最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第167號上 訴 人 邱文賓訴訟代理人 王琛博 律師
游千賢 律師被 上訴 人 外交部代 表 人 林永樂上列當事人間有關領事事務事件，上訴人對於中華民國103年11月27日臺北高等行政法院103年度訴字第999號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國102年7月5日與越南籍女子鄧氏絨在越南辦理結婚登記，嗣持結婚證書向我國駐胡志明市臺北經濟文化辦事處（下稱我國辦事處）申請文件證明及鄧氏絨來臺依親簽證。該辦事處以上訴人與鄧氏絨經面談結果，雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，依外交部及駐外館處文件證明條例（下稱文件證明條例）第11條第1項第3款及外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，以103年1月17日胡志字第10300001350號函（下稱原處分一）及第00000000000A號函（下稱原處分二）不予受理文件證明申請及駁回鄧氏絨簽證申請。上訴人就原處分一提出異議，經我國辦事處以103年3月13日胡志字第10300005300號函維持原不予受理之決定。上訴人不服，對原處分一、二提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院以103年度訴字第999號判決駁回後，上訴人猶不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：上訴人與鄧氏絨情投意合決定結婚，於102年5月7日在越南舉行婚禮並辦理登記，雙方確有結婚之真意及事實無疑，上訴人亦長期匯款給鄧氏絨，以支付其生活開銷，盡照顧之責。然被上訴人卻以「明顯違反國家利益」為由，不予受理上訴人所提出越南證書之文件證明申請，除顯與事實不符外，更有違比例原則。縱認如被上訴人所述於面談等行政程序上並無違誤，且實務上應尊重行政機關之判斷權限或採取所謂低密度審查云云，惟「判斷餘地」、「判斷權限」或「低密度審查」，最基本之要求係不得與事實相悖，依證人林發明、黎品虹之證述以及照片、匯款單、京城銀行Q-Send卡等，均足證上訴人與鄧氏絨間之婚姻關係確實存在，被上訴人卻以毫無根據之「明顯違反國家利益」為由不予受理，除顯無理由外，被上訴人拒絕文書驗證之結果，更將造成上訴人之婚姻在臺無法登記而不生效力。其次，被上訴人係以「外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談作業要點」（下稱面談作業要點）為作成原處分之依據，惟相關法律並未授權被上訴人訂定面談作業要點，且該作業要點第3點以不同國家區分其國民與我國國民結婚來臺是否應面談，不僅有違法律保留原則，亦有違平等原則。再者，被上訴人依據該要點第11點第1項第2款規定不予通過之情形，應僅限於「結婚重要事實」有陳述不一致之情形。縱認被上訴人面談問題屬結婚重要事項，惟被上訴人因未慮及異國婚姻特性而有恣意判斷之虞。又面談制度係為辦理外國人與我國國民結婚來臺申請之審查所建立，並非對於外國人與我國人結婚效力之審查，縱被上訴人以面談結果認定上訴人與鄧氏絨對結婚重要事實陳述不一致或為虛偽不實之陳述，亦僅得為該外國配偶來臺簽證申請准駁之參考，並不具有認定結婚是否有效之效力，亦無從據以認定上訴人提出之結婚證書內容係為虛偽不實、申請文書驗證明顯有違反我國國家利益等情事。且結婚證書固為外國人申請來臺簽證所需提出之文件，惟國人就其與外國人之結婚證書申請文書驗證，並非以申請來臺簽證為唯一用途，難認其申請文書驗證之目的業已明顯違反我國國家利益等語，求為撤銷訴願決定及原處分一、二，並再次安排面談。
三、被上訴人則以：有關外國人之簽證管制，基於憲法明定之權力分立原則，因簽證核發與否涉及國家主權行使，行政機關之裁量自由應受司法機關高度尊重，從而簽證核發與否非為司法機關可得審查之事項。又相對於一般外國人之簽證申請案件，雖因考量申請人「可能」為我國國民之外籍配偶而需於審查時更為謹慎，但絕對不得因此逕謂此類簽證申請案件即可例外地接受司法審查。退步言之，縱認簽證核發與否非為行政權之核心領域，而仍應受司法審查，且由於簽證之准駁僅發生外國人得否入境本國之法律規範效力，並未限制或剝奪該外國人與本國國民締結婚姻及家庭團聚之權利，依外國護照簽證條例第12條規定，被上訴人及各駐外館處受理簽證申請時，依法應斟酌「國家利益」、「申請人個別情形」及「申請人所屬國家與我國關係」決定准駁，該條第1項所臚列之12款事由僅係程序上當然駁回事由，申請人縱未該當上揭各款事由，仍未享有我國法律所賦予之請求核發簽證之權利，換言之，被上訴人及駐外館處並無依法核發簽證之作為義務，上訴人自不得主張其權利或法律上利益受有損害，其提起本件行政訴訟屬當事人不適格。