最 高 行 政 法 院 裁 定
103年度裁字第739號抗 告 人 陳佳森上列抗告人因與相對人內政部間土地徵收事件，對於中華民國103年2月17日臺北高等行政法院102年度訴字第1818號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、參加人桃園縣平鎮市公所（下稱參加人）為辦理民國98年度桃園中壢生活圈計畫核定－平鎮市○○路口拓寬工程（下稱系爭工程），需用該市○○段○○○○○○號等96筆私有土地，乃擬具徵收計畫書，報經相對人以98年10月30日台內地字第0980204065號函核准徵收上開土地及一併徵收土地改良物（下稱系爭核准徵收函），桃園縣政府遂分別以98年11月6日府地徵字第09804334941號、98年11月17日府地徵字第09804530211號公告徵收土地及其土地改良物；並各以98年11月6日府地徵字第09804334943號、98年11月17日府地徵字第09804530213號函通知土地及土地改良物所有權人，於98年12月25日、98年12月29日發放土地地價補償費、土地改良物補償費在案。抗告人所有桃園縣平鎮市○○段1050、1053地號2筆土地及同縣市○○路○○段○○○號建築改良物（合稱系爭房地，後者稱系爭建物）坐落於前開工程範圍內，抗告人應領土地地價補償費新臺幣（下同）7,388,330元及系爭建物1樓合法部分補償費1,063,640元（主要建築物1樓加強磚造部分，面積80.26平方公尺，經查估後核定補償費為936,440元，附屬建築物補償費為127,200元），合計為8,451,970元，業經抗告人於98年12月25日全部領訖在案。抗告人為確認其與相對人因系爭核准徵收函就系爭房地所生之徵收法律關係不存在、確認相對人91年9月20日台內地字第0910066967號函准予核備桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例（下稱系爭自治條例）為違法、確認抗告人有請求相對人或參加人給付抗告人系爭建物1至3樓合法補償及拆遷獎金之請求權存在，提起行政訴訟，遭原審法院裁定駁回，提起本件抗告。
三、本件原裁定以：㈠關於抗告人起訴聲明第一項：「確認相對人基於系爭核准徵收函與抗告人間所生之徵收法律關係不存在」部分：依行政訴訟法第6條第3項規定可知，確認公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在）之訴訟，僅具有補充性，蓋公法上法律關係如因行政處分而發生者，當事人間如有爭執，本應以撤銷訴訟訴請撤銷原處分，或提起課予義務訴訟請求作成特定內容之行政處分。抗告人對系爭核准徵收函不服，即應提起撤銷訴願及撤銷訴訟請求救濟，惟其迄今未曾對該行政處分提起訴願，是抗告人逕行訴請確認兩造間徵收法律關係不存在，已違反確認訴訟補充性原則，難認合法。㈡關於抗告人起訴聲明第二項：「確認相對人91年9月20日台內地字第0910066967號函准予核備系爭自治條例為違法」部分：依行政訴訟法第6條第1項規定，提起確認行政處分無效之訴訟，係以所確認之對象為行政處分，且抗告人有即受確認判決之法律上利益為要件，始得提起。查桃園縣政府於91年6月26日制定公布並未規定罰則之系爭自治條例，乃依地方制度法第26條第4項規定，報請相對人備查，並經相對人於91年9月20日准予備查。依地方制度法第2條第5款有關備查之規定，該准予備查之函文，僅屬單純之觀念通知，難謂其屬行政處分。從而，抗告人對相對人91年9月20日台內地字第0910066967號函訴請確認為無效，即屬起訴不合法。㈢關於抗告人起訴聲明第三項：「確認抗告人有請求相對人或參加人給付抗告人系爭建物1至3樓建物合法補償及拆遷獎金之請求權」部分：提起課予義務訴訟，請求行政機關作成特定內容行政處分，業經法院以實體判決駁回確定者，復又訴請確認抗告人對於相對人就作成該特定內容之行政處分有請求權存在，因其所爭執之基礎法律關係與前所提起之課予義務訴訟為同一，仍屬前案確定判決既判力所及，是嗣後提起確認訴訟之起訴自不合法。查參加人為辦理系爭工程，函知各拆遷戶，如於99年3月15日前工程範圍內之地上物自行拆除，並經桃園縣政府派員勘查確認，檢附相關資料後，得申領自動拆除獎助金。抗告人僱工拆除系爭建物之門窗等，於99年3月15日向參加人申辦領取建築物自動拆除獎助金及自動拆遷獎勵金，經參加人現場勘查後，於99年3月24日函知抗告人，謂系爭建物尚未全部拆除完畢，並請抗告人於99年3月31日前自行拆除後，再行申辦；嗣抗告人仍未全部拆除，參加人乃於99年4月6日函知其未於自動拆除期限內全部拆遷，不符合核發自動拆除獎助金及自動拆遷獎勵金規定，並通知逕依相關規定於同年5月15日執行拆除完畢。