最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第14號上 訴 人 黃綸綱
遲秀惠朱家慶共 同訴訟代理人 邱基峻 律師
張宗琦 律師被 上訴 人 國防部代 表 人 嚴 明上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國102年8月14日臺北高等行政法院101年度訴更一字第85號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣臺南市精忠三村為國軍老舊眷村，被上訴人於民國（下同）93年12月17日依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）等相關規定，舉辦說明會，說明「精忠三村」原眷戶及違占建戶同意遷購者，應於說明會後3個月內，填具臺南市新制國軍老舊眷村遷購大道新城國宅基地申請書（下稱遷購申請書），並經法院或民間公證人認證，該眷村原眷戶有四分之三以上同意遷購，即依相關作業程序辦理遷購事宜，對不同意改建者，被上訴人得逕行註銷原眷戶居住憑證及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定強制執行。上訴人未依限完成遷購申請書之認證程序，經被上訴人所屬陸軍第八軍團指揮部（下稱陸軍第八軍團指揮部）以97年9月1日陸八軍眷字第7968號書函限於97年10月5日前，以書面說明逾期未辦理認證之緣由，逾期未說明者，將依法撤銷其等眷舍居住憑證並收回眷舍。上訴人於97年9月22日以渠等係因特殊功勳獲配「立功眷舍」，與「精忠三村」之其他眷舍不同，不宜一併納入辦理改（遷）建云云，函陸軍第八軍團指揮部。被上訴人所屬陸軍司令部（下稱陸軍司令部）以98年1月16日國陸政眷字第0980000282號呈被上訴人，被上訴人遂以上訴人未於法定說明會後3個月期限內繳交同意遷購認證書，且所述理由非屬不可抗力事由，以98年3月17日國政眷服字第0980003303號書函（下稱原處分）註銷上訴人臺南市「精忠三村」眷舍居住憑證及原眷戶權益。上訴人不服提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院99年度訴字第129號判決駁回，上訴人不服，提起上訴，經本院101年度判字第407號判決將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。嗣經原審法院判決駁回上訴人之訴後，上訴人不服，提起上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠原處分未對立功眷舍何以屬於精忠三村，及兩村應併同改建為任何說明，顯然違反行政程序法第96條第1項第2款規定，上訴人既已指證原處分不具備合法性，依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條之規定，即應由被上訴人舉證證明原處分係屬合法。被上訴人主張之「眷舍管理表」，與83年精忠三村改建時未將立功眷舍納入之事實矛盾；且該表填載「建造單位」均為第二軍69師，與事實明顯不符；除上訴人遲秀惠當時隸屬第二軍69師外，另2名上訴人均非隸屬該單位，第二軍69師如何能建造眷舍「照顧」非自己單位之軍人；該眷舍管理表與上訴人實際建成之建物面積不符。因此，可認該表應係軍中應付文書業務檢查所製作，證明力甚低，應不得於訴訟中引用為對上訴人不利之證據。㈡原處分所據之眷改條例第22條，屬法律之事後變更，主管機關並得依此法律依據眷村改（遷）建認證結果，註銷、廢止上訴人之眷舍居住憑證及原眷戶權益，然「精忠三村」改（遷）建認證結果已於94年3月間確定，被上訴人竟遲至98年3月17日始行作成原處分，自有行政程序法第123條、第126條規定之適用。且上訴人現所居住建物均屬自力新建，上訴人當屬民法原始取得建物所有權，並符合國軍在台軍眷業務處理辦法（下稱業務處理辦法）第92條規定，而受有財產權規定之保障。㈢就本院發回判決所示，其法律效果確定時點，最早於繳交申請書最後期限之日即94年3月16日即行發生，故除斥期間之起算，應自94年3月17日起算；且據陸軍第八軍團司令部於94年6月2日呈文被上訴人核定本件遷購案申請書認證暨眷籍清查案，而被上訴人則於94年7月14日核定，請下級機關、單位繼續辦理本案後續事宜，則除斥期間應自94年7月15日起算；再依原審更審前卷被證9之名冊第1頁所示，該村同意改建之原眷戶於「94.12.12抽籤、
