最 高 行 政 法 院 裁 定
103年度裁字第92號上 訴 人 黃廷輝訴訟代理人 楊振裕 律師被 上訴 人 彰化縣政府代 表 人 卓伯源被 上訴 人 彰化縣鹿港地政事務所代 表 人 張國基上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國102年10月9日臺中高等行政法院102年度訴字第299號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣，倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明者，即難認為已對高等行政法院判決之如何違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。前揭所謂判決不備理由，凡判決未載理由，或所載理由不明瞭者屬之；至所載理由稍欠完足，而不影響判決基礎者，尚難謂為理由不備。又所謂判決理由矛盾，係指判決所載理由前後牴觸，或判決主文與理由不符之情形而言。另證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，尚不得謂原判決因此有違背法令之情形。
二、次按【地政事務所在土地登記簿標示部其他登記事項欄註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制」，法律並未規定發生如何之法律效果。該註記既未對外直接發生法律效果，自非行政處分。地政事務所拒絕土地所有權人註銷系爭註記之要求，係拒絕作成事實行為之要求，該拒絕行為亦非行政處分。系爭註記事實上影響其所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權，土地所有權人認系爭註記違法者，得向行政法院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去系爭註記（回復未為系爭註記之狀態）。】本院99年3月第1次庭長法官聯席會議著有決議。該決議理由並闡釋：【所謂「行政處分」，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。土地登記上之「註記」，係「在標示部所有權部或他項權利部其他登記事項欄內註記資料之登記」（見內政部訂定之「登記原因標準用語」），即「註記資料」。土地應受土地使用管制法令如何之限制，係以土地登記簿上「地目」、「使用分區」及「編定使用種類」欄之登記內容定之，而非土地登記簿標示部其他登記事項欄之註記所得變更。地政事務所在土地登記簿標示部其他登記事項欄註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制」，法律並未規定發生如何之法律效果。系爭註記所在之土地，因該註記之存在，可能使得第三人望之卻步，影響土地之交易情形，事實上影響土地所有權之圓滿狀態，乃事實作用，而非法律作用。系爭註記既未對外直接發生法律效果，自非行政處分。系爭註記雖非行政處分，然因其係行政機關提供資訊之行為，為行政事實行為。此一行政事實行為所依據之縣政府決議，乃上級機關指示下級機關作成行政事實行為之機關內部行為，縱使通知當事人，尚無從對外直接發生法律效果，亦非行政處分。準此，地政事務所拒絕土地所有權人註銷系爭註記之要求，係拒絕作成事實行為之要求，該拒絕行為亦非行政處分。人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。
憲法所保障之人民基本權利，具有防禦權功能，人民於其基本權利受到國家侵害時，得請求國家排除侵害行為。國家之侵害行為如屬負擔行政處分，受害人民得主張該行政處分違法，損害其權益，依行政訴訟法第4條規定提起撤銷訴訟，以排除該侵害行為。國家之侵害行為如屬行政事實行為，此項侵害事實即屬行政訴訟法第8條第1項所稱之「公法上原因」，受害人民得主張該行政事實行為違法，損害其權益，依行政訴訟法第8條第1項規定提起一般給付訴訟，請求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上給付，以排除該侵害行為。系爭註記事實上影響其所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權，土地所有權人認系爭註記違法者，得向行政法院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去系爭註記（回復未為系爭註記之狀態）。於此情形，當事人如誤提起撤銷訴訟，受訴法院審判長或受命法官應妥為行使闡明權，使當事人得循正確訴訟種類，請求救濟。至作成系爭註記，是否如土地所有權人所主張之違法，則屬訴訟有無理由之問題】等語甚明。
