最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第151號上 訴 人 南投縣政府代 表 人 林明溱
送達代收人 蕭雅文被 上訴 人 蔡玉美
張瑋峻（原名張耀昇）張李碧玉上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國103年8月22日臺灣南投地方法院103年度簡字第35號行政訴訟判決，提起上訴，經臺中高等行政法院103年10月7日103年度簡上字第59號裁定，移送本院，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國84年間依農地重劃條例第25條及該條例施行細則第42條規定辦理「南投縣南埔二期農地重劃案」(下稱系爭重劃案)，以84年1月11日（84）投府地劃字第2104號函檢送農地重劃土地分配結果通知書，將該分配結果公告，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止，嗣公告期滿確定後，上訴人依農地重劃條例第34條及施行細則第49條規定進行確定測量，發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，乃於85年10月9日以85投府地劃字第141180號函（下稱85年10月9日函）更正，並於所檢送之「土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」，記載被上訴人蔡玉美、張瑋峻及張李碧玉應繳之差額地價分別為新臺幣（下同）48,440元、48,440元及96,880元（下稱系爭差額地價）惟未通知繳款，嗣另以89年12月8日（89）投府地劃字第89192681號函（下稱89年12月8日函）檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，並通知其等應繳系爭差額地價。雖上訴人另陸續以93年2月2日府地劃字第09300251520號（下稱93年2月2日函）、93年12月30日府地劃字第09302457640號、95年6月13日府地劃字第09501130560號、96年12月4日府地劃字第09602267680號、97年9月8日府地劃字第09701718600號函檢送繳款書予被上訴人等，惟其等未於繳款書所定最後繳款期限繳交。嗣上訴人分別以99年1月6日府行救字第09900072240號、98年12月28日府行救字第09802692470號、98年12月31日府行救字第09802716980號函將其等移送法務部行政執行署彰化行政執行處（現為法務部行政執行署彰化分署，下稱彰化分署）強制執行，並於99年1月18日受領被上訴人蔡玉美、張瑋峻差額地價各48,440元，受領被上訴人張李碧玉96,880元而執行終結。被上訴人等因認系爭差額地價請求權已罹於5年時效期間而消滅，上訴人無法律上原因收取之差額地價，屬公法上不當得利，被上訴人等乃提起行政訴訟，請求上訴人返還系爭差額地價，經臺灣南投地方法院103 年度簡字第35號行政訴訟判決（下稱原判決）被上訴人等勝訴，上訴人不服，提起上訴，經臺中高等行政法院103年度簡上字第59號裁定（下稱原裁定）認本件有確保裁判見解統一之必要，裁定移送本院。
二、被上訴人等起訴主張：(一)上訴人以違法造成之差額地價請求權，無合法執行名義之案件移送彰化分署執行，而彰化分署對系爭差額地價請求權是否合法，亦未依法審查，屬違法強制執行，行政處分違法且具重大瑕疵，依行政程序法第111條第6款規定為無效，該違法強制執行為公法上不當得利。
(二)本案義務發生日期為84年2月14日（公告期滿日），上訴人應依當時規定聲請法院核發支付命令或於行政訴訟法89年7月1日修正施行後之規定提起給付訴訟，始得移送強制執行，是上訴人於93年2月2日函及93年12月30日以府地劃字第09302457640號函命被上訴人等限期繳納，並無中斷時效之效力，上訴人自95年1月2日起對被上訴人等差額地價請求權即因時效完成而消滅。上訴人將被上訴人等移送執行已時效消滅之系爭差額地價請求權，明顯違法，自應將執行案款返還被上訴人等。
三、上訴人則以：(一)行政處分作成後即可作為執行名義移送行政執行，並無所謂嗣後應另行起訴始可中斷時效之問題。故上訴人既已行使權利作出行政處分，而生時效中斷之效力，即無公法上請求權消滅時效之問題，僅生是否逾行政執行法第7條所規定執行期間之疑義。(二)本院103年度判字第332號判決意旨認行政執行法90年1月1日施行後適用行政執行法有關公法上金錢給付義務之執行程序，即由主管機關依同法第11條之規定，以處分書、裁定書或書面限期義務人履行，如義務人逾期不履行，即移送執行署執行，且內政部於100年10月14日亦修訂農地重劃條例施行細則第51條規定，上訴人自得以行政處分取得執行名義。是上訴人先以93年2月2日函及其後以93年12月30日府地劃字第09302457640號函命被上訴人等限期於94年3月1日前繳納（此函經合法送達），屬行政處分，得中斷時效。而上訴人於98年12月28日、98年12月31日將被上訴人蔡玉美、張瑋峻、張李碧玉移送強制執行，距上訴人前開行政處分做成時，尚未逾5年，並無請求權罹於時效消滅之問題等語，資為抗辯。
