最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第152號上 訴 人 南投縣政府代 表 人 林明溱
送達代收人 蕭雅文被 上訴 人 李炎重上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國103年8月15日臺灣南投地方法院103年度簡字第23號行政訴訟判決，提起上訴，經臺中高等行政法院103年10月23日103年度簡上字第53號裁定，移送本院，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人所有坐落重劃前南投縣○○鎮○○段○○○○○○號土地，及被上訴人之被繼承人李枝財所有坐落重劃前南投縣○○鎮○○段495、496、497地號土地參加上訴人辦理「南投縣南埔二期農地重劃案」（下稱系爭重劃案），經上訴人以民國84年1月11日（84）投府地劃字第2104號函檢送農地重劃土地分配結果通知書，將該分配結果公告，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止，嗣公告期滿確定後，上訴人依農地重劃條例第34條及施行細則第49條規定進行確定測量，發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，乃於85年10月9日以（85）投府地劃字第141180號函更正，並於所檢送之「土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」，記載被上訴人應繳之差額地價為新臺幣（下同）67,900元；李枝財應繳之差額地價為491,600元，繼於89年12月8日（89）投府地劃字第89192681號函（下稱89年12月8日函）檢附農地重劃土地價款收入專戶繳款書，通知渠等於90年2月9日以前逕向臺灣土地銀行草屯分行繳納系爭差額地價，惟渠等未於繳款書所定最後繳款期限（90年2月9日）繳交。
嗣上訴人陸續以93年2月2日府地劃字第09300251520號、93年12月30日府地劃字第09302457640號、95年6月13日府地劃字第09501130560號、96年12月4日府地劃字第09602267680號函通知渠等繳納系爭差額地價，渠等仍未繳納。嗣因李枝財死亡，上訴人除以97年9月8日府地劃字第09701718600號函通知被上訴人繳納上開差額地價外，並以97年11月26日府地劃字第09702257400號函通知被上訴人按其繼承李枝財土地面積比例計算被上訴人應繳李枝財上開差額地價債務計163,856元，惟被上訴人均未繳納，上訴人即據上開兩函為執行名義，分別以98年12月21日府行救字第09802640780號函、98年12月14日府行救字第09802585070號函移送法務部行政執行署彰化行政執行處（下稱彰化分署）強制執行，並於99年1月15日起至99年12月10日止，受繳被上訴人差額地價231,756元完畢。被上訴人主張上訴人辦理農地重劃過程所為之地籍測量違法，因而產生差額地價之結果，要求被上訴人繳納於法無據，且系爭差額地價請求權已罹於5年時效而消滅，上訴人無法律上原因收取差額地價，屬公法上不當得利，提起給付訴訟，請求上訴人返還系爭差額地價231,756元。經臺灣南投地方法院103年度簡字第23號行政訴訟判決（下稱原判決）被上訴人勝訴，上訴人不服，提起上訴，經臺中高等行政法院103年度簡上字第53號裁定（下稱原裁定）認本件有確保裁判見解統一之必要，裁定移送本院。
二、被上訴人起訴主張：(一)上訴人以圖解法測量分配交接土地並公告完成，上訴人於近2年後又自行以數值法重新為地籍測量，並更改土地面積，造成系爭差額地價，要求被上訴人繳納於法無據。(二)農地重劃條例第27條規定土地分配交接完成，即視同原地主土地，上訴人擅自重新地籍測量，已違反土地法第46條之2及第46條之3之規定，違法地籍測量無效，系爭差額地價依法不存在。(三)上訴人以違法造成之差額地價請求權，無合法執行名義之案件移送彰化分署執行，依行政程序法第111條第6款規定為無效，該違法強制執行受領系爭差額地價，為公法上不當得利。(四)本案義務發生日期為84年2月15日，上訴人於98年12月間移送彰化分署執行，已逾15年，行政程序法第131條規定之公法上金錢給付時效為5年，因5年不執行即時效消滅。上訴人強制執行已時效消滅之系爭差額地價請求權，明顯違法等語，求為判決上訴人應給付被上訴人231,756元。
三、上訴人則以：(一)上訴人以89年12月8日函檢送繳款書，並通知被上訴人應繳納系爭差額地價，被上訴人逾期未繳，上訴人依平均地權條例第60條之1第3項規定，即得移送法院強制執行，足見該函係行政處分，處分作成後即可作為執行名義移送行政執行，並無所謂嗣後應另行起訴始可中斷時效。
