最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第150號上 訴 人 南投縣政府代 表 人 林明溱
送達代收人 蕭雅文被 上訴 人 李世芳上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國103年7月10日臺灣南投地方法院103年度簡字第18號行政訴訟判決，提起上訴，經臺中高等行政法院103年10月2日103年度簡上字第40號裁定，移送本院，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國84年間依農地重劃條例第25條及該條例施行細則第42條規定辦理「南投縣南埔二期農地重劃案」(下稱系爭重劃案)，以84年1月11日（84）投府地劃字第2104號函檢送農地重劃土地分配結果通知書，將該分配結果公告，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止，嗣公告期滿確定後，上訴人即依農地重劃條例第34條及施行細則第49條規定進行確定測量，嗣發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，乃於85年10月9日以85投府地劃字第141180號函（下稱85年10月9日函）更正，並於所檢送之「土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」，記載被上訴人應繳之差額地價為新臺幣（下同）109,252元（下稱系爭差額地價），惟未通知繳款，嗣另以89年12月8日（89）投府地劃字第89192681號函（下稱89年12月8日函）檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，並限期通知其應繳系爭差額地價，被上訴人未於所定最後繳款期限（90年2月9日）繳交。
上訴人乃另陸續以93年2月2日府地劃字第09300251520號（下稱93年2月2日函）、93年12月30日府地劃字第09302457640號、95年6月13日府地劃字第09501130560號、96年12月4日府地劃字第09602267680號、97年9月8日府地劃字第09701718600號函檢送繳款書予被上訴人。被上訴人始於97年10月30日繳納系爭差額地價109,252元完畢。被上訴人嗣主張上訴人辦理農地重劃過程所為之地籍測量係違法，且系爭差額地價請求權已罹於5年時效而消滅，上訴人無法律上原因收取差額地價，屬公法上不當得利。被上訴人起訴請求上訴人返還系爭差額地價，經臺灣南投地方法院103年度簡字第18號行政訴訟判決（下稱原判決）被上訴人勝訴，上訴人不服，提起上訴，經臺中高等行政法院103年度簡上字第40號裁定（下稱原裁定）認本件有確保裁判見解統一之必要，裁定移送本院。
二、被上訴人起訴主張：本案差額地價繳納義務發生日期為84年2月15日（農地重劃土地分配結果公告期滿翌日），被上訴人於97年10年30日繳納系爭差額地價時，已逾行政程序法施行日起5年以上，依行政程序法第131條規定公法上金錢給付之時效為5年，因5年不執行即時效消滅，故上訴人收取已時效消滅之系爭差額地價，明顯違法等語，求為判決上訴人返還被上訴人109,252元之不當得利。
三、上訴人則以：(一)上訴人以89年12月8日函檢送繳款書，通知被上訴人應繳納系爭差額地價，倘被上訴人逾期未繳，上訴人依平均地權條例第60條之1第3項規定，即得移送法院強制執行，該函性質上係上訴人作成繳納差額地價之行政處分，處分作成後即可作為執行名義移送行政執行，並無所謂嗣後應另行起訴始中斷請求權時效。上訴人既已行使權利作出行政處分，而生時效中斷之效力，即無公法上請求權消滅時效之問題，僅生是否逾行政執行法第7條所規定執行期間之疑義。(二)被上訴人確因農地重劃時，受配土地面積超過其依比例應分配之土地面積，依法自應補償受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，其因分配結果受有利益，依規定繳交差額地價，自未因繳交差額地價而受到損害。而上訴人在收取系爭差額地價款之前，即已先墊支差額地價給受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，上訴人自無因收取差額地價而受有利益，被上訴人指稱上訴人受有不當利益並請求返還，非有理由等語，資為抗辯。
四、原審為被上訴人勝訴之判決，係以：（一）系爭重劃案土地分配結果係於84年1月15日至84年2月14日間公告，上訴人復以85年10月9日函予以更正面積確定。上訴人上開公告及85年10月9日函之行政處分，因被上訴人於公告期間未提出異議，且於收受85年10月9日函後，亦未依農地重劃條例異議，及未依訴願法規定提起訴願，而告確定。故被上訴人因上訴人85年10月9日函之行政處分之確定，而負有繳納地價差額109,252元之公法上義務，其未為繳納時，尚無平均地權條例第60條之1規定之適用。上訴人在行政訴訟法89年7月1日修正施行之前，僅得依農地重劃條例施行細則第51條規定，依民事訴訟法督促程序，聲請法院核發支付命令；而在行政訴訟法89年7月1日修正施行後，上訴人亦僅得依行政訴訟法第8條之規定，向被上訴人提起一般給付之訴；並俟支付命令或判決確定後，始得以之為執行名義對被上訴人聲請強制執行，尚不得另以行政處分再命被上訴人為給付，更不得於另為之處分確定後逕為強制執行。（二）上訴人之系爭差額地價之公法上金錢給付請求權，自上訴人於辦理土地分配完畢後即已發生，且因上訴人將分配結果之行政處分於84年2月14日公告期滿而確定其數額，嗣因上訴人以85年10月9日函撤銷公告確定之分配結果，另為更正分配結果之行政處分，且上訴人至遲於85年10月31日已將該更正函送達被上訴人。是於訴願法規定之30日訴願期間經過後，因被上訴人未依農地重劃條例異議，亦未依訴願法規定提起訴願，上訴人該更正函之行政處分至遲於85年11月30日確定，則上訴人該公法上金錢給付請求權於該更正函之行政處分確定後，既無不能行使之情事存在，其消滅時效即應自該更正函確定之時起算，並類推適用民法第125條規定之15年消滅時效之規定。