其次，我國辦事處依據102年10月18日及103年1月6日對上訴人與鄧氏絨實施面談結果，雙方就交往及結婚事實之陳述互有出入或前後反覆，並有編造說詞以隱瞞實情之情形，審核上訴人及鄧氏絨間之婚姻關係難認屬實，鄧氏絨不無假藉與國人即上訴人結婚申請來臺，取得外僑居留證，以規避就業服務法對於外籍勞工之管理規範及入國管制，達到來臺工作目的之虞，鄧氏絨申請來臺動機可疑，乃衡酌國家利益，依外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，拒發來臺簽證，於法尚無不合。此外，實務上外國人申請驗證其與我國國民間外國結婚文件之目的，係為符合以「依親」為由申請來臺居留簽證之前提要件，換言之，該外國人在文件證明申請表上所填申請用途雖為「在臺使用」或「戶籍登記」，但其申請文書驗證之最終真實目的為「來臺居留」。故我國辦事處在簽證申請案件中依據面談結果，既已認定上訴人及鄧氏絨間之婚姻關係真實性顯有疑慮，鄧氏絨申請來臺動機可疑，為維護國家利益而駁回鄧氏絨之簽證申請，此時在文件證明申請案件中若又准予受理驗證渠等之越南結婚證書，致使上訴人得持回國內辦妥結婚登記，並使鄧氏絨得據此申請依親居留簽證來臺，即顯與駁回鄧氏絨之簽證申請時所欲維護之國家利益相衝突，依文件證明條例第11條第1項第3款規定不予受理上訴人之申請，於法並無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依上訴人起訴之主張，本件並非單純外國人入境之簽證申請事件，而係關於國人之外籍配偶居留簽證申請事件，在尊重家庭生活之考量下，依人權事務委員會於西元1986年作成第15號一般性意見，該外籍配偶入境及居留均受公約保障。且行政機關就該外籍配偶簽證申請所為之准駁決定，其性質屬行政程序法第92條第1項之行政處分，因此所生之爭執，仍屬公法上之爭議，依行政訴訟法第2條規定，在法律別無規定將此部分爭議排除在行政訴訟審判權範圍外之情形下，不服行政機關對於簽證申請所為之行政處分者，自得依行政訴訟法相關規定提起行政訴訟，此時僅行政法院應否考量該處分涉及國家利益維護並具高度政治性，與一般行政行為有間，而予以較低密度之審查而已，尚非司法不得介入審查。是被上訴人辯稱簽證核發係屬高度政治性問題，司法不宜介入，非屬行政訴訟審判之權限，且即使是國人之外籍配偶亦無申請核發簽證之公法上請求權，上訴人提起行政訴訟為不合法云云，容非可採。觀諸文件證明條例第11條第1項第3款及第14條第1項規定之立法理由，可知，為維護文書驗證或出具證明之公信力，並保障國家利益或避免損害他人或公眾利益，主管機關或駐外館處應先審查是否有應不予受理文書驗證申請之事由，若經主管機關或駐外館處審查後，認有應不予受理文書驗證申請之事由，即應不予受理，毋須再辦理文書驗證。爰國人之外籍配偶申請來臺依親居留，非僅關係本國人一己之家庭生活，其影響亦及於國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面，故該居留簽證之核發與國家利益自屬有關。倘國人與外籍配偶間之婚姻真實性顯有疑義，不足以認定雙方具有結婚之真意，該外國人假藉結婚之形式，取得國人配偶之身分，以此來臺居留，甚至工作，從事與原申請簽證目的不符之活動，與國家利益即屬有違，主管機關或駐外館處依前揭規定應不予受理其文件證明之申請。就本件原處分一不予受理文件證明申請部分，被上訴人係依據其設於該地辦事處於102年10月18日及103年1月6日對上訴人與鄧氏絨實施面談結果，認為雙方就交往及結婚事實之陳述互有出入或前後反覆，並有編造說詞以隱瞞實情之情形，審核上訴人及鄧氏絨間之婚姻關係難認屬實，鄧氏絨不無假藉與國人即上訴人結婚申請來臺，取得外僑居留證，以規避就業服務法對於外籍勞工之管理規範及入國管制，達到來臺工作目的之虞，乃基於國家利益考量，認本件有應不予受理文書驗證申請之事由，應不予受理，即毋須再辦理後續之文書驗證，自無文件證明條例第12條第1項規定之適用。核其認事用法，尚非無據，故上訴人主張被上訴人僅有認證之義務並具體審理證明或認證之權限，不得以未通過簽證面談為拒絕之權利，更不得進而不予受理認證結婚證書云云，即無可採。再者，上訴人為證明其與鄧氏絨之間確有結婚真意以及結婚之事實，乃聲請法院通知證人林發明及黎品虹到場結證。上開證人固均表示上訴人與鄧氏絨之間確有結婚之真意，並有結婚之儀式云云，上訴人並提出其與鄧氏絨間結婚喜宴照片，用以證明其與鄧氏絨之間結婚之事實。惟查，結婚之當事人間是否確有結婚之真意，乃屬當事人間內部主觀事項，外人難以明確知悉，上開證人之證詞，僅係依據上訴人與鄧氏絨之間外部之事實所為之描述，至於上訴人與鄧氏絨之間主觀上是否確有結為連理之真意，實無從加以證明。且有關上訴人與鄧氏絨之間婚宴部分，均屬可安排之事項，自難僅以是否舉行婚宴或者是否有婚宴照片，即認為上訴人與鄧氏絨之間確有結婚之事實。況倘上訴人與鄧氏絨之間確有結婚之真意，兩人亦確有以結婚之意思交往，何以有關認識、交往、結婚過程、接機過程之人事物，兩人說法呈現諸多齟齬，足見上訴人與鄧氏絨是否確有結婚之真意，非無疑問。