最 高 行 政 法 院 裁 定
103年度裁字第701號上 訴 人 臺北市政府文化局代 表 人 劉維公訴訟代理人 黃旭田 律師
李明芝 律師上 訴 人 臺北市政府環境保護局代 表 人 吳盛忠訴訟代理人 蔡進良 律師被 上訴 人 柏德開發股份有限公司代 表 人 張峰銘訴訟代理人 侯傑中 律師上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國103年2月13日臺北高等行政法院102年度訴字第1132號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之如何違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、緣臺北市政府依促進民間參與公共建設法辦理「民間參與廣慈博愛園區興建及營運案」（下稱系爭促參案），於民國98年6月15日與被上訴人簽訂「民間參與廣慈博愛園區興建及營運契約」（下稱系爭營運契約），由被上訴人取得開發興建權利。被上訴人於99年8月17日依環境影響評估法（下稱環評法）第7條第1項規定，檢附環境影響說明書（下稱環說書）函請臺北市政府社會局轉送上訴人臺北市政府環境保護局（下稱環保局）申請審查（下稱系爭環評審查申請案）。經臺北市政府於99年12月13日召開環境影響評估審查委員會第102次會議審查，獲致決議：「本案俟都市設計及土地使用開發許可審議委員會審議定案，依其審定量體、內容及本會委員暨有關機關意見補（修）正環境影響說明書後，再繼續審議。」被上訴人嗣於100年3月2日依臺北市樹木保護自治條例（下稱樹保條例）第6條第1項規定，檢附樹木保護暨移植與復育計畫申請書（下稱樹保計畫書）函請上訴人臺北市政府文化局（下稱文化局）審查。經臺北市政府於100年3月10日召開系爭促參案履約管理專責小組第5次會議，就相關事項獲致結論略以：「本案請柏德公司……儘速依相關審查意見修正樹保計畫書後，提送樹保委員會審查，據以辦理後續都審程序。」被上訴人為此先後於100年4月8日及8月22日函送修正後之樹保計畫書等資料向文化局補正審查文件。嗣臺北市政府以被上訴人未依系爭營運契約約定時程取得第1期土地之建造執照等事由，以100年8月23日府社綜字第10040737800號函通知被上訴人自文到日起終止系爭營運契約，被上訴人為此先後於100年8月26及29日函知臺北市政府，其片面終止系爭營運契約不生終止效力，且仍於100年10月5日檢送環說書（修訂本）函請環保局續為審查。環保局及文化局均審認臺北市政府業與被上訴人終止營運契約，環保局乃以100年10月18日北市環秘㈠字第10037161500號函（下稱系爭函一）通知被上訴人，環保局終止審查系爭環評審查申請案，並檢還被上訴人所送環說書（修訂本）；文化局則以100年9月30日北市文化四字第10033249200號函（下稱系爭函二）通知被上訴人，文化局爾後不再受理被上訴人前申請之樹木保護計畫，並檢還所送樹保計畫書。被上訴人不服系爭函一、系爭函二，分別提起訴願，經臺北市政府均為訴願不受理決定，被上訴人仍不服，提起行政訴訟，經原審判決將㈠臺北市政府102年6月3日府訴三字第10209075800號訴願決定及系爭函一之原處分均撤銷。㈡環保局對於被上訴人99年8月17日柏廣字第9908010號函所申請「民間參與廣慈博愛園區興建及營運環境影響說明書」之環境影響評估事件，應於實體審查後，作成准駁之行政處分。㈢臺北市政府102年6月3日府訴三字第10209075900號訴願決定及系爭函二之原處分均撤銷。環保局及文化局不服，遂提起本件上訴。
三、本件上訴人環保局對於高等行政法院判決上訴，主張：被上訴人提起本件訴訟之歷次聲明，意在請求環保局就其前於99年8月17日向臺北市政府提出之環說書申請續行環評審查程序，此是否屬課予義務訴訟即有疑問；況被上訴人之聲明為「請求作成適法之行政處分」，於言詞辯論時，依審判長之闡明再變更為「應於實體審查後，作成准駁之行政處分」，形式上雖有請求作成行政處分之表示，惟並未特定處分之種類，倘環保局嗣後作成否准處分，未違反原審判決意旨，則被上訴人提起本件訴訟顯無實益及權利保護必要，自非課予義務訴訟本旨，故原判決適用法規即屬不當；復按環評法規定之環評審查程序僅係