惟因行政程序法於90年1月1日施行後，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，應自行政程序法施行日起，適用102年5月22日修正前行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。又上訴人嗣以89年12月8日函檢送繳款書，於該函送達後，倘被上訴人逾期未繳，並無平均地權條例第60條之1規定之適用，故上訴人並不得依該條第3項規定逕送強制執行，上訴人嗣後93年2月2日至97年9月8日等函同其性質，該等函文僅係重申上訴人85年10月9日函所確定之被上訴人應負擔之公法上金錢給付義務之內容，縱使上訴人93年2月2日函之內容，另有通知被上訴人於93年3月1日前繳納，逾期將依行政執行法第11條規定移送行政執行處執行，均僅係催繳之觀念通知，而屬「請求」給付之性質，若於請求後6個月內不起訴，則視為不中斷。上訴人始終未提起訴訟。是本件上訴人公法上請求權之時效，應至95年1月2日屆滿（94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿），其公法上權利本身當時即已消滅，故兩造間自斯時起，已無該公法上債之關係存在。（三）上訴人對被上訴人之系爭差額地價請求權，既已因罹於時效而消滅，並無請求權存在，上訴人於97年10月30日向被上訴人收取款項，即為無法律上原因，被上訴人請求上訴人返還公法上不當得利，即屬有據等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：
（一）按「高等行政法院受理前條第1項訴訟事件（按，指簡易訴訟程序事件），認有確保裁判見解統一之必要者，應以裁定移送最高行政法院裁判之。」行政訴訟法第235條之1第1項定有明文，查本條項係為避免簡易訴訟程序事件因以高等行政法院為終審，而衍生原裁判所持法律見解與裁判先例歧異之問題，為確保裁判見解統一之必要而制定。故簡易訴訟程序事件所涉爭執若於本院裁判間或屬終審之高等行政法院裁判間之見解有歧異情事，屬本條項所稱有確保裁判見解統一必要之情。原裁定以：系爭重劃案，土地分配結果公告自84年1月15日至84年2月14日止確定。因發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，上訴人以85年10月9日函更正，並於所檢送之土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊，記載被上訴人應補繳之系爭差額地價，原判決認上訴人差額地價之公法請求權，應自該時點即可行使。上訴人嗣以89年12月8日函檢送『農地重劃土地價款收入專戶繳款書』，及嗣後作成93年2月2日至97年9月8日等函，僅係催繳之觀念通知，均非行政處分。上訴人前述公法請求權之時效，依行政程序法第131條之規定，應至95年1月2日屆滿，其嗣於97年10月30日所取得款項，已罹於時效而無請求權，為無法律上原因，被上訴人得請求上訴人返還公法上不當得利，惟本院103年度判字第332號判決認上訴人85年10月9日公告函送土地對照清冊及差額地價，已生具體確認被上訴人應繳差額地價之義務及其範圍之法律效果，系爭差額地價債權即已成立，且於土地交接後即得由上訴人依法行使，本件差額地價請求權於修正行政執行法90年1月1日施行後，應適用行政執行法第11條之規定，上訴人於行政執行法修正施行後命土地所有權人或債務人繳納差額地價之93年2月2日函，屬行政處分，依行政程序法第131條第1項、第3項之規定，原應至95年1月2日屆滿之請求權時效期間，即因前開行政處分而生中斷之效果，故依同法第134條之規定，於該行政處分不得訴請撤銷後，其原有時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之時效為5年。參該判決意旨，則本件上訴人於97年10月30日收取被上訴人繳納之系爭款項，並無罹於時效消滅可言，與原判決、本院102年度判字第61號、101年度裁字第2202號等裁判見解不同，本院之裁判見解確有歧異情事，則依上述規定及說明，本件爭議所涉法律見解即有統一之必要，是原裁定將本件移送本院裁判，即應准許。
（二）次按行政程序法第131條規定：「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」第133條規定：「因行政處分而中斷之時效，自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算。」第134條規定：「因行政處分而中斷時效之請求權，於行政處分不得訴請撤銷後，其原有時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之時效期間為5年。」。
