最 高 行 政 法 院 裁 定
103年度裁字第780號抗 告 人 郭秋宏
送達代收人 ○○○區○○路○段○○○巷○○號11樓之1上列抗告人因與相對人臺灣銀行股份有限公司臺南分公司間有關教育事務事件，對於中華民國103年3月18日高雄高等行政法院103年度訴字第16號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件抗告人係南臺科技大學(下稱南臺科大)學生，為申請就學貸款，於民國101年8月10日與辦理就學貸款之臺灣銀行股份有限公司(下稱臺灣銀行)訂立貸款契約。嗣經相對人以102年4月23日臺南營字第10200016921號函（下稱相對人102年4月23日函），其內容略以：依據相對人就學貸款撥款規定，借款人向相對人訂借或保證之各類貸款、信用卡，如有債信不良紀錄者，不可撥款。因抗告人向相對人保證之各類貸款有債信不良紀錄，致撥款失敗（取消抗告人101學年度第2學期之就學貸款撥款）等語通知抗告人。抗告人不服，循序提起行政訴訟，為原審認兩造係屬私權爭議事件裁定移送至有受理訴訟權限之臺灣臺南地方法院審理，抗告人不服，而提起本件抗告。
三、本件原裁定以：（一）按大學法第35條第2項、行為時高級中等以上學校學生就學貸款辦法(下稱就學貸款辦法)第2條、第4條、第6條、第7條、第8條、第9條、第10條第1項前段、第11條第1項、第12條、第13條第1項及高級中等以上學校學生就學貸款作業要點第5點、第8點、第9點、第10點規定可知，就學貸款之申請，係由學生於註冊前先行向中央主管機關教育部核可之承貸銀行申請辦理就學貸款之簽約及對保手續，並於註冊時向學校申請暫予緩繳學雜各費，由學校將申請就學貸款相關資料送交教育部，經教育部彙總送財政部財稅資料中心查調申貸學生家庭最近1年度綜合所得總額資料後，再由教育部將查調結果通知學校。學校審查學生如符合申請貸款要件者，由學校將申貸相關資料送承貸銀行依規定完成貸款手續，並將學生應繳交學校之學雜費、實習費、校內住宿費、學生團體保險費予以扣除外，其餘書籍費、校外住宿費或生活費，應即發放予學生；如不符合者，由學校通知其應補繳學雜各費。而承貸銀行於每學期辦理貸款完竣後，應備妥補貼利息收據及利息計算表，向主管機關請領補貼利息；另申請就學貸款之學生則於各階段學業完成後，應依規定向承貸銀行償還貸款。（二）國家為達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法上行為作為實施之手段，衡酌學生申請就學貸款之相關法律關係，主要涉及學生、主管機關、就讀學校及承貸銀行等行為主體，而各階段行為究屬公法或私法之性質，應按其所依據之法規、行為內容及歸屬主體等整體觀察判斷。是關於就學貸款之性質，參照上開法規範設計，可見係由中央主管機關依法委託學校行使公權力，使學校得依中央主管機關向財政部財稅資料中心之查調結果，審查學生是否符合就學貸款申請資格，並就符合申請貸款要件資格之清冊送交承貸銀行依規定完成貸款手續，是以學校於處理學生是否符合就學貸款申請資格之事項時，具有相當於行政機關之地位，且其單方所為准駁之審查，係就公法上具體事件所為對外直接發生法律效果之決定，自屬行政處分。但有關申請就學貸款之學生經學校審定符合就學貸款申請資格後，轉知承貸銀行依規定完成就學貸款手續之階段，並未直接發生使申請人得領受貸款之法律效果，反而係承貸銀行基於其與申請人間之金錢消費借貸契約關係，完成就學貸款之撥款手續。準此可見，抗告人與相對人間有關本件就學貸款所發生之撥款爭議，並非立於公法上法律關係或公權力措施所致，而係本於私法上金錢消費借貸契約所生之私權爭執。（二）又承貸銀行就符合特定資格學生之就學貸款，雖得向主管機關申請利息補貼，而此部分主管機關應負擔之利息，固係由各該主管機關按年編列預算負擔。惟審酌主管機關所為之利息補貼，係國家為減輕經濟弱勢學生之貸款利息負擔，對學生所提供之給付行政，並依法逕為給付予承貸銀行，尚難據此反推承貸銀行與申貸學生間之就學貸款契約係屬公法關係。其次，關於信用保證機制，依據教育部編製「學生就學貸款問與答」之前言可知，信用保證機制係由教育部提撥專款，委託財團法人中小企業信用保證基金代辦「學生就學貸款」之信用保證及理賠作業；其中教育部及學校分擔貸款風險為8成，承辦銀行自負風險降為2成，由於銀行承擔之貸款風險下降，貸款利率才能大幅降低。因此，信用保證機制，係中央主管機關為與承貸銀行磋商就學貸款之利率條件所設，亦與承貸銀行是否依金錢消費借貸契約履行撥款之義務無涉。