上訴人既已行使權利作出行政處分，而生時效中斷之效力，且該處分迄今未撤銷、廢止或其他事由而溯及既往失效，即無公法上請求權消滅時效之問題，僅生是否逾行政執行法第7條所規定執行期間之疑義，另行政執行期間經過後，法律效果為不得再執行或免予執行，並非公法上債權當然消滅，而謂公法上債權不存在。(二)被上訴人確因農地重劃時，受配土地面積超過其依比例應分配之土地面積，依法自應補償受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，其等因分配結果受有利益，依規定繳交差額地價，自未因繳交差額地價而受到損害。而上訴人在收取系爭差額地價款之前，即已先行依規定墊支差額地價給受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，上訴人自無因收取差額地價而受有利益，被上訴人指稱上訴人受有不當利益並請求返還，非有理由。(三)上訴人就同類案件上訴，經本院103年度判字第332號判決上訴人勝訴，廢棄原判決並駁回該案原告第一審之訴，請斟酌該案判決理由。上訴人以93年12月30日以府地劃字第09302457640號函命被上訴人限期於94年3月1日前繳納，且經合法送達，自屬行政處分。又上訴人以98年12月24日府行救字第09802663920號函將被上訴人移送強制執行，尚未逾5年，即無請求權罹於消滅時效之問題等語，資為抗辯。
四、原審為被上訴人勝訴之判決，係以：（一）系爭重劃土地分配結果公告係自84年1月15日至84年2月14日止，因被上訴人於公告期間未提出異議而確定。依農地重劃條例第27條之規定，分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有之土地，上訴人前述農地重劃工程費及差額地價之公法請求權，應自該時點即可行使。惟因行政程序法於90年1月1日施行後，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。被上訴人以89年12月8日函檢送之「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，核其性質係作成繳交差額地價之行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。而上訴人嗣後作成93年2月2日至97年11月26日等函，係屬催繳之觀念通知，僅有中斷請求權時效之效力。上訴人之差額地價債權於行政程序法於90年1月1日施行之前，原類推適用民法第125條規定結果，其15年之時效期間固尚殘餘5年以上，但因自行政程序法施行後，其殘餘之時效期間最長應以5年為限，故應自行政程序法施行之日起算5年之時效期間即至95年1月2日（94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿）即屆滿。上訴人本件差額地價債權即因罹於5年時效期間而消滅，並不因事後移送行政執行，而恢復其效力。（二）上訴人係以89年12月8日函文核定被上訴人及其他土地所有權人應繳之差額地價。上訴人核定前開差額地價時，雖因前開當時行政執行法、農地重劃條例及其施行細則之規定，無法以該函文作為執行名義逕為行政執行，而須依民事訴訟法之督促程序取得執行名義，方得強制執行，而認該函文尚不具有執行力。然該函文既係以核定被上訴人應繳之差額地價為內容，自應發生確認公法上請求權法律關係存在之效果，顯屬確認處分之性質，而非僅為觀念通知。嗣行政執行法第1條、第42條第1項、第2項於90年1月1日修正，上訴人前開確認處分自行政執行法90年1月1日修正施行後得逕為執行名義為行政執行，亦即該處分因法律之規定賦予執行力。而上訴人自93年2月2日起（至97年11月26日止）向被上訴人數次催繳之函文，不因加註執行方式即認前開函文成立另一行政處分。況行政處分有無執行力，並不影響行政處分性質之認定，亦不影響行政處分發生公法上請求權法律關係之效力。尚難以公法上金錢給付義務執行之法規及程序有無變更作為定性行政處分之標準。縱認行政執行法於90年1月1日修正施行後，上訴人首次於93年2月2日以府地劃字第09300851520號函通知被上訴人繳納差額地價為行政處分，而發生時效中斷並重行起算時效之效果。然上訴人此後之催繳函文，亦屬觀念通知，自不發生時效中斷並重行起算之效果。是上訴人於99年1月15日起至99年12月10日止，向被上訴人分期收取差額地價時，距前開93年2月2日作成行政處分時，已逾5年，其對被上訴人之差額地價請求權已因5年時效完成而消滅。（三）上訴人之差額地價請求權因罹於時效而消滅後，被上訴人依法即取得免為給付之利益，被上訴人再予清償，即因而喪失免為給付之利益，其自受有損害。而上訴人對被上訴人已無債權卻受領系爭差額地價，顯然亦受有利益，且兩者間有因果關係。是上訴人受領被上訴人給付之系爭差額地價，洵屬不當得利，應予返還等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：