四、原審為被上訴人等勝訴之判決，係以：（一）系爭重劃土地分配結果，因被上訴人等於公告期間未提出異議而確定。依農地重劃條例第27條之規定，分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有之土地，上訴人農地重劃工程費及差額地價之公法請求權，應自該時點即可行使。惟因行政程序法於90年1月1日施行後，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。上訴人以89年12月8日函檢送之「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，可認係作成繳交差額地價之行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。而上訴人嗣後作成93年2月2日至97年9月8日等函等，則係再次重申系爭差額地價尚未繳納，上開函文係屬催繳之觀念通知，僅有中斷請求權時效之效力。上訴人之差額地價債權於行政程序法於90年1月1日施行之前，原類推適用民法第125條規定結果，其15年之時效期間固尚殘餘5年以上，但因自行政程序法施行後，其殘餘之時效期間最長應以5年為限，故應自行政程序法施行之日起算5年之時效期間即至95年1月2日（94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿）即屆滿。上訴人在本件差額地價債權請求權之消滅時效期間屆滿前，既不具時效不完成之事由，其債權即因罹於5年時效期間而消滅，並不因事後移送行政執行，而恢復其效力。（二）上訴人係以89年12月8日函文核定被上訴人等應繳之差額地價。上訴人核定前開差額地價時，雖因當時行政執行法、農地重劃條例及其施行細則之規定，無法以該函文作為執行名義逕為行政執行，而須依民事訴訟法之督促程序取得執行名義，方得強制執行，該函文尚不具有執行力。然該函文既係以核定被上訴人等應繳之差額地價為內容，自發生確認公法上請求權法律關係存在之效果，屬確認處分之性質，而非僅為觀念通知。上訴人前開確認處分自行政執行法90年1月1日修正施行後得逕為執行名義為行政執行，亦即該處分因法律之規定賦予執行力。而上訴人此後向被上訴人等數次催繳之函文，除履行期間外，其內容與前開89年12月8日函均屬相同，不因加註執行方式即認前開函文成立另一件行政處分。上訴人於行政執行法修正施行後，先於93年2月2日函通知被上訴人等繳納，縱認其為行政處分，而上訴人此後之催繳函文，僅屬觀念通知，自不發生時效中斷並重行起算之效果。是上訴人於98年12月28日之後對被上訴人等聲請強制執行時，距作成前開93年2月2日函行政處分時，已逾5年，其對被上訴人等之差額地價請求權自因5年時效完成而消滅。（三）於上訴人之差額地價請求權因罹於時效而消滅後，被上訴人等依法即取得免為給付之利益，則被上訴人等再予清償，即因而喪失免為給付之利益，自受有損害。而上訴人對被上訴人等已無債權卻受領系爭差額地價，顯然亦受有利益，且兩者間有因果關係。是上訴人受領被上訴人等給付之系爭差額地價，屬不當得利，應予返還。被上訴人等依據公法上不當得利之法律關係，提起本件一般給付之訴，請求上訴人給付被上訴人蔡玉美、張瑋峻各48,440元，給付被上訴人張李碧玉96,880元，為有理由，應予准許等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：
（一）按「高等行政法院受理前條第1項訴訟事件（按，指簡易訴訟程序事件），認有確保裁判見解統一之必要者，應以裁定移送最高行政法院裁判之。」行政訴訟法第235條之1第1項定有明文，查本條項係為避免簡易訴訟程序事件因以高等行政法院為終審，而衍生原裁判所持法律見解與裁判先例歧異之問題，為確保裁判見解統一之必要而制定。故簡易訴訟程序事件所涉爭執若於本院裁判間或屬終審之高等行政法院裁判間之見解有歧異情事，屬本條項所稱有確保裁判見解統一必要之情。原裁定以：原判決認系爭重劃案，土地分配結果公告期間自84年1月15日至84年2月14日止確定，依農地重劃條例第27條之規定，分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有之土地，上訴人差額地價之公法請求權，應自該時點即可行使。行政程序法於90年1月1日施行後，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。上訴人以89年12月8日函檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，可認係作成繳交差額地價之行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。