三、緣上訴人於民國（下同）100年9月27日向臺灣彰化地方法院（下稱彰化地院）拍賣取得彰化縣○○鎮○○段○○○○號（合併前為868及869地號，下稱系爭土地）土地，屬建築基地之私設通路。上訴人不服被上訴人彰化縣政府以101年5月3日府建管字第1010122232號函（下稱系爭101年5月3日函）請被上訴人彰化縣鹿港地政事務所於該土地登記簿註記「作為彰化縣政府85年彰工管（使）字第20204號使用執照之私設通路使用」（下稱系爭註記），以102年3月14日申請書向被上訴人彰化縣政府申請撤銷該函，並通知被上訴人彰化縣鹿港地政事務所塗銷該註記，經被上訴人彰化縣政府以102年3月20日府建管字第1020079790號函（下稱系爭102年3月20日函）復上訴人該註記並無不當等語。上訴人不服，提起訴願，遭訴願決定不受理，遂提起行政訴訟，聲明求為判決：「1.訴願決定及原處分（系爭101年5月3日函、102年3月20日號函）均撤銷。2.確認彰化縣政府85年彰工管（使）字第20204號就系爭土地作為私設通路之處分違法。3.被告彰化縣政府、彰化縣鹿港地政事務所應將前開土地上其他登記事項登載『作為彰化縣政府85年彰工管（使）字第20204號使用執照之私設通路』之註記塗銷。」經原審法院判決駁回後，提起上訴。
四、本件上訴人對於臺中高等行政法院102年度訴字第299號判決上訴，主張：㈠系爭101年5月3日函及102年3月20日函，既已侵害系爭土地之圓滿狀態，且藉由公示登記及另通知訴外人侯志成等人，已對外發生法律效果，顯屬行政處分，詎原審竟認非行政處分，不得為撤銷訴訟之標的，難謂無判決理由矛盾及適用法規不當之違法。㈡參照本院93年度判字第835號判決、101年度判字第760號、第216號判決意旨及行政訴訟法第6條第1項規定，應認被上訴人上開指定建築線之處分雖執行完畢，但該行政處分所生效力，對上訴人仍有法律上利益，自應許其提起確認訴訟救濟之，惟原審未進行實體審查，並對上訴人聲請訊問證人陳錦源之證據方法，恝置不論，逕認上訴人提起確認訴訟不合法，有判決不適用法規、適用不當及理由不備之違法。㈢原審對於上訴人為證明被上訴人上開行政處分確實違法，所為之主張及調查證據之聲請，先以上訴人未提出其他具體事證證明，繼而對上訴人調查證據之聲請又認無必要，其判決理由容有矛盾，且有應調查之證據未予調查之違法。㈣原審以上開指定建築線之行政處分是否違法尚有爭議之前提事實，作為認定上訴人請求被上訴人塗銷系爭註記為無理由之論據，並未論述該系爭註記之合法性及其法律依據，難謂無判決理由不備之違法等語。
五、經查，本件原審已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，適用行政訴訟法第4條第1項及第6條第1項、第3項；訴願法第3條第1項與行政程序法第92條第1項規定，詳載：【系爭101年5月3日函，係被上訴人彰化縣政府以系爭土地屬上開85彰工管(使)字第20204號使用執照之私設通路，函請被上訴人彰化縣鹿港地政事務所於該土地登記簿註記「作為彰化縣政府85年彰工管(使)字第20204號使用執照之私設通路使用」，避免重複申請建照；被上訴人彰化縣鹿港地政事務所收受該函，以該註記登記屬土地登記規則第29條所定之囑託登記，而於系爭土地登記簿標示部其他登記事項欄所為系爭註記，乃事實作用，非法律作用，系爭註記既未對外直接發生法律效果，自非行政處分。又上訴人向被上訴人彰化縣政府請求撤銷系爭101年5月3日函請被上訴人彰化縣鹿港地政事務所為系爭註記，係屬事實行為之要求，被上訴人彰化縣政府以系爭102年3月20日函拒絕上訴人之請求，該拒絕行為亦非行政處分。是系爭101年5月3日函及102年3月20日函，均非行政處分，不得為撤銷訴訟之標的，上訴人提起訴願，請求撤銷該二函件，訴願決定予以不受理，自無不合，上訴人請求撤銷該二函件及訴願決定之部分，並非適法】；【按確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟，不得提起之，此為確認行政處分違法訴訟之補充性。本件訴外人侯佑霖法定代理人侯志成為興建建物，檢附書圖文件，向被上訴人彰化縣政府申請核發建造執照，經該府依建築法第42條第1項規定，核發84年12月4日彰工字第34889號建築線指示圖，載明「請以私設通路連接建築線」，該私設通路為系爭土地與同段