（一）按「高等行政法院受理前條第1項訴訟事件（按，指簡易訴訟程序事件），認有確保裁判見解統一之必要者，應以裁定移送最高行政法院裁判之。」行政訴訟法第235條之1第1項定有明文，查本條項係為避免簡易訴訟程序事件因以高等行政法院為終審，而衍生原裁判所持法律見解與裁判先例歧異之問題，為確保裁判見解統一之必要而制定。故簡易訴訟程序事件所涉爭執若於本院裁判間或屬終審之高等行政法院裁判間之見解有歧異情事，屬本條項所稱有確保裁判見解統一必要之情。原裁定以：系爭重劃案土地分配結果公告自84年1月15日至84年2月14日止確定。因發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，上訴人以85年10月9日函更正，並於所檢送之土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊，記載被上訴人應補繳之系爭差額地價，原判決認上訴人差額地價之公法請求權，應自該時點即可行使。上訴人嗣以89年12月8日函檢送『農地重劃土地價款收入專戶繳款書』，係行政處分。惟嗣後作成之93年2月2日至97年11月26日函等，僅係催繳之觀念通知，均非行政處分，上訴人前述公法請求權之時效，依行政程序法第131條之規定，應至95年1月2日屆滿，其嗣於98年12月21日、98年12月14日函移送彰化分署強制執行，並於99年1月15日起至99年12月10日止，受繳被上訴人差額地價231,756元完畢，所取得款項已罹於時效而無請求權，為無法律上原因，被上訴人得請求上訴人返還公法上不當得利。惟本院103年度判字第332號判決認上訴人85年10月9日公告函送土地對照清冊及差額地價，已生具體確認被上訴人應繳差額地價之義務及其範圍之法律效果，系爭差額地價債權即已成立，且於土地交接後即得由上訴人依法行使，故上訴人89年12月8日函第1次命受配土地面積超過應受分配土地面積之土地所有權人繳納差額地價，僅係觀念通知，本件差額地價請求權於修正行政執行法90年1月1日施行後，應適用行政執行法第11條之規定，上訴人於行政執行法修正施行後命土地所有權人或債務人繳納差額地價之93年2月2日函，屬行政處分，依行政程序法第131條第1項、第3項之規定，原應至95年1月2日屆滿之請求權時效期間，即因前開行政處分而生中斷之效果，故依同法第134條之規定，於該行政處分不得訴請撤銷後，其原有時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之時效為5年。參該判決意旨，則本件上訴人於98年移送行政執行，99年間收取被上訴人繳納之系爭款項，並無罹於時效消滅可言。與原判決、本院102年度判字第61號、101年度裁字第2202號等裁判見解不同，本院之裁判見解確有歧異情事，則依上述規定及說明，本件爭議所涉法律見解即有統一之必要，是原裁定將本件移送本院裁判，即應准許。
（二）次按行政程序法第131條規定：「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」第133條規定：「因行政處分而中斷之時效，自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算。」第134條規定：「因行政處分而中斷時效之請求權，於行政處分不得訴請撤銷後，其原有時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之時效期間為5年。」民法第129條第1項第3款規定，消滅時效因起訴而中斷；其第2項第5款亦規定開始執行行為或聲請強制執行與起訴有同一效力。
（三）本院104年2月份庭長法官聯席會議就法律問題「甲縣政府（下稱甲）於84年間辦理農地重劃，於84年1月11日將農地重劃土地分配結果函知參與重劃者並為公告（下稱84年公告），期間自84年1月15日至84年2月14日止，並於公告期滿確定後交接土地再進行地籍測量，發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，於85年10月9日檢送測量後之土地對照清冊，敘明前土地對照清冊作廢及參與重劃人乙應補繳之地價差額（下稱85年函）。嗣甲分別於89年12月8日、93年2月2日、93年12月30日、95年6月13日、96年12月4日、97年9月8日發函（下合稱系爭催繳函）催乙限期繳納未果，乃依行政執行法第11條規定移送執行並受償。乙主張甲之差額地價請求權已罹於時效消滅，訴請返還公法上不當得利。甲之差額地價請求權何時可行使？系爭催繳函是否為行政處分？如甲於請求權罹於時效消滅後再移送執行，是否構成不當得利？」決議如下：「主管機關辦理農地重劃後，應依農地重劃條例第28條、第34條、同條例施行細則第28條、第42條、第49條規定，將重劃分配之土地辦理交接及地籍測量。另依同條例施行細則第51條規定，重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價。故關於農地重劃差額地價之請求權，原自重劃土地交接後即得行使。然本件甲辦理之農地重劃雖已依84年公告為分配及交接，但於實施地籍測量後始發現乙實際分配之土地面積超過應分配之面積，乃以85年函通知乙繳納差額地價，故甲之差額地價請求權自85年函送達後可行使，並應開始起算其時效。甲以89年12月8日函檢送『農地重劃土地價款收入專戶繳款書』，限乙於90年2月9日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依法處理，其性質屬甲本於已確定之差額地價債權請求乙履行給付義務之觀念通知，並不發生何法律效果，非屬行政處分。修正行政執行法自90年1月1日起施行，有公法上金錢給付義務內容之行政處分，符合第11條規定之要件者，得移送強制執行。甲以93年2月2日函通知乙於93年3月1日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理，具有以書面限期催告履行，達致執行要件之法律效果，為行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因而中斷。至93年2月2日後之催告函，僅屬重覆處置之觀念通知，不另發生法律效果，非屬行政處分。又如甲於時效完成後始移送行政執行，且經執行程序而受償，因其差額地價之公權利本身消滅（本院95年8月22日庭長法官聯席會議決議參照），故縱執行債務人於執行程序中未依法請求救濟，仍屬無法律上原因而使甲受利益，應構成不當得利。」