嗣抗告人於99年5月25日再申請核發獎勵金，相對人仍於99年6月10日否准，抗告人不服，循序提起行政訴訟，遭原審法院99年度訴字第2018號判決（下稱確定判決）駁回，經本院100年度裁字第908號裁定駁回其上訴而告確定，抗告人對確定判決提起再審之訴，復遭原審法院101年度再字第85號裁定駁回，提起抗告，亦經本院101年度裁字第2176號裁定駁回其抗告在案。確定判決既就抗告人請求參加人作成准許核發自動拆除獎助金及自動拆遷獎勵金之行政處分之課予義務訴訟予以駁回，本件聲明第三項對於參加人有關確認自動拆除獎助金及自動拆遷獎勵金請求權存在之聲明形式雖與前案有所不同，然確定判決就有關「抗告人對於請求參加人作成核發自動拆除獎助金及自動拆遷獎勵金之行政處分，依法並無請求權存在」之訴訟標的，在抗告人與參加人間已有既判力，是依行政訴訟法第107條第1項第9款之規定，本件抗告人訴請確認抗告人有請求參加人給付抗告人系爭建物1至3樓建物拆遷獎金其中有關自動拆除獎助金及自動拆遷獎勵金之請求權存在部分之起訴，自為前案既判力所及，應以裁定駁回。又抗告人如認除桃園縣政府業已核發之補償費外，相對人或參加人應再核發系爭建物其他部分之補償費及拆遷獎金，自應循序提起課予義務訴訟。是抗告人逕行訴請確認抗告人有請求相對人或參加人給付抗告人系爭建物1至3樓建物合法補償及拆遷獎金之請求權，亦違反確認訴訟補充性原則云云，裁定駁回抗告人之訴。
四、抗告意旨略謂：相對人未依系爭自治條例第2條第1款認定系爭建物為合法建築物，顯有違誤。又參加人依系爭自治條例第11條第1項第3款前段認抗告人有拆除系爭建物之義務而否准補償，然拆遷之定義為「不再居住」，原裁定及相對人竟拒絕確認系爭自治條例為無效云云。
五、本院查：
（一）關於抗告人起訴聲明第一項：「確認相對人基於系爭核准徵收函與抗告人間所生之徵收法律關係不存在」部分：
1. 按「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予
義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。……」為行政訴訟法第6條第3項前段所規定。依此，因行政處分所形成之法律關係，如行政處分之相對人並無不得提起撤銷訴訟以為救濟時，即不得於撤銷訴訟之救濟期間過後，提起確認訴訟請求救濟，此即所謂「確認訴訟補充性原則」。
2. 查抗告人對系爭核准徵收之行政處分不服，即應循序提起
撤銷訴訟以為救濟，惟抗告人未曾對系爭核准徵收處分提起訴願，有行政院法規會102年12月25日院臺訴字第1020079180號函在原審卷可稽。是原裁定以抗告人對系爭核准徵收處分不服，未曾對該行政處分提起訴願，並進而提起撤銷訴訟請求救濟，認抗告人逕行訴請確認兩造間徵收法律關係不存在，已違反確認訴訟補充性原則，難認合法，予以駁回，於法尚無不合。
（二）關於本件抗告人起訴聲明第二項：「確認相對人91年9月20日台內地字第0910066967號函准予核備系爭自治條例為違法」部分：
1. 按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行
政訴訟。」「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」分別為行政訴訟法第2條及第6條第1項所規定。準此，因公法上之爭議請求救濟，應以行政訴訟法所規定之訴訟類型提起行政訴訟，以確認之訴請求救濟，即應依行政訴訟法第6條之規定。是對行政機關所為意思表示不服，提起確認訴訟，須以所確認之對象為行政處分始得為之。
2. 又按「本法用詞之定義如下：……五、備查：指下級政府
或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。」「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；……」「自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關核定後發布；其餘除法律或縣規章另有規定外，直轄市法規發布後，應報中央各該主管機關轉行政院備查；縣（市）規章發布後，應報中央各該主管機關備查；……」分別為地方制度法第2條第5款、第25條、第26條第4項定有明文。
3. 經查，桃園縣政府以91年6月26日府法一字第0910134046