95.1.23交屋」，可知該抽籤作業必然係循前揭被上訴人核定陸軍第八軍團司令部本件遷購案申請書認證暨眷籍清查案而續行之行政作業，故至遲於94年12月11日抽籤日前已確定被上訴人與上訴人間之權利義務關係，惟原處分作成時為98年3月17日，顯已逾越行政程序法第124條所定2年除斥期間等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：㈠按國軍老舊眷村改建總冊土地清冊所示，系爭眷舍坐落之土地本即在國軍老舊眷村改建總冊土地清冊所列臺南市精忠三村之眷村土地範圍內，上訴人雖對該國軍眷舍管理表之真正有所質疑，惟觀前揭國軍眷舍管理表原本為被上訴人請陸軍第八軍團司令部提出，該表均已紙質泛黃，足見早有相當年代，不可能如上訴人所臆測是否為臨訟事後製作，且該管理表上填載之內容均為手寫或以條戳蓋章，並非電腦打字。㈡按57年5月27日被上訴人（57）規成字第10133號令修正發布之業務處理辦法第73條、第74條規定可知，上訴人立有功績僅係其得優先撥配眷舍不受各總司令部所定配住原則及優先順序拘束之原因，並非其所獲優先撥配之眷舍為一獨立之「立功眷舍」區；況依上訴人所提58年6月22日第二軍團立功人員眷舍用地劃撥紀錄所附之詳細位置圖，該詳細位置圖上已有記載精忠三村，亦徵系爭眷舍用地本在精忠三村之眷村土地範圍內；退步言之，按各產權管理單位之零星散戶，應申請參加鄰近之眷村納入管理，前揭業務處理辦法第70條定有明文。既系爭眷舍之國軍眷舍管理表業將之歸列為精忠三村，則縱上訴人主張系爭眷舍乃屬獨立於精忠三村以外之立功眷舍區為真，亦係已納入精忠三村管理之零星散戶。㈢眷改條例所定之原眷戶權益，係依眷改條例第5條第1項前段規定而生，並非基於被上訴人之行政處分而創設原眷戶權益；至於原處分依據眷改條例第22條之規定，對上訴人即不同意改建原眷戶作成註銷原眷戶權益之行政處分，亦係依法令獨立對原眷戶作成一不利處分，而並非將被上訴人原已作成之合法授益處分予以廢止，故並無行政程序法第124條規定之適用。若認系爭遷購說明書有關原眷戶享有權益部分之內容乃授予上訴人原眷戶權益之授益行政處分，則系爭遷購說明書應認係被上訴人於系爭遷購說明書所保留行政處分之廢止權等語，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人於原處分固未記載上訴人之眷舍係屬「精忠三村」，惟依訴願卷內所附被上訴人於訴願程序提出答辯書之說明，自已治癒此項瑕疵。且上訴人提出其獲配劃地興建眷舍之相關文件，雖有使用「立功眷村」、「立功眷舍」等文字，然依被上訴人陳報行政院85年12月1日台85房字第38150號函核定之「國軍老舊眷村改建總冊」所載，台南市老舊眷村雖有名為「立功眷舍」者，但其位置在「台南市○區○○里○○路」，與「精忠三村」係位於「台南市東區」不同；依陸軍第二軍團司令部56年6月3日（58）求配字第0578號令、58年4月25日
（58）求配字第0444號令、59年6月9日（59）茂生字第1315號令、58年12月26日（58）求配字第1361號令等相關公文所載，足見上訴人提出准予撥地建舍之公文內所謂立功眷村、立功眷舍，僅係指核准於台南市立功人員眷舍預定用地即原台南市○○段○○○○○○號（現為台南市○○段○○○○號）土地上興建眷舍，並非指上訴人等眷舍所在之眷村名稱為「立功眷村」或「立功眷舍」而與「精忠三村」有別。㈡上訴人眷舍坐落之台南市○○段○○○○號土地，於83年陸軍總司令部列管台南市精忠三村重建說明書內，雖未見劃為重建「精忠三村」範圍，惟該重建說明書係依國防部69年5月30日令頒「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」規定，對該村辦理重建說明，以取得全村改建共識草擬之資料，其重建之要求，自與眷改條例85年2月5日施行後有別，尚難僅因83年試辦眷村重建時，未將前開精忠段819地號土地列入「精忠三村」重建範圍，即謂93年改建時系爭土地不在「精忠三村」改建範圍內。而依台南市東南地政事務所留存之87年12月29日管理機關變更登記申請資料所載，上訴人配住之眷舍所坐落之台南市○○段○○○○號土地，於87年12月29日申請時即已列為「精忠三村」範圍；且依檔存之61年7月1日、68年11月22日國軍眷舍管理表所載內容均為手寫或以條戳蓋章，並非以電腦打字，上訴人以早年尚未有電腦化文書作業，而質疑該文件真實性云云，應屬誤會。㈢按軍人因任軍職而獲配住軍方所管理眷舍之法律關係，乃私法上使用借貸關係，各該主管機關或其所屬權責機關所核發證明眷舍配住權證，雖係公文書，然亦係單純私法借貸關係存在之證明文件，該眷舍居住憑證之發給，自非屬授益行政處分，故被上訴人以原處分註銷上訴人配住台南市「精忠三村」眷舍居住憑證，因並非廢止授益行政處分，故無行政程序法第124條除斥期間之適用。