最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第153號上 訴 人 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 劉桂珠
李孝琛被 上訴 人 萬錦建設有限公司代 表 人 盧武仁上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國103年8月27日臺北高等行政法院103年度訴字第897號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、改制前桃園縣平鎮市○○段1532、1540、1470地號土地（重測前地號分別為同市○○段819-2、819-1、819號，下合稱系爭土地），於民國70年2月15日經依區域計畫法第15條規定，公告編定為「特定農業區農牧用地」。上訴人因接獲民眾陳情系爭土地違反區域計畫法土地使用管制規定，於102年9月6日至現場會勘，得知被上訴人未經核准而於系爭土地上鋪設水泥，並興建土地公廟、活動中心、球場（以下合稱系爭地上物）等使用，違規面積約922平方公尺，據此審認被上訴人違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條第1項規定，以102年9月17日府地用字第1020230150號裁處書（下稱原處分），處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）6萬元，並命被上訴人應停止非法使用及於3個月內依法申請恢復土地容許使用項目或拆除其地上物恢復原狀。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：系爭土地中之改制前桃園縣平鎮市○○段○○○○○號土地，為訴外人陳阿應及天輪化工股份有限公司（下稱天輪公司）所共有，同段1540地號土地為訴外人陳盛球所有，同段1470地號土地則為陳阿應及陳盛球所共有；其等與訴外人皇家大庭院住戶管理委員會（下稱皇家大庭院管委會）簽訂土地使用同意書，同意該管委會使用系爭地上物坐落之土地。被上訴人既非系爭土地之所有權人，亦非系爭地上物之使用人或管理人，原處分以被上訴人為裁罰對象，與區域計畫法第15條及第21條規定有違。又被上訴人無使用或管理系爭地上物之權限，原處分要求被上訴人停止使用、恢復容許使用項目使用或拆除地上物恢復原狀，亦非合理。縱認被上訴人有違反區域計畫法第15條所定情事，被上訴人之違法行為早於93年9月20日將系爭地上物點交予皇家大庭院管委會時即告終了，上訴人遲至102年9月17日始作成原處分，早逾行政罰法第27條所定3年之裁處權時效期間，自屬違誤，應予撤銷等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人則以：被上訴人未事先向目的事業主管機關及有關機關申請許可，擅自於系爭土地上鋪設水泥、設置球場、建築物，屬行政罰法第3條所指實施違反行政法上義務之人，上訴人以被上訴人為裁罰對象，符合內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函釋（下稱內政部92年函釋）所稱行政罰以行為人為裁處對象為原則，例外始對非行為人處罰之意旨。又上訴人曾於102年9月17日函請系爭土地所有權人等善盡注意義務，依法管理使用土地，並就違規事項儘速依法申請恢復土地容許使用項目使用在案，被上訴人縱非土地所有權人，亦可徵得其等同意後，申請合法使用系爭土地，或拆除地上物恢復原狀，故原處分另命被上訴人停止使用、恢復容許使用項目使用或拆除地上物恢復原狀，於法無違等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按非都市土地經編定使用分區、使用地類別後，即受有管制，未依容許使用之項目及許可使用細目使用非都市土地者，即違反區域計畫法第15條第1項所定應遵守非都市土地使用管制規定而使用土地之行政法上義務。然參照行政罰法第27條第1、2項規定：「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。
前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」前述違反區域計畫法第15條第1項所定行政法上義務之行為，必須尚在裁處權時效期間內，行政機關始得依同法第21條第1項規定，對行為人予以處罰。（二）經查，系爭土地之使用分區為特定農業區、使用地類別為農牧用地，前由被上訴人未經許可，於其上鋪設水泥，並搭建系爭地上物等情，固已違反區域計畫法第15條第1項所定行政法上義務。惟被上訴人至遲於94年5月20日，即將其違反系爭土地之分區使用管制而興建之地上物點交予皇家大庭院管委會，則被上訴人前揭違反區域計畫法第15條第1項規定之行為，於94年5月20日起即已終了，算至97年5月20日，業已屆滿3年，上訴人於102年9月17日，始依區域計畫法第21條第1項規定，對被上訴人在94年5月20日以前違反同法第15條第1項規定之行為，以原處分予以處罰，早逾行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效期間，自屬違誤。又被上訴人既自94年5月20日即將系爭地上物點交予皇家大庭院管委會，而喪失對系爭地上物之事實上處分權，且未再使用系爭土地，上訴人另以原處分命被上訴人應停止使用系爭土地、恢復該土地容許使用項目使用或拆除地上物恢復原狀，亦非有據。（三）至內政部92年函釋援引之本院91年度判字第23號判決，係針對行政機關依92年修正前建築法第90條第1項規定所為裁罰處分，應如何裁量決定以使用人或建築物所有權人為處罰對象，始屬適當合理，所表示之法律見解；惟該92年修正前建築法條文，與區域計畫法第21條第1項規定，係以違反同法第15條第1項管制規定而使用土地之人為處罰對象，並未授權行政機關得裁量選擇對於違反該項行政法上義務之行為人以外之人予以處罰者，並不相同，內政部92年函釋卻執該本院判決為據，認為區域計畫法第21條第1項執行對象，「宜以處罰行為人為原則，對非行為人（土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人）處罰為例外」，對於區域計畫法第21條第1項規定之解釋，難謂正確等語，爰將原決定及原處分均予撤銷。