開發單位自目的事業主管機關合法取得開發許可前之過程，應以開發行為經目的事業主管機關許可為前提，倘不具開發單位身分與開發權利，實際即無法取得開發許可而實施主辦機關兼目的事業主管機關要求之開發行為，查臺北市政府既以100年8月23日府社綜字第10040737800號函知被上訴人終止系爭營運契約，且被上訴人迄未起訴爭執該契約效力，足認臺北市政府與被上訴人間契約關係已不存在，被上訴人既非開發單位且無開發權限，自無取得開發許可而實施開發可能，故被上訴人前於99年8月17日提出之環說書申請即非依法申請，環保局對此所為函復僅屬經辦進度之觀念通知，縱認系爭函一屬行政處分，然被上訴人未就系爭營運契約是否經合法終止而提起爭訟前，即請求環保局對於系爭開發案環說書為實體審查並作成准駁處分，顯無助其取得系爭開發案之開發許可，實屬欠缺權利保護必要，詎原審無視於此而認系爭函一係駁回申請之行政處分，其判決即有適用法規不當之違誤；又原審未慮及法定環評審查程序中，未必各案件均能進入實體審查並作成決定，即逕命上訴人應於實體審查後作成准駁之行政處分，顯未斟酌全辯論意旨及證據調查結果，復以臺北市政府是否合法終止系爭契約尚有爭議為由，率認被上訴人仍具開發單位之身分，顯不當解釋終止權性質及效力，且原審一方面認臺北市政府已將環評事務委任上訴人，而得以其自己名義對外為之，另方面卻將系爭營運契約第16.5條解釋為環保局於該契約確定終止前，仍應續就被上訴人提出之系爭開發案環說書進行審查，全然無視上訴人主張並敘明其不採之理由，實有判決適用法規不當、不備理由與理由矛盾之違誤等語。
四、至於上訴人文化局上訴意旨則以：系爭營運契約業經臺北市政府於100年8月23日通知被上訴人終止，則該契約已生終止效力而歸於消滅，自無該契約第16.5條規定之適用，又契約既經終止，則系爭樹木保護計畫之作業程序亦隨之終止，足認系爭函二亦非行政處分，況系爭仲裁判斷理由認定系爭營運契約業經臺北市政府合法終止，此當有爭點效理論之適用，詎原審無視民法終止權之法律效果及仲裁法第37條第1項規定，未具理由即逕認系爭營運契約於民事確定判決及仲裁判斷作成前仍未生終止效力，及系爭函二具有駁回被上訴人申請之意而屬行政處分，亦有判決不適用法規、適用法規不當及不備理由之違誤；縱認系爭函二已生公法上效果，然被上訴人訴請撤銷系爭函二亦無權利保護必要，原審無視司法院釋字第546號解釋及本院59年判字第211號判例意旨，未敘明理由而逕行撤銷系爭函二，亦有判決不適用法規及不備理由之違法等語。
五、惟查，上訴人上揭主張業經其於原審爭執而為原審法院所不採，原判決業詳予敘明：被上訴人依環評法第7條第1項規定，於99年8月17日檢送環說書函請目的事業主管機關臺北市政府社會局轉送環保局，已向環保局提出系爭環評審查申請案，堪認被上訴人乃依法請求環保局就其環說書進行實體審查後，作成准否通過審查之行政處分；被上訴人另於100年3月2日依樹保條例第6條第1項前段規定，檢送樹保計畫書函請文化局審查，堪認被上訴人亦已依法請求文化局就其樹保計畫書進行實體審查後，作成是否審查同意之行政處分。又系爭函一、系爭函二雖均未就被上訴人上開申請事項逕為准駁，但審諸系爭函一說明二、三及「貴公司原提『民間參與廣慈博愛園區興建及營運案環境影響說明書』申請審查案，本局終止審查」之結論，並檢還被上訴人提送之環說書（修訂本）之舉，暨審諸系爭函二說明二所述理由及「本局爾後亦不再受理旨揭樹木保護計畫」之結論，並檢還被上訴人提送之樹保計畫書之舉，均已明白表示對於受文者即被上訴人所為申請案不再為任何後續審查，自當包括拒絕作成經實體審查後之准駁決定在內，足認具有駁回被上訴人申請之意，揆諸行政程序法第92條第1項規定、本院55年判字第223號判例、77年度判字第2054號判決及司法院釋字第423號解釋意旨，應認系爭函一、系爭函二均係環保局、文化局就公法上具體事件（系爭環評審查申請案、系爭樹保計畫審查申請案）所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生駁回被上訴人申請之法律效果之單方行政行為，自難謂非屬行政處分。