前開說明書關於原眷戶享有權益部分，核屬「附停止條件」之授益行政處分，於原眷戶遵期提出經認證之遷購申請書，經被上訴人審查核定後始發生授予說明書內所載有關原眷戶享有權益之效力，惟上訴人並未於94年3月16日前繳交經認證之遷購申請書，前開授益行政處分因停止條件未成就而不生效力。被上訴人嗣以原處分註銷原眷戶權益，自不生廢止授益行政處分之問題，亦無行政程序法第124條規定之適用。㈣依遷購說明書所載，原眷戶領款後並非僅得購置台南市○○道新城國宅」，亦可選購台南市轄「新興二、三期國宅」，或領取輔助購宅款購置民間市場成屋；且政府提供土地由原眷戶自費興建者，採以現有房屋總坪數減去輔助購宅坪型之坪數，按台南市政府舉辦公共工程拆遷補償標準予以補償。又「精忠三村」原眷戶均為同意改建者，比例為百分之99.38，足見已超過四分之三。是被上訴人依眷改條例第22條第1項及其施行細則第20條第1項、辦理國軍老舊眷村改建注意事項第5點第2項等規定，以原處分註銷眷舍居住憑證暨原眷戶權益，尚難認有何違反誠信之處。另原處分就註銷眷舍居住憑證部分，已記載係註銷「上訴人配住台南市『精忠三村』眷舍居住憑證」，且上訴人僅各受配住1戶精忠三村眷舍，並不違反行政行為明確性要求，且與行政程序法第96條規定應記載事項相符等語，因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：㈠本院前次發回意旨雖已具體指明「精忠三村」遷購說明書屬於「授益行政處分」，惟並未指出該授益行政處分法律上屬性為「附有附款」之行政處分，然原審逕認該授益行政處分為附有條件之行政處分，從而迴避除斥期間之討論與適用，已違背行政訴訟法第260條第3項之規定。
㈡依據遷購說明書「伍、遷購意願、二、效力、（一）」內容所示，仍需待認證期滿後，再由被上訴人針對不同意改建（認證期滿未提出申請書）原眷戶，依合義務性裁量及其他一切情狀，另行作成註銷原眷戶眷舍居住憑證及其權益之行政處分，惟原審逕將該說明書定性為「附停止條件授益行政處分」，而未說明理由安在，形成判決與卷內證物矛盾卻未說明理由情形，實有判決不備理由之違法。㈢原審既認說明書為「附停止條件授益行政處分」，因條件未能成就而「不生效力」，則原眷戶當然、自始無法取得眷改條例所定原眷戶權益，本無待再由被上訴人作成原處分之必要，然卻又肯定被上訴人嗣後有作成原處分之必要，前後理由矛盾，有判決理由矛盾之違法。㈣本件除斥期間起算時點，依本院前次發回意旨，最早於繳交申請書最後期限之日即94年3月17日（或18日）起算，始為適法；且據上訴人所能取得之文件顯示，陸軍第八軍團司令部於94年6月2日呈文被上訴人核定本件遷購案申請書認證暨眷籍清查案，而被上訴人係於94年7月14日核定，請下級機關、單位繼續辦理本案後續事宜，則除斥期間應自94年7月15日起算；再依「陸軍列管台南市『精忠三村』原眷戶眷籍暨認證名冊」第1頁所示，該村同意改建之原眷戶於「94.12.12抽籤、95.1.23交屋」，可知該抽籤作業必然係循原證9被上訴人核定陸軍第八軍團司令部本件遷購案申請書認證暨眷籍清查案而續行之行政作業，故至遲於94年12月11日抽籤日前已確定被上訴人與上訴人間之權利義務關係，應自該日起算除斥期間。以上無論採行何見解，距原處分作成時即98年3月17日，顯已逾越行政程序法第124條所定2年除斥期間。㈤依公文程式記載、表述經驗法則，原審法院更審時新取得上訴人獲配系爭眷舍之相關函文，並無法確立系爭眷舍屬於「精忠三村」或其一部，且觀諸現場照片、地理位置圖、眷舍座落土地使用區分及96年陸軍第八軍團指揮部核撥原眷戶自增建超坪補償款清冊等證據，在在顯現「立功眷舍」與「精忠三村」確屬兩個不同眷村，乃原審據該等函文認上訴人主張無從成立，實有忽視公文程式記載通常表述方法之違失，而有判決適用法規不當之違法。㈥上訴人於原審提出「（83年版）陸軍總司令部列管台南市精忠三村重建說明書」，以證明被上訴人於83年間辦理「精忠三村」改建案時，即未將上訴人所屬「立功眷舍」作為「精忠三村」或其一部併同辦理改建，即可知「精忠三村」範圍應以事實上眷村範圍為據，而非以土地地號為鑑別標準，亦與所憑法源依據無關，惟原審卻以「精忠三村」83年推動改建案與本件93年遷購案法源依據不同，故無從比較為由，駁回上訴人前開主張，實有違論理法則，而有判決適用法規不當之違法。㈦本院前次發回意旨已認「．．．作戰立功眷舍與一般眷舍不同．．．台南市○○段168之地籍圖號，早已劃定為作戰立功特准結婚之眷舍用地，與『精忠三村』土地字號不同、門牌號碼亦不屬於『精忠三村』，並有道路區隔，不宜納入一併改（遷）建案處理」。㈧未遵期表示是否同意，被上訴人應先「催告」作戰立功者（含眷屬）確認是否同意，未經催告，即有違正當法律程序。㈨參酌原審法院就相同眷村案件（102年度訴字第419號）已裁定停止訴訟程序，並聲請司法院大法官解釋，故上訴人認本件亦應依行政訴訟法第178條之1停止訴訟程序，一併聲請司法院大法官解釋，俾便就相同案件予以相同處理，以維上訴人權益。