號令制定公布並無規定罰則之系爭自治條例，並依地方制度法第26條第4項規定，報請中央主管機關即相對人備查，並經相對人以91年9月20日台內地字第0910066967號函准予備查。依前所述，相對人內政部此一准予備查函，係上級政府或主管機關表示知悉下級政府或機關之已依法完成法定效力之業務，核其性質上屬觀念通知，並不對外直接發生法律效果，非屬行政處分。原裁定以抗告人對於非屬行政處分之上開91年9月20日台內地字第0910066967號准予備查函，提起確認違法之訴（原裁定謂：訴請確認為無效，應係誤植），有起訴不備其他要件之違法，且無從補正，予以駁回，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。
（三）關於本件抗告人起訴聲明第三項：「確認抗告人有請求相對人或參加人給付抗告人系爭建物1至3樓建物合法補償及拆遷獎金之請求權」部分：
1.按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……九、訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者。」行政訴訟法第107條第1項第9款定有明文。又按「課予義務訴訟之訴訟標的，依行政訴訟法第5條規定，應為『原告關於其權利或法律上利益，因行政機關違法駁回其依法申請之案件，或對其依法申請之案件不作為致受損害，並請求法院判命被告應為決定或應為特定內容行政處分之主張』。又依同法第213條規定，上開課予義務訴訟之訴訟標的，於確定之終局判決中經裁判者，有確定力。是原告提起課予義務訴訟如經判決駁回確定者，該判決之確定力（既判力）不僅及於確認『原告對於請求作成其所申請行政處分依法並無請求權』，且及於『被告機關原不作為或否准處分為合法』、『不作為或否准處分並未侵害原告之權利或法律上利益』之確認；……」（本院97年度12月份第3次庭長法官聯席會議（二）決議參照）。依上，如提起課予義務訴訟，請求行政機關作成特定內容行政處分，業經法院以實體判決駁回確定者，復又訴請確認相對人就作成該特定內容之行政處分有請求權存在，因其所爭執之基礎法律關係與前所提起之課予義務訴訟同一，仍屬前案確定判決既判力所及，是嗣後提起確認訴訟之起訴為不合法，應以裁定駁回之。經查，抗告人為相對人否准核發系爭建物自動拆除獎助金及自動拆遷獎勵金一事，曾循序提起行政訴訟，遭原審確定判決駁回，經本院100年度裁字第908號裁定駁回其上訴而告確定，抗告人對確定判決提起再審之訴，復遭原審法院101年度再字第85號裁定駁回，提起抗告，亦經本院101年度裁字第2176號裁定駁回其抗告在案。本件抗告人此部分聲明，雖以確認訴訟形式為之，與前案提起課予義務訴訟不同，惟其所爭執之基礎法律關係，仍係抗告人得否依系爭自治條例相關規定，向參加人申請核發自動拆除獎助金及自動拆遷獎勵金。依上開說明，確定判決有關「抗告人對於請求參加人作成核發自動拆除獎助金及自動拆遷獎勵金之行政處分，依法並無請求權存在」之訴訟標的，在抗告人與參加人間已有既判力存在。原裁定以抗告人訴請確認抗告人有請求參加人給付抗告人系爭建物1至3樓建物拆遷獎金其中有關自動拆除獎助金及自動拆遷獎勵金之請求權存在部分，為前案既判力所及，依行政訴訟法第107條第1項第9款規定，予以駁回，於法尚無不合。
2.復按，依行政訴訟法第2條規定意旨，因公法上之爭議請求救濟，應以行政訴訟法所規定之訴訟類型提起行政訴訟。又因土地徵收而一併徵收地上改良物，被徵收人以因徵收應發給之補償費不足，請求救濟，應依行政訴訟法第5條規定，循序提起課予義務訴訟。而行政訴訟法第6條第3項前段規定：「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。……」依此，得提起課予義務訴訟請求救濟之公法上爭議，即不得於救濟期間過後，提起確認訴訟請求救濟。查系爭建物合法部分因一併徵收之補償費1,063,640元，已經桃園縣政府核發，有合法建築改良物補償費清冊在卷可稽。原裁定以抗告人如認除經桃園縣政府核發之上開補償費外，相對人或參加人應有核發系爭建物其他部分之補償費及拆遷獎金（不含為前案既判力所及部分），應依行政訴訟法第5條之規定循序提起課予義務訴訟以為救濟，認抗告人就此部分訴請確認抗告人有請求相對人或參加人給付系爭建物1至3樓建物合法補償及拆遷獎金之請求權，依行政訴訟法第6條第3項前段之規定，起訴為不合法，亦無不合。
（四）綜上，原裁定以抗告人在原審之訴為不合法，而以裁定予以駁回，於法尚無違誤，抗告人以上揭理由指摘原裁定違法，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 29 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 鄭 小 康法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 5 月 29 日
書記官 吳 玫 瑩