此外，觀之申請學生於畢業或緩繳期間屆滿後，仍負有償還貸款之責任，益可見承貸銀行與申辦就學貸款學生間之法律關係，並非公權力行政性質之社會福利或行政補助關係，而係私法上金錢消費借貸契約之法律關係，至為明確。（三）本院94年度判字第1303號判決係揭示「『承貸銀行與客戶關係固屬私法關係』，但對於被上訴人因其利息補貼之資格被取消其優惠利率之適用有所爭執，應屬公法上之爭議，應得提起行政救濟」、「行政機關對當事人之貸款申請所應具備條件之審核決定，自屬公法上之行政處分」之意旨。則稽之本件爭議之原因事實，並非發生於學校審查抗告人是否符合就學貸款申請資格之單方高權行為階段，而係發生於承貸銀行之相對人依一般授信原則，認定抗告人有債信不良紀錄，因而拒絕依就學貸款契約（金錢消費借貸契約）撥款之履約階段。又衡諸相對人係以其自有資金，辦理相關貸款事宜，而依本件就學貸款契約之方式、該貸款契約之相關法律依據及其給付之目的為整體觀察，相對人亦非立於相當於行政機關而為否准撥款之公權力行使之地位，是其事件之性質，應屬私法上之私權爭議事件，並無疑義。因此，本件兩造因金錢消費借貸契約所生之爭執，係屬私權爭議事件，應循民事訴訟程序謀求解決，行政法院對之並無審判權，爰將本件訴訟移送至有受理訴訟權限之臺灣臺南地方法院審理。
三、抗告意旨略謂：（一）按行為時就學貸款辦法、作業要點相關規定，辦理就學貸款各階段行為主體，貸款學生為申請人，教育部為行政機關，而承貸銀行與學校均係直接以法律規定為依據，受政府委託行使公權力，就辦理學生就學貸款事項範圍內，當具有與機關相當之地位與行政機關之功能。（二）按臺灣銀行與申貸學生間所簽定之「就學貸款專用借據」第5條第2款約定，符合特定資格學生，自貸款日起至償還期起算之前1日止之利息，由政府全額負擔。依就學貸款辦法第8條第3項，此利息係由各該主管機關按年編列預算所支付，核其契約性質，顯與民法上消費借貸法律關係有別，應屬就公法上權利義務關係之設定、變更或廢止所訂立之契約，乃公法上之法律關係，並非私法契約，此有本院98年度判字第663號、98年度判字第977號判決採肯定見解可資參照。
（三）政府編列預算，對符合資格學生負擔其在學期間之就學貸款利息，乃國家為達成特定之公共目的，對私人所提供之給付行政，其中行政機關對當事人之貸款申請所應具備條件之審核決定，自屬公法上之行政處分，當事人對於是否給予貸款之審核決定如有不服，自得提起行政爭訟，請求權利保護，相對人單方面否准撥款，顯係對符合受利息補貼給付之當事人其公法上權利遭受侵害，自非屬私法上爭議事件，本院94年度判字第1303號判決亦本此意旨。原裁定既認「政府按年編列預算負擔符合特定資格學生之就學貸款利息，係國家提供之給付行政」，又認承貸銀行與學生間申貸就學貸款之爭議乃屬私法契約之爭議，與前揭意旨顯有未洽。（四）按就學貸款辦法第9條第4項規定，顯係規範承貸銀行應依照「學校彙整報送之名單清冊」直接撥款予學校，苟如承貸銀行得再就教育部查核合格及學校彙整報送之名單清冊再為審核而否准撥款，則學校依規定已先行發放予學生之相關款項，究應由學校向中央主管機關或承貸銀行尋求解決，或逕向學生求償，即滋爭議。從而，本件就學貸款爭議事件，原裁定認學校對於就學貸款事項之審查決定為行政處分，承貸銀行因非立於相當於行政機關為公權力行使之地位，而認其對教育部所為查核申貸資格符合及學校彙整報送之名單清冊之行政處分再為拒絕撥款決定，乃屬私權爭議，顯將基於同一法規範之就學貸款事件割裂而分為二，並容許人民基於公法上權利所提出之申請，經行政機關查核合格准予給付之行政處分後，得再由非行政機關、無法為行政處分之承貸銀行予以否准決定，其認事用法，非無可議。爰請求廢棄原裁定，並准裁定由高雄高等行政法院更為裁判等語。