六、本院查：
（一）按國軍老舊眷村改建條例第1條（96年12月12日修正前條文）、第2條規定：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」「（第1項）本條例主管機關為國防部。（第2項）國防部為推動國軍老舊眷村改建，應由國防部長邀集相關部會代表成立國軍老舊眷村改建推行委員會，負責協調推動事宜。」第3條規定：「（第1項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國六十九年十二月三十一日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：政府興建分配者。中華婦女反共聯合會捐款興建者。政府提供土地由眷戶自費興建者。其他經主管機關認定者。（第2項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第5條第1項、第6條第1項規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」第20條（100年12月30日修正前條文）、第21條規定：「（第1項）原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣（市）轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之六十九點三為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。（第2項）前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價百分之二十為限，其有不足部分，由改建基金補助。（第3項）原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明之。（第4項）申請自費增加住宅坪型之原眷戶，仍依原坪型核算輔助購宅款，其與申請價購房地總價之差額由原眷戶自行負擔。」「原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之輔助購宅款後搬遷者，從其意願。」第22條（96年1月3日修正前條文）、第23條（96年1月24日修正前條文）規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」「（第1項）改建、處分之眷村及第四條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。（第2項）前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。（第3項）前項違占建戶應於主管機關通知搬遷之日起，六個月內搬遷騰空，逾期未搬遷者，由主管機關收回土地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」第26條規定：「本條例第三條第一項第三款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。」其施行細則第9條第1項（95年10月20日修正前條文）規定：「改建基金對原眷戶承購依本條例興建之住宅或依第十九條第五項購置主管機關選定之政府興建住宅、國民住宅或依本條例第二十八條第一項興建之眷宅而依本條例第二十條第一項、第二項應自行負擔部分，或自願領取輔助購宅款而向主管機關申請核准購置民間興建住宅之差額款，於辦理貸款時，比照中央公教人員輔助購置住宅貸款利率，其貸款總額每戶以新臺幣一百萬元為限，貸款期限三十年，按月平均攤還本息。」第20條（96年5月29日修正前條文）規定：「（第1項）原眷戶依本條例第二十二條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起三個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。（第2項）原眷戶未達四分之三同意改建之眷村，不辦理改建，於本條例廢止後，依國有財產法有關規定辦理。」準此可知：
１、眷改條例所稱「國軍老舊眷村」，係指於69年12月31日以前興建完成，由：「政府興建分配；中華婦女反共聯合會捐款興建；政府提供土地由眷戶自費興建；其他經主管機關（國防部-下同）認定」之軍眷住宅。所稱「原眷戶」，則指領有國防部或其所屬權責機關核發之國軍眷舍「居住憑證」或「公文書」之國軍老舊眷村住戶。