五、上訴人上訴主張略以：（一）原判決不應以私人間之契約或合意架空行政法上義務之履行，被上訴人興建系爭地上物固經土地所有權人同意，並將地上物交給第三人皇家大庭院管委會而未再使用系爭地上物，但被上訴人亦可徵得土地所有權人等同意而拆除，原審未善盡調查瞭解第三人皇家大庭院管委會及土地所有權人意向率予判決，致使第三人繼受土地上違法狀態，係脫卸行政法上可歸責性而使上訴人轉向行為人以外之人科處行政罰，原判決未闡明充分、合理及適當理由，實有理由不備之違法。（二）行政罰法第45條之裁處權時效規定，係於95年2月5日開始施行。被上訴人於94年5月20日將系爭地上物點交給第三人皇家大庭院管委會，則其行政罰之裁處權時效起始日期應為95年2月5日，依行政罰法第27條第1項所定之3年裁處權時效期間係至98年2月5日屆滿，非原判決所述之97年5月20日，原判決之裁處權時效起訖日日期有誤。被上訴人於系爭土地違規設置土地公廟、球場、活動中心等地上物，且於102年9月6日現場會勘後未為改善之行為與違規狀態仍持續進行中，原判決認已逾裁處時效期間，實有判決不適用法規之違法。（三）被上訴人於陳述意見時並無提出時效抗辯，於行政法院始提出時效抗辯，有違誠信原則。且被上訴人係建設公司，原判決無視被上訴人專業建築之社會責任，率予認定第三人皇家大庭院管委會於接受被上訴人點交系爭土地後，即可脫卸行政法上之可歸責義務，亦屬未落實誠信原則。
六、本院查：按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條第1項規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」是以，非都市土地經編定使用分區、使用地類別後，即受有管制，未依容許使用之項目及許可使用細目使用非都市土地者，即違反區域計畫法第15條第1項所定應遵守非都市土地使用管制規定而使用土地之行政法上義務。另參照行政罰法第27條第1、2項規定：「（第1項）行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」前述違反區域計畫法第15條第1項所定行政法上義務之行為，必須尚在裁處權時效期間內，行政機關始得依同法第21條第1項規定，對行為人予以處罰。經查本件被上訴人在業經編定為農牧用地之系爭土地上，鋪設水泥與興建系爭地上物，所為與100年5月2日修正之非都巿土地使用管制規則第6條第3項附表一所定各項農牧用地容許使用項目均不相符(亦與行為時使用項目不符)，已違反區域計畫法第15條第1項所定行政法上義務。惟被上訴人已於94年5月20日，即將其違反系爭土地之分區使用管制而興建之地上物點交予皇家大庭院Ｌ區管委會，則被上訴人前揭違反區域計畫法第15條第1項規定之行為，於94年5月20日起即已終了，業據原判決認定屬實，惟行政罰法第45條之裁處權時效規定，係於95年2月5日開始施行。
則被上訴人於94年5月20日將系爭地上物點交給第三人皇家大庭院Ｌ區管委會，其行政罰之裁處權時效起始日期應為95年2月5日，依行政罰法第27條第1項所定之3年裁處權時效期間係至98年2月5日屆滿，上訴意旨固主張原判決以被上訴人違反區域計畫法第15條第1項規定之行為，於94年5月20日起即已終了，算至97年5月20日，其裁處權業已屆滿3年，其裁處權時效起訖日日期認定有誤云云，惟查上訴人係於102年9月17日，始依區域計畫法第21條第1項規定裁罰，即便依上訴人所主張依行政罰法第27條第1項所定，被上訴人之3年裁處權時效期間係至98年2月5日屆滿，原處分予以處罰，亦逾行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效期間，從而亦不影響原判決之結果。至該違規之狀態，固然仍在持續中，惟該狀態並非被上訴人現仍使用中，自難依此即課予被上訴人之責任，上訴意旨主張仍應由被上訴人負該狀態之責任，自不足採憑。另行政罰之裁處權時效是否消滅，本即屬法院依職權所應審究，而無待當事人為時效之抗辯始予審酌，從而上訴意旨主張被上訴人馴至行政訴訟時始為時效之抗辯，有違誠信原則云云，即無足採。再公法上之義務，固然不得以私人間之約定來改變。惟本件被上訴人違反行政罰行為而不得處罰乃係逾行政罰之裁處權時效所致，核與被上訴人於94年5月20日將系爭地上物點交給第三人皇家大庭院Ｌ區管委會無涉，該點交系爭地上物與第三人充其量僅涉被上訴人違規行為終了，上訴人本得於95年2月5日行政罰法第45條之裁處權時效規定開始施行起3年內為之裁罰，詎其竟於裁罰權罹於時效後始為之，致生不得處罰之結果，此自無關乎被上訴人將系爭地上物點交與第三人，因而亦無上訴意旨主張被上訴人依私人約定而改變行政法義務履行之情事。而被上訴人既不得予以處罰，自無受原處分為罰鍰及停止使用、申請恢復土地容許使用項目或拆除其地上物恢復原狀之義務，至被上訴人是否願徵詢土地所有權人之同意而拆除系爭地上物，則尚非本件判決所應審酌之範圍，本件上訴意旨主張原判決漏未予審酌，而有判決不備理由之違法云云，自亦不足採。綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 2 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 汪 漢 卿法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 4 月 2 日
書記官 黃 淑 櫻