上訴人嗣後作成93年2月2日函，縱認為行政處分、93年12月30日至97年9月8日等函，僅係催繳之觀念通知，並非行政處分。上訴人本件公法請求權之時效，應至95年1月2日屆滿，其嗣經彰化分署執行於99年1月18日所受領取得款項，既已罹於時效而無請求權，為無法律上原因，被上訴人等得請求上訴人返還公法上不當得利。惟本院103年度判字第332號判決認上訴人85年10月9日公告函送土地對照清冊及差額地價，已生具體確認被上訴人等應繳差額地價之義務及其範圍之法律效果，系爭差額地價債權即已成立，且於土地交接後即得由上訴人依法行使，本件差額地價請求權於修正行政執行法90年1月1日施行後，應適用行政執行法第11條之規定，上訴人於行政執行法修正施行後命土地所有權人或債務人繳納差額地價之93年2月2日函，屬行政處分，依行政程序法第131條第1項、第3項之規定，原應至95年1月2日屆滿之請求權時效期間，即因前開行政處分而生中斷之效果，故依同法第134條之規定，於該行政處分不得訴請撤銷後，其原有時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之時效為5年。參該判決意旨，則本件上訴人於本件差額地價請求權時效未屆滿前，以99年1月6日府行救字第09900072240號、98年12月28日府行救字第09802692470號、98年12月31日府行救字第09802716980號函將其等移送彰化分署強制執行，並於99年1月18日受領被上訴人蔡玉美、張瑋峻差額地價各48,440元，受領被上訴人張李碧玉96,880元，並無罹於時效消滅可言。與原判決、本院102年度判字第61號、101年度裁字第2202號等裁判見解不同，本院之裁判見解確有歧異情事，則依上述規定及說明，本件爭議所涉法律見解即有統一之必要，是原裁定將本件移送本院裁判，即應准許。
（二）次按行政程序法第131條規定：「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」第133 條規定：「因行政處分而中斷之時效，自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算。」第134條規定：「因行政處分而中斷時效之請求權，於行政處分不得訴請撤銷後，其原有時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之時效期間為5年。」。
（三）本院104年2月份庭長法官聯席會議就法律問題「甲縣政府（下稱甲）於84年間辦理農地重劃，於84年1月11日將農地重劃土地分配結果函知參與重劃者並為公告（下稱84年公告），期間自84年1月15日至84年2月14日止，並於公告期滿確定後交接土地再進行地籍測量，發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，於85年10月9日檢送測量後之土地對照清冊，敘明前土地對照清冊作廢及參與重劃人乙應補繳之地價差額（下稱85年函）。嗣甲分別於89年12月8日、93年2月2日、93年12月30日、95年6月13日、96年12月4日、97年9月8日發函（下合稱系爭催繳函）催乙限期繳納未果，乃依行政執行法第11條規定移送執行並受償。乙主張甲之差額地價請求權已罹於時效消滅，訴請返還公法上不當得利。甲之差額地價請求權何時可行使？系爭催繳函是否為行政處分？如甲於請求權罹於時效消滅後再移送執行，是否構成不當得利？」決議如下：「主管機關辦理農地重劃後，應依農地重劃條例第28條、第34條、同條例施行細則第28條、第42條、第49條規定，將重劃分配之土地辦理交接及地籍測量。另依同條例施行細則第51條規定，重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價。故關於農地重劃差額地價之請求權，原自重劃土地交接後即得行使。然本件甲辦理之農地重劃雖已依84年公告為分配及交接，但於實施地籍測量後始發現乙實際分配之土地面積超過應分配之面積，乃以85年函通知乙繳納差額地價，故甲之差額地價請求權自85年函送達後可行使，並應開始起算其時效。甲以89年12月8日函檢送『農地重劃土地價款收入專戶繳款書』，限乙於90年2月9日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依法處理，其性質屬甲本於已確定之差額地價債權請求乙履行給付義務之觀念通知，並不發生何法律效果，非屬行政處分。修正行政執行法自90年1月1日起施行，有公法上金錢給付義務內容之行政處分，符合第11條規定之要件者，得移送強制執行。甲以93年2月2日函通知乙於93年3月1日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理，具有以書面限期催告履行，達致執行要件之法律效果，為行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因而中斷。至93年2月2日後之催告函，僅屬重覆處置之觀念通知，不另發生法律效果，非屬行政處分。又如甲於時效完成後始移送行政執行，且經執行程序而受償，因其差額地價之公權利本身消滅（本院95年8月22日庭長法官聯席會議決議參照），故縱執行債務人於執行程序中未依法請求救濟，仍屬無法律上原因而使甲受利益，應構成不當得利。」