２、原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益；就其應負擔之自備款部分，並得比照中央公教人員輔助購置住宅貸款利率，辦理優惠利率貸款。
３、規劃改建之眷村，應有原眷戶四分之三以上同意，始得辦理改建；對不同意改建之眷戶，主管機關得「逕行『註銷』其『眷舍居住憑證』及『原眷戶權益』，收回該房地」。於本條例施行前，經主管機關存證有案之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。眷改條例第3條第1項第3款「政府提供土地由眷戶自費興建」之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，亦比照原眷戶規定辦理之。
４、原眷戶依眷改條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證；而原眷戶未達四分之三同意改建之眷村，不辦理改建，於本條例廢止後，依國有財產法有關規定辦理。
（二）次按：
１、「為安定國軍眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力」，國防部於45年1月11日訂定發布「國軍在台軍眷業務處理辦法」一種，其間歷經多次修正；迄86年1月22日修正發布名稱「國軍軍眷業務處理辦法」及全文40條，嗣於91年12月30日發布廢止。而依國防部57年5月27日（57）規成字第10133號令修正發布前揭「國軍在台軍眷業務處理辦法」（下稱業務處理辦法）第一章「總則」規定：軍眷業務之政策規劃，由國防部負責，其業務之執行，交聯合勤務總司令部留守業務署（以下簡稱聯勤留守署）為之【本辦法（下同）第2條】；而本辦法所稱國軍官、士、兵，係指經人事權責單位核定有案包含「因作戰立功經奉特准結婚之官、士、兵，及特別規定之人員而言（第4條）；軍眷依本辦法之規定享有下列權益：「發給眷補．．．。配住眷舍．．．」（第5條）。第五章「營舍分配管理與眷村組織及福利」第一節「一般規定」第58條、第59條規定：「本辦法關於眷舍管理與眷村組織及福利各項規定，僅適用於軍眷區之自治與管理，至各眷區眷戶及軍眷有涉及地方組織與人民權利義務事項者，依其他法令辦理之。」「本辦法所稱眷舍，係指由公款所建，其產權屬於國有分由本部及各軍種總部管理者（或指定其所屬單位代管者）為限。」第二節「權責區分」第61條至第63條規定：「本部權責如下：總政治作戰部策劃國軍眷舍分配管理與眷村組織管理政策。．．．。」「陸海空軍聯勤警備各總司令部，及本部總務局權責如下：本軍種（本部）眷舍修建、分配、管理、維護。本軍種（本部）眷村之管理（含散戶）。．．．。」「聯勤留守署權責如下：眷村自治及福利工作之協助。．．．負責提供各軍種眷舍管理單位需要之眷戶資料。」第67條規定：「眷村住戶義務如下：配住眷舍之保養、維護及清潔衛生之保持。協助美化眷村環境。按月繳納水電費、眷舍租金，並遵守上級規定事項。眷舍因不可抗力或因超過保固年限致有損壞者，應依規定程序報請修繕恢復完整。」第70條規定：「各產權管理單位之零星散戶，應申請參加鄰近之眷村，納入管理。」第三節「眷舍分配管理及房租補助費」第73條、第74條、第77條規定：
「眷舍分配，由本部總政治作戰部，依照三軍單位有眷無舍官兵比例，分配各總司令部（含本部總務局），各總部得參照本辦法第77條所定原則視本軍種實際情形，依據需要，訂定配住原則及優先順序。」「立有功績或特殊情形奉准優先撥配者，不受前條之限制。」「眷舍配住原則如下：．．．。」第四節「眷村組織」第101條規定：「軍眷集居眷戶五十戶以上者，均應成立眷村，並組織眷村自治會，下設若干鄰（以十五戶至二十戶編為一鄰），實施自治管理，其他散戶軍眷得按下列規定辦理之：散戶軍眷，得向其鄰近之眷村申請參加眷村自治會，受申請之眷村，不得藉故拒絕。各軍種總部於眷村建成後，應冠以名稱，其名稱由軍眷管理單位定之，並呈報本部備查，副知聯勤留守署登記。」
２、89年6月23日國防部（89）祥祉字第07351號令訂定發布「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」規定：「壹、國軍老舊眷村改建條例第三條部分：第二項所稱公文書係指核配眷舍或准予自建及追認或證明上開情事者而言。．．．原眷戶遺失居住憑證、相關公文書，由列管權責單位審查認定。．．．眷戶所領有之居住憑證或公文書載明係因特定目的或任務需要而訂有期限或暫時居住者，非屬本條例所稱之原眷戶。．．．。肆、國軍老舊眷村改建條例第21條部分：．．．原眷戶或違占建戶填具改（遷）建申請書經法院認證，並提送主管機關所屬各單位後，即不得申請變更意願．．．。伍、國軍老舊眷村改建條例第22條部分：因不同意改建而註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益者，不得再享有其他權益。但原屬撥地自建戶或有自行增建者，以實際自、增建部分丈量面積，比照拆除時當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準補償之。上述費用若未於主管機關所通知之期限內具領者，應將款額向法院提存之。眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。．．．。」