復按「爭點效」之適用，須法院確定判決之重要爭點始有其適用，仲裁判斷並無審級救濟制度，且依仲裁法第26條、第28條規定，仲裁庭調查證據之權限及拘束力均不如法院，不宜比照法院之確定判決，進一步擴張仲裁判斷效力，因認仲裁判斷理由中，就當事人間重要爭點所為認定，應無「爭點效」之適用，是系爭仲裁判斷之理由雖認定臺北市政府已合法向被上訴人終止系爭營運契約，惟仲裁判斷理由之重要爭點既無爭點效，被上訴人及臺北市政府自均不受系爭仲裁判斷理由之拘束。又臺北市政府雖以被上訴人未依系爭營運契約約定時程取得第1期土地之建造執照等事由，於100年8月23日向被上訴人終止系爭營運契約，被上訴人則主張臺北市政府片面終止系爭營運契約不生終止效力，足認雙方就系爭營運契約是否已合法終止尚有爭議，且雙方迄未以該爭議作為訴訟標的或仲裁標的，提起民事訴訟或提付仲裁，因此臺北市政府是否已合法終止系爭營運契約，端視其所主張之法定或約定終止事由，日後經確定民事判決或仲裁判斷審認是否合法有據，始得確認，尚非得由上訴人逕憑臺北市政府已向被上訴人為終止意思表示之形式外觀，遽認系爭營運契約已經合法終止。被上訴人既因與臺北市政府簽訂系爭營運契約，取得開發單位之資格，而系爭營運契約迄未經法院或仲裁庭確認業經合法終止而向後失其效力，是環保局以被上訴人已喪失開發單位之身分，認其已無實施開發行為之可能，而作成終止審查系爭環評審查申請案之行政處分，即非適法。況查，臺北市政府雖依系爭仲裁判斷主文，已塗銷第1期土地為被上訴人所設定之地上權登記，惟地上權是否已設定登記予被上訴人，並非系爭環評審查申請案依法應審查之要件，況系爭營運契約日後一旦經普通法院民事確定判決或仲裁庭終局認定未經合法終止，則被上訴人仍得依系爭營運契約約定，請求臺北市政府重行設定地上權，難謂被上訴人提起本件訴訟欠缺權利保護必要。被上訴人起訴狀所載聲明第2項雖未清楚表明要求環保局應為行政處分內涵如何，然經原審於言詞辯論期日當庭闡明確認後，被上訴人業將該項聲明轉換，其所為訴之變更為法之所許，並已踐行訴願前置程序，是被上訴人對環保局提起本件訴訟之類型應屬課予義務訴訟且已合法提起。次查觀諸樹保條例第3條、第4條第1項、第6條第1項前段及臺北市樹木保護委員會設置辦法第9條規定，受保護樹木之審議事件，係由臺北市政府設置樹木保護委員會決議處理，並未將其權限委任文化局，是文化局針對被上訴人提出之系爭樹保計畫審查申請案，以系爭函二作成不受理申請之行政處分，自有缺乏事務權限之違法，被上訴人訴請撤銷此部分之違法訴願決定及原處分，即無不合等由。按系爭營運契約第16.5條已明白約定：除非本契約已全部確定終止，於爭議處理期間雙方均應繼續執行本契約。此有該契約影本在卷可稽，原判決以系爭契約是否終止尚有爭議而未確定，認被上訴人提起本件課予義務之訴尚非欠缺權利保護必要。又環保局如經進入實體審查程序後，縱作成駁回被上訴人請求之處分，被上訴人仍得對此處分依法提起行政爭訟救濟，是被上訴人聲明請求作成准駁之處分，亦難認欠缺權利保護。故上訴人環保局仍就原審法院詳述不採之事由再為爭執，核係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並就原審已論斷者，泛言未論斷，而未具體表明合於不適用法規、適用法規不當或行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。又上訴人文化局對原判決以文化局針對被上訴人提出之系爭樹保計畫審查申請案，以系爭函二作成不受理申請之行政處分，因缺乏事務權限而屬違法之處分，據以撤銷此部分訴願決定及原處分，對此判決理由上訴人文化局並未敘明不服之理由，僅就其他實體上之事由予以爭執，顯難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘，亦應認其上訴為不合法。
六、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條及第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 22 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君法官 廖 宏 明以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 5 月 23 日
書記官 葛 雅 慎