（三）本院104年2月份庭長法官聯席會議就法律問題「甲縣政府（下稱甲）於84年間辦理農地重劃，於84年1月11日將農地重劃土地分配結果函知參與重劃者並為公告（下稱84年公告），期間自84年1月15日至84年2月14日止，並於公告期滿確定後交接土地再進行地籍測量，發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，於85年10月9日檢送測量後之土地對照清冊，敘明前土地對照清冊作廢及參與重劃人乙應補繳之地價差額（下稱85年函）。嗣甲分別於89年12月8日、93年2月2日、93年12月30日、95年6月13日、96年12月4日、97年9月8日發函（下合稱系爭催繳函）催乙限期繳納未果，乃依行政執行法第11條規定移送執行並受償。乙主張甲之差額地價請求權已罹於時效消滅，訴請返還公法上不當得利。甲之差額地價請求權何時可行使？系爭催繳函是否為行政處分？如甲於請求權罹於時效消滅後再移送執行，是否構成不當得利？」決議如下：「主管機關辦理農地重劃後，應依農地重劃條例第28條、第34條、同條例施行細則第28條、第42條、第49條規定，將重劃分配之土地辦理交接及地籍測量。另依同條例施行細則第51條規定，重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價。故關於農地重劃差額地價之請求權，原自重劃土地交接後即得行使。然本件甲辦理之農地重劃雖已依84年公告為分配及交接，但於實施地籍測量後始發現乙實際分配之土地面積超過應分配之面積，乃以85年函通知乙繳納差額地價，故甲之差額地價請求權自85年函送達後可行使，並應開始起算其時效。甲以89年12月8日函檢送『農地重劃土地價款收入專戶繳款書』，限乙於90年2月9日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依法處理，其性質屬甲本於已確定之差額地價債權請求乙履行給付義務之觀念通知，並不發生何法律效果，非屬行政處分。修正行政執行法自90年1月1日起施行，有公法上金錢給付義務內容之行政處分，符合第11條規定之要件者，得移送強制執行。甲以93年2月2日函通知乙於93年3月1日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理，具有以書面限期催告履行，達致執行要件之法律效果，為行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因而中斷。至93年2月2日後之催告函，僅屬重覆處置之觀念通知，不另發生法律效果，非屬行政處分。又如甲於時效完成後始移送行政執行，且經執行程序而受償，因其差額地價之公權利本身消滅（本院95年8月22日庭長法官聯席會議決議參照），故縱執行債務人於執行程序中未依法請求救濟，仍屬無法律上原因而使甲受利益，應構成不當得利。」
（四）本件上訴人於84年間依農地重劃條例第25條及該條例施行細則第42條規定辦理系爭重劃案，以84年1月11日（84）投府地劃字第2104號函檢送農地重劃土地分配結果通知書，將該分配結果公告，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止，嗣公告期滿確定後，上訴人進行確定測量，發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，以85年10月9日函更正，並於所檢送之「土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」，記載被上訴人應繳之差額地價為109,252元，嗣另以89年12月8日函檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，並限期通知其應繳系爭差額地價，被上訴人未於所定最後繳款期限（90年2月9日）繳交。上訴人乃另陸續以93年2月2日至97年9月8日等函檢送繳款書予被上訴人。被上訴人已於97年10月30日繳納系爭差額地價109,252元完畢等情，為原審依職權確定之事實。依本院上開決議，可知上訴人之差額地價請求權自85年函送達後可行使，並應開始起算其時效。上訴人以89年12月8日函檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，限被上訴人於90年2月9日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依法處理，其性質屬上訴人本於已確定之差額地價債權請求被上訴人履行給付義務之觀念通知，並不發生何法律效果，非屬行政處分。修正行政執行法自90年1月1日起施行，有公法上金錢給付義務內容之行政處分，符合第11條規定之要件者，得移送強制執行。上訴人以93年2月2日函（行政處分）通知被上訴人於93年3月1日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理，具有以書面限期催告履行，達致執行要件之法律效果，為行政處分，依行政程序法第131條第3項、第133條、第134條規定，時效因而中斷，並自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算時效期間為5年。上訴人於93年2月2日所作之行政處分，並未教示被上訴人救濟期間，依行政程序法第98條規定，救濟期間應延展1年。是以本件93年2月2日行政處分，不得訴請撤銷之時點應為94年2月2日，並自該時點起重行起算5年時效，至少應於99年2月2日始屆滿。被上訴人於97年10月30日繳納系爭差額地價109,252元，上訴人予以受領，自無不當得利可言。原判決認上訴人本件公法上請求權已罹於時效而消滅，其受領系爭差額地價構成不當得利，為上訴人不利之判決，自有可議。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由。經核本件上訴為有理由，應由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第235條之1第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 2 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 汪 漢 卿法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 黃 淑 玲以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 4 月 9 日
書記官 王 史 民