３、依據上開規定可知：
（１）「軍眷」享有配住眷舍之權益；眷舍分配，由國防部總政治作戰部，依照三軍單位有眷無舍官兵比例，分配各總司令部，立有功績或特殊情形奉准優先撥配者，不受前開業務處理辦法第73條配住原則及優先順序之限制。各軍種眷舍均應由各該軍種聯勤警備總司令部列入管理；「各產權管理單位之『零星散戶』，『應申請』參加鄰近之眷村，納入管理」。軍眷集居眷戶50戶以上者，均應成立眷村，並組織眷村自治會，實施自治管理；散戶軍眷，「得」向其鄰近之眷村「申請參加『眷村自治會』」，受申請之眷村，不得藉故拒絕。而各軍種總部於眷村建成後，均應冠以名稱，其名稱由軍眷管理單位定之。
（２）因不同意改建經主管機關依據眷改條例第22條規定註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益者，不得再享有其他權益；惟原屬撥地自建戶或有自行增建者，以實際自、增建部分丈量面積，比照拆除時當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準補償之。「如眷戶『逾期未提送』眷舍改（遷）建申請書及認證書或『擴張、限制、變更其內容』者，『為不同意改建』之眷戶」。
（三）再按，行政程序法第5條、第43條規定：「行政行為之內容應明確。」「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」第96條第1項規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰處分相對人之姓名．．．。主旨、事實、理由及其法令依據。．．．表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」第114條規定：「（第1項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正︰須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者。必須記明之理由已於事後記明者。．．．（第2項）前項第二款．．．之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。（第3項）當事人因補正行為致未能於法定期間內聲明不服者，其期間之遲誤視為不應歸責於該當事人之事由，其回復原狀期間自該瑕疵補正時起算。」前揭所謂「事實、理由及其法令依據」，乃行政機關為處分時，斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，適用法令，作成決定-即「主旨」之所由依據，故行政處分依規定應記明理由者，如未經記明，即罹有瑕疵，惟此一瑕疵，依上舉行政程序法第114條第1項第2款，得因事後-即應經訴願之前置程序者，於訴願程序終結前；得不經訴願程序者，於相對人向行政法院起訴前記明而補正（行政處分之「補記理由」）。倘書面行政處分所記載之「事實、理由及其法令依據」，已足使受處分之相對人瞭解該處分之決定（主旨）所由之原因事實及其依據之法令，且不影響處分之結果者，縱其事實與理由之「記載稍欠完足」，尚難謂為理由不備或違反行政行為內容之明確性原則；於此情形，為處分之機關非不得於訴願或事實審行政法院行政訴訟程序中，就作成行政處分時即已存在、且不改變行政處分之性質及不妨礙當事人防禦之前提下，為事實或理由之補充（追補理由），供受理訴願機關或事實審行政法院調查審酌。
（四）末按：
１、行政訴訟法第125條第1項、第133條分別規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。．．．。」前開所謂「證據」，包含直接證據與間接證據。稱「直接證據」，凡得逕行證明應證事實之證據均屬之；反之，謂「間接證據」，指依其他已證明之事實，間接的推知應證事實真偽之證據屬之。又所謂「論理法則」，乃指依立法意旨或法規之社會機能就法律事實所為價值判斷之法則而言；稱「經驗法則」，係指由社會生活累積的經驗歸納所得之法則而言，凡日常生活所得之通常經驗及基於專門知識所得之特別經驗均屬之；至「證據法則」，則指法院調查證據認定事實所應遵守之法則而言。準此，審理事實之法院，其認定事實所憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內，凡綜合調查所得之各種直接及間接證據，本於論理暨經驗法則得其心證，而為事實之判斷，且與事實無違，當事人即不容任意指為違法。
