116條第1項、第3項分別定有明文。準此，行政處分或訴願決定均得為停止執行之對象，但其執行以不停止為原則，必其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有以行政法院裁定停止執行予以救濟之必要。而所謂「難於回復之損害」係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，至當事人主觀上難於回復之損害，當非屬該條所指之難於回復之損害。又此所謂「難於回復之損害」，係針對抗告人因原處分之執行所可能產生之損害而言，並非指相對人或他人有難於回復之損害；且揆諸行政訴訟法第116條第3項但書之旨意，乃謂原處分如裁定停止執行，對於公益有重大影響者，縱使原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，仍不得裁定停止執行，而非可解為抗告人得以原處分之執行，對公益有重大影響為事由，聲請停止執行。抗告人主張停止原處分之執行，將致郵政醫院須於5月底前歇業以支付勞工資遣費，且對廣大病患之公共利益亦有損害，應准予停止原處分之執行等語，顯有誤認。況系爭採購案係相對人就「郵政醫院之委託經營」辦理採購程序，縱抗告人因原處分之執行，而未能參與後續採購程序，亦難謂郵政醫院將無法繼續營運，原處分之執行，尚難認將發生難於回復之損害。又抗告人所引原審法院98年度停字第28號裁定，係針對醫院停業處分所為之裁定，與本案案情有別，自難比附援引。至抗告人主張系爭採購案之投標須知第35條第2項已規定得以用「支票」繳納押標金，故基於誠信原則、信賴保護原則等公法原理原則，相對人於招標、審標及決標程序中本應以投標須知為準，而抗告人押標金繳納方式既合乎招標須知及法律規定，相對人所為認定抗告人參與本案投標資格不符之決定，實有錯誤，故本件權利存在有高度蓋然性，滿足停止執行之要件乙節；查行政訴訟法第116條第3項起訴前聲請停止執行之要件，並未有「原行政處分合法性顯有疑義」之規定，行政法院僅須就原處分之執行，是否將發生難以回復之損害，且有急迫情事者，而於公益無重大影響等要件，予以審查即可，無須就原處分之合法性是否顯有疑義，加以審查；況所謂行政處分之合法性顯有疑義，是指該行政處分之違法係明顯、不待調查即得認定者而言，若行政處分須經審查始能得知是否違法，即不屬之。本件抗告人所指原處分違法之處，猶待審酌兩造之主張並依相關證據綜合判斷，方得認定，並無其違法係明顯、不待調查即得認定之情事，原處分之合法性自難謂顯有疑義，故抗告人執此主張本件應准予停止執行云云，亦無足採。原裁定認原處分之執行，依一般社會通念，將來並非不能以金錢賠償或回復，尚難認將發生難於回復之損害，抗告人之聲請，與行政訴訟法第116條第3項規定要件不符，而駁回其聲請，經核尚無違誤。抗告論旨仍執前詞，指摘原裁定違誤，請求廢棄原裁定，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 29 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 蕭 忠 仁法官 劉 穎 怡法官 許 瑞 助以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 5 月 29 日
書記官 莊 子 誼