887、888等4筆地號土地，並經土地所有權人出具土地使用權同意書，系爭土地部分，係經原土地所有權人陳錦源出具之土地使用權同意書，同意供起造人之建築基地作為私設通路使用，被上訴人彰化縣政府乃核發84彰工管字第35808號建造執照，並於建物完工後，再核發85彰工管(使)字第20204號使用執照，是系爭土地係該建造執照為建築基地作為私設通路使用，經被上訴人彰化縣政府為指定建築線之處分，該指定建築線之處分業經執行完畢，該建物起造人及系爭土地原土地所有權人陳錦源，均未對被上訴人彰化縣政府指定建築線之處分，表示不服或提出異議，而提起撤銷訴訟，該處分自已確定，事後不得再提起確認該處分違法之訴訟。上訴人為系爭土地之繼受人，因被上訴人彰化縣政府該指定建築線處分，係對於系爭土地而非系爭土地原土地所有權人陳錦源之處分，上訴人向彰化地院拍賣而取得系爭土地所有權，為系爭土地所有權之受讓人，其自應繼受該確定處分對該土地之效力，自不得再提起確認該處分違法之訴訟】；【系爭土地於訴外人侯佑霖法定代理人侯志成為興建建物，檢附書圖文件，向被上訴人彰化縣政府申請核發建造執照時，業經該土地所有權人出具土地使用權同意書，同意供起造人之建築基地作為私設通路使用，是系爭土地係該建造執照為建築基地作為私設通路使用，經被上訴人彰化縣政府為指定建築線之處分，並無違誤之處。從而，被上訴人彰化縣政府核發84彰工管字第35808號建造執照及85彰工管(使)字第20204號使用執照，就系爭土地作為私設通路之處分，洵屬正當。再依建築法第11條第1項所規定之建築基地，係提供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地，同條第2項規定留設之法定空地，應包括建築物與其前後左右之道路，而應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不得重複使用，被上訴人彰化縣政府為避免建築基地之法定空地重複申請建築，乃函請被上訴人彰化縣鹿港地政事務所註記系爭土地作為私設通路使用，即屬有據。至上訴人向彰化地院標買而取得系爭土地所有權，因該土地係作為上開建造及使用執照之私設道路之用，所有權圓滿狀態受有影響，上訴人得否行使出賣人權利瑕疵擔保之問題，係屬另事，與被上訴人等二機關為系爭註記無涉。是上訴人請求被上訴人等二機關應將系爭土地上其他登記事項登載「作為彰化縣政府85年彰工管（使）字第20204號使用執照之私設通路」之註記塗銷，該部分訴訟為無理由，應判決駁回之】等語，並對上訴人於原審所為主張如何不可採各節分別予以指駁甚明。上訴意旨雖以該判決違背法令為由，惟核其上訴理由，無非重申前詞，而以上訴人主觀歧異見解，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並就原審所為論斷，泛言不適用法規或適用法規不當；或就原審已論斷者，泛指其論斷矛盾或不備理由，而非具體說明其有何不適用法規或適用法規不當之情形，並揭示該法規之條項或其內容，及合於行政訴訟法第243條第2項所列各款之事實，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。
六、據上論結，本件上訴為不合法，依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 1 月 23 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 林 玫 君法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 103 年 1 月 24 日
書記官 莊 俊 亨