２、行政法院組織法第16條規定：「（第1項）最高行政法院之裁判，其所持之法律見解，認有編為判例之必要者，應經由院長、庭長、法官組成之會議決議後，報請司法院備查。（第2項）最高行政法院審理事件，關於法律上之見解，認有變更判例之必要時，適用前項規定。（第3項）最高行政法院之裁判，其所持之法律見解，各庭間見解不一致者，於依第一項規定編為判例之前，應舉行院長、庭長、法官聯席會議，以決議統一其法律見解。」而關於「國軍老舊眷村改建條例第3條規定之原眷戶，所領有『眷舍居住憑證』並享有『承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益』，是否屬主管機關或其所屬權責機關所作成之授益行政處分？嗣後主管機關或其所屬權責機關以發生出租、頂讓或不同意改建等法令上之原因，註銷原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益（指『承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益』），是否有行政程序法第124條除斥期間之適用？」法律問題，本院各庭間所持之法律見解，有甲（肯定說-即認屬於授益行政處分之廢止，有除斥期間之適用）、乙（否定說-即認非屬於授益行政處分之廢止，無除斥期間之適用）兩說，經本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議表決結果「採乙說」，並作成決議：「民國85年2月5日公布國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第5條第1項規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益。此項公法上權益以具該條項所稱之『原眷戶』資格為其要件。所稱『原眷戶』，依同條例第3條第2項規定，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。其資格之取得，實由於主管機關配住而來，此配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作用。是原眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益，並非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在。如原眷戶違反法令出租或頂讓所配住之眷舍予第三人，主管機關或其所屬權責機關收回該眷舍，係終止該配住宿舍之私法關係。其進而註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，前者乃為私法作用，自無廢止授益行政處分之問題。後者係因該受配住眷舍者已不符眷改條例第3條第2項所稱『原眷戶』之要件，而予以註銷原眷戶權益，雖屬侵益處分之作成，然非授益處分之廢止，無行政程序法第124條之適用。至主管機關依同條例第22條第1項規定註銷原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，則是在眷改條例規範之公法關係上，法律賦予主管機關對不同意改建之原眷戶，得逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之權限。主管機關作成註銷處分，該處分直接使眷舍居住憑證失其效力及原眷戶權益喪失，並未廢止任何授益處分，亦無行政程序法第124條之適用。」
（五）本件臺南市「精忠三村」為國軍老舊眷村，被上訴人於93年12月17日依眷改條例等相關規定，舉辦說明會，說明精忠三村原眷戶及違占建戶同意遷購者，應於說明會後3個月內，填具遷購申請書，並經法院或民間公證人認證，該眷村原眷戶有四分之三以上同意遷購，即依相關作業程序辦理遷購事宜，對不同意改建者，被上訴人得逕行註銷原眷戶居住憑證及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定強制執行。上訴人「未依限完成遷購申請書之認證程序」，經被上訴人所屬陸軍第八軍團指揮部以97年9月1日陸八軍眷字第7968號書函限於97年10月5日前，以書面說明逾期未辦理認證之緣由，逾期未說明者，將依法撤銷其等眷舍居住憑證並收回眷舍。