按外國護照簽證條例第12條第1項第4款、同條例施行細則第5條規定，以及文件證明條例第5條第1項、第11條第1項第3款、面談作業要點第11點第2款等規定，均為外交部為建立所屬人員及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談處理準據所訂頒之行政規則，以防範外國人假藉依親名義來臺從事與原申請簽證目的不符之活動，維護國家利益，上開規定與外國護照簽證條例之立法目的無違，自應予以尊重及適用。本件被上訴人依據上開面談作業要點對上訴人及鄧氏絨二人訪談後，因認為上訴人與鄧氏絨間就同一問題之答覆內容確實存有差異，進而依據上開符合立法目的之規定，為不予認證之處分，經核並無不合。縱使上訴人與鄧氏絨之間確實有結婚之事實，其二人於面對被上訴人駐外單位詢問訪談時，就相關問題有虛偽不實、互為矛盾之陳述，被上訴人因而依據規定不予認證，於法亦無違誤，是上訴人前揭主張，以及證人之證詞，均無法作為認定被上訴人處分違法之依據。再就本件原處分二駁回鄧氏絨簽證申請部分，本件簽證申請人為訴外人鄧氏絨，並非上訴人，是對上訴人不存在有駁回申請之行政處分。上訴人與配偶雖為夫妻，但夫妻各自為權利義務之主體，配偶之一方因行政機關作成違法或不當之行政處分，致其權利或法律上之利益受有損害，他方配偶並非當然為上開規定之利害關係人。上訴人所主張因配偶無法來臺同居之損害，衡情僅屬情感上及事實上之損害，尚非法律上之權利或利益直接受損害，參酌本院103年8月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，本件上訴人對被上訴人否准鄧氏絨簽證申請之行政處分不服，逕行提起課予義務訴訟，自屬當事人不適格，其訴為無理由，應予駁回。綜上所述，本件上訴人之主張均無可採，被上訴人認事用法並無違誤，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：㈠按「申請文件證明者，應檢具身分證明文件，並提出申請書載明下列各款事項：……申請之意旨及用途。」「文書驗證之申請，有下列各款情形之一者，主管機關或駐外館處應不予受理。但其情形得補正者，應先定期令其補正：……申請目的或文書內容明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形。」文件證明條例第5條第1項及第11條第1項第3款分別定有明文。
次按外國護照簽證條例第12條第1項第4款及第5款規定：「外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形之一者，外交部或駐外館處得拒發簽證：……對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者。曾在我國境內逾期停留、逾期居留或非法工作者。」同條例施行細則第5條第3項規定：「外交部及駐外館處得要求申請人面談、提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢查合格證明、無犯罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證明、在我國之關係人或保證人資料及其他審核所需之證明文件。」又面談作業要點第11點第2款規定：「外交部或駐外館處經面談雙方當事人後，有下列情形之一者，應不予通過：……㈡雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述。……」（102年10月25日現行條文為第12點第2款）核上開面談作業要點係外交部為建立所屬人員及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談處理準據所訂頒之行政規則，以防範外國人假藉依親名義來臺從事與原申請簽證目的不符之活動，維護國家利益，與外國護照簽證條例之立法目的無違，應可適用。故上訴意旨主張相關法律均未授權被上訴人訂定面談作業要點，且該要點係以不同國家區分其國民與我國國民結婚為由申請來臺是否應為面談，有違法律保留及平等原則云云，委無可採。㈡復按「行政訴訟法第5條第2項規定，人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民根據此項規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為其要件。如果對於人民依法申請遭駁回之事件，法令上並未賦予第三人有為其申請之公法上請求權，第三人即不可能因主管機關駁回該項申請而有權利或法律上利益受損害之情形。再依外國護照簽證條例第11條、第12條及同條例施行細則第6條規定可知，得以外國護照申請居留簽證者，限於持外國護照之外國國民，該外國國民之本國配偶，並無為其申請居留簽證之公法上請求權。又公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）及經濟社會文化權利國際公約（下稱經社文公約）所揭示保障人權之規定，固具有國內