（四）本件上訴人於84年間依農地重劃條例第25條及該條例施行細則第42條規定辦理系爭重劃案，以84年1月11日（84）投府地劃字第2104號函檢送農地重劃土地分配結果通知書，將該分配結果公告，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止，嗣公告期滿確定後，上訴人進行確定測量，發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，以85年10月9日函更正，並於所檢送之「土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」，記載被上訴人蔡玉美、張瑋峻及張李碧玉應繳之差額地價分別為48,440元、48,440元及96,880元，嗣另以89年12月8日函檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，並限期通知其應繳系爭差額地價，被上訴人未於所定最後繳款期限（90年2月9日）繳交。上訴人乃另陸續以93年2月2日至97年9月8日等函檢送繳款書予被上訴人等，惟其等未於繳款書所定最後繳款期限繳交。嗣上訴人分別於99年1月6日、98年12月28日、98年12月31日將其等函送彰化分署強制執行，並於99年1月18日受領被上訴人蔡玉美、張瑋峻差額地價各48,440元，受領被上訴人張李碧玉96,880元而執行終結，為原審依職權確定之事實。依本院上開決議，可知上訴人之差額地價請求權自85年10月9日函送達後可行使，並應開始起算其時效。上訴人以89年12月8日函檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，限被上訴人等於90年2月9日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依法處理，其性質屬上訴人本於已確定之差額地價債權請求被上訴人等履行給付義務之觀念通知，並不發生何法律效果，非屬行政處分。修正行政執行法自90年1月1日起施行，有公法上金錢給付義務內容之行政處分，符合第11條規定之要件者，得移送強制執行。
上訴人以93年2月2日函（行政處分）通知被上訴人於93年3月1日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理，具有以書面限期催告履行，達致執行要件之法律效果，為行政處分，依行政程序法第131條第3項、第133條、第134條規定，時效因而中斷，並自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算時效期間為5年。上訴人於93年2月2日所作之行政處分，並未教示被上訴人等救濟期間，依行政程序法第98條規定，救濟期間應延展1年。是以本件93年2月2日行政處分，不得訴請撤銷之時點應為94年2月2日，並自該時點起重行起算5年時效，至少應於99年2月2日始屆滿。上訴人分別以99年1月6日府行救字第09900072240號、98年12月28日府行救字第09802692470號、98年12月31日府行救字第09802716980號函移送行政執行時，上訴人之差額地價請求權自未罹於時效，上訴人於99年1月18日受領被上訴人蔡玉美、張瑋峻差額地價各48,440元，受領被上訴人張李碧玉96,880元而執行終結，自無不當得利可言。原判決認上訴人本件公法上請求權已罹於時效而消滅，其受領系爭差額地價構成不當得利，為上訴人不利之判決，自有可議。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由。經核本件上訴為有理由，應由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第235條之1第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 2 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 汪 漢 卿法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 黃 淑 玲以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 4 月 9 日
書記官 王 史 民