四、本院查：（一）按「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」行政訴訟法第12條之2第2項前段定有明文。（二）政府辦理學生就學貸款之目的，雖係為協助學生籌措就讀大學、高級中學或職業學校期間所需之費用，使學生得以專心向學，並依照學生之家庭經濟狀況，決定是否賦予申辦就學貸款之資格或自貸款日起至償還期起算之前1日止之利息補貼。是關於就學貸款之性質，參照大學法、就學貸款辦法、高級中等以上學校學生就學貸款作業要點之法規範設計，可見係由中央主管機關依法委託學校行使公權力，使學校得依中央主管機關向財政部財稅資料中心之查調結果，審查學生是否符合就學貸款申請資格，並就符合申請貸款要件資格之清冊送交承貸銀行依規定完成貸款手續，是以學校於處理學生是否符合就學貸款申請資格之事項時，具有相當於行政機關之地位，且其單方所為准駁之審查，係就公法上具體事件所為對外直接發生法律效果之決定，自屬行政處分。但有關申請就學貸款之學生經學校審定符合就學貸款申請資格後，轉知承貸銀行依規定完成就學貸款手續之階段，並未直接發生使申請人得領受貸款之法律效果，反而係承貸銀行基於其與申請人間之金錢消費借貸契約關係，完成就學貸款之撥款手續。按就學貸款辦法第7至9條規定，就學貸款申請人是否符合貸款條件之審查權係授權予學校，承貸銀行就申請人是否符合就學貸款資格並無審查權，自無從認承貸銀行係受委託行使公權力之準行政機關。（三）又貸款申請人與貸款經辦機構間，僅有貸款申請人提出申請（要約），及經辦機構審核後為承諾或拒絕承諾，而決定是否成立消費借貸契約之法律關係，該兩者所訂定之借貸契約，係經當事人間基於平等地位之合意所為，且內容與民法一般消費借貸契約無異，難謂具有公權力性質，抗告人請求與相對人締結就學貸款契約之性質，應純屬民事契約關係無疑。準此可見，抗告人與相對人間有關本件就學貸款所發生之撥款爭議，並非立於公法上法律關係或公權力措施所致，而係本於私法上金錢消費借貸契約所生之私權爭執。至抗告人所指參照本院98年度判字第663號、98年度判字977號判決見解，抗告人與相對人間申貸就學貸款契約應屬公法關係等語，按行政程序法第135條規定：
「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」而行政契約之要素有三：（一）行政契約係法律行為，（二）行政契約係雙方法律行為，（三）行政契約發生行政法上效果。行政機關與私人訂約，約定之內容有下列四者之一時，可認為行政契約：（一）因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替，（二）約定之內容係行政機關之一方負有作成行政處分或高權的事實行為之義務，（三）約定內容涉及人民公法上權益或義務關係者，（四）約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方之條款或使其取得較人民一方優勢之地位者。若給付內容屬於「中性」，無從據此判斷契約之屬性時，應就契約整體目的及給付目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，則屬於行政契約。經核本院上開98年度2件判決均係就學校退休教職員退休金優惠存款所發生爭執而為審理，依88年9月23日修正之學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法第1條、第3條、第9條及第10條規定可知，受理存款銀行係因配合國家政策而受政府委託行使公權力，就契約整體目的及給付目的判斷，乃屬行政契約。與本件抗告人與相對人依前開說明就學貸款係屬私法性質要屬不同，尚難為相同之解釋。又抗告人另指依本院94年度判字第1303號判決意旨，抗告人與相對人辦理就學貸款之爭議顯屬公法關係等語，惟查，該判決內容係揭示「承貸銀行與客戶關係固屬私法關係，但對於被上訴人因其利息補貼之資格被取消其優惠利率之適用有所爭執，應屬公法上之爭議，應得提起行政救濟」、「行政機關對當事人之貸款申請所應具備條件之審核決定，自屬公法上之行政處分」之意旨，與本件爭議之原因事實，並非發生於學校審查抗告人是否符合就學貸款申請資格之單方高權行為階段，而係發生於承貸銀行之相對人依一般授信原則，認定抗告人有債信不良紀錄，因而拒絕依就學貸款契約（金錢消費借貸契約）撥款之履約階段而有不同，自無法比附援引。則本件爭議既屬私法爭執，而不屬行政法院權限之事件，從而，原裁定依行政訴訟法第12條之2第2項規定，將之裁定移送至有受理訴訟權限之臺灣臺南地方法院，於法即無不合。抗告意旨再執前詞為指摘，難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 30 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 蕭 忠 仁法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 5 月 30 日
書記官 黃 淑 櫻