（四）本件上訴人於84年間依農地重劃條例第25條及該條例施行細則第42條規定辦理系爭重劃案，以84年1月11日（84）投府地劃字第2104號函檢送農地重劃土地分配結果通知書，將該分配結果公告，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止，嗣公告期滿確定後，上訴人進行確定測量，發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，以85年10月9日函更正，並於所檢送之「土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」，記載被上訴人應繳之差額地價為67,900元，嗣另以89年12月8日函檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，並限期通知其應繳系爭差額地價，被上訴人未於所定最後繳款期限（90年2月9日）繳交。上訴人乃另陸續以93年2月2日至97年9月8日等函檢送繳款書予被上訴人。並以97年11月26日府地劃字第09702257400號函通知被上訴人按其繼承李枝財土地面積比例計算被上訴人應繳李枝財上開差額地價債務計163,856元，惟被上訴人均未繳納，上訴人即分別以98年12月21日府行救字第09802640780號函、98年12月14日府行救字第09802585070號函移送彰化分署強制執行，並於99年1月15日起至99年12月10日止，受繳被上訴人差額地價231,756元完畢等情，為原審依職權確定之事實。依本院上開決議，可知上訴人之差額地價請求權自85年10月9日函送達後可行使，並應開始起算其時效。上訴人以89年12月8日函檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，限被上訴人於90年2月9日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依法處理，其性質屬上訴人本於已確定之差額地價債權請求被上訴人履行給付義務之觀念通知，並不發生何法律效果，非屬行政處分。修正行政執行法自90年1月1日起施行，有公法上金錢給付義務內容之行政處分，符合其第11條規定之要件者，得移送強制執行。上訴人以93年2月2日函（行政處分）通知被上訴人於93年3月1日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理，具有以書面限期催告履行，達致執行要件之法律效果，為行政處分，依行政程序法第131條第3項、第133條、第134條規定，時效因而中斷，並自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算時效期間為5年。上訴人於93年2月2日所作之行政處分，並未教示被上訴人救濟期間，依行政程序法第98條規定，救濟期間應延展1年。是以本件93年2月2日行政處分，不得訴請撤銷之時點應為94年2月2日，並自該時點起重行起算5年時效，至少應於99年2月2日始屆滿。上訴人以98年12月21日府行救字第09802640780號函及98年12月14日府行救字第09802585070號函移送行政執行時，上訴人之差額地價請求權即中斷，自未罹於時效，上訴人於99年1月15日起至99年12月10日止，受繳被上訴人差額地價231,756元，自無不當得利可言。原判決認上訴人本件公法上請求權已罹於時效而消滅，其受領系爭差額地價構成不當得利，為上訴人不利之判決，自有可議。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由。經核本件上訴為有理由，應由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第235條之1第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 2 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 汪 漢 卿法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 黃 淑 玲以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 4 月 9 日
書記官 王 史 民