上訴人於97年9月22日以渠等係因特殊功勳獲配立功眷舍，與精忠三村之其他眷舍不同，不宜一併納入辦理改（遷）建云云，函陸軍第八軍團指揮部。經陸軍司令部以98年1月16日國陸政眷字第0980000282號呈被上訴人，被上訴人遂以上訴人未於法定說明會後3個月期限內繳交同意遷購認證書，且所述理由非屬不可抗力事由，以原處分-即98年3月17日國政眷服字第0980003303號書函註銷上訴人臺南市精忠三村眷舍居住憑證及原眷戶權益。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院99年度訴字第129號判決駁回，上訴人不服，提起上訴，經本院101年度判字第407號判決以：上訴人獲配居住之「立功眷舍」，是否位於改建之老舊眷村「精忠三村」內而應併同改建？被上訴人以原處分註銷上訴人「眷舍居住憑證」及「原眷戶權益」有無行政程序法第124條除斥期間之適用？如應適用，其註銷該項權益之起算日期為何？尚有未明等情，將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。嗣經原審法院更為審理後，已斟酌其全辯論意旨及調查證據之結果，適用前揭眷改條例第1條第1項、第2條第1項、第3條、第22條；本條例施行細則第20條第1項；辦理國軍老舊眷村改建注意事項伍之二等規定，論明：【上訴人獲配居住之系爭眷舍於規劃興建之始，即屬「精忠三村」範圍，迄未變更。上訴人提出准予撥地建舍之公文內所謂立功眷村、立功眷舍，僅係指核准於台南市立功人員眷舍預定用地即原台南市○○段○○○○○○號（現為台南市○○段○○○○號）土地上興建眷舍，並非指上訴人等眷舍所在之眷村名稱為「立功眷村」或「立功眷舍」而與「精忠三村」有別，被上訴人於93年12月17日依眷改條例辦理「精忠三村」改建時，將該眷舍列為改建範圍，並無不合】；【軍人因任軍職而獲配住軍方所管理眷舍之法律關係，乃私法上使用借貸關係，各該主管機關或其所屬權責機關所核發證明眷舍配住權證，雖係公文書，然亦係單純私法借貸關係存在之證明文件，該眷舍居住憑證之發給，自非屬授益行政處分，故被上訴人以原處分註銷上訴人配住台南市「精忠三村」眷舍居住憑證，因並非廢止授益行政處分，故無行政程序法第124條除斥期間之適用】；【「精忠三村」原眷戶同意改建者，比例為百分之99.38，足見已超過四分之三，被上訴人依眷改條例第22條第1項及其施行細則第20條第1項、辦理國軍老舊眷村改建注意事項第5點第2項等規定，以原處分註銷眷舍居住憑證暨原眷戶權益，尚難認有何違反誠信之處】；【「原處分就註銷眷舍居住憑證部分，已記載係註銷「上訴人配住台南市『精忠三村』眷舍居住憑證」，且上訴人僅各受配住1戶精忠三村眷舍，並不違反行政行為明確性要求，且與行政程序法第96條規定應記載事項相符】各等語，記載其取捨證據、認定事實與適用法令所憑之依據及得心證暨上訴人主張各節如何不可採之理由於判決甚詳。經核原判決所為前揭事實之認定，與證據法則、經驗法則及論理法則，悉無違背；又上舉本院決議，已指明【主管機關依眷改條例第22條第1項規定註銷原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，是在眷改條例規範之公法關係上，法律「賦予主管機關『對不同意改建之原眷戶』，得逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之權限」。主管機關作成註銷處分，該處分直接使眷舍居住憑證失其效力及原眷戶權益喪失，並未廢止任何授益處分，亦無行政程序法第124條之適用】等語甚明，從而，原判決所持前揭法律上之見解，於法亦無不合。
（六）綜上所述，原判決將原處分及訴願決定予以維持，駁回上訴人在原審之訴，認事、用法均無違誤。上訴意旨所指各節，無非延續前詞，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當或不備理由；或以其歧異之法律見解，執以指摘原判決不適用法規、適用不當；或就原審所為不影響判決結果之論述，指摘其理由矛盾，求予廢棄，皆難謂可採。其上訴非有理由，應予駁回。又眷改條例第22條規定，參酌司法院釋字第485號解釋意旨，與憲法平等原則及比例原則並無違背，上訴意旨請求本院暫停訴訟程序，聲請大法官解釋，核無必要，附此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 1 月 15 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 鄭 小 康法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 1 月 16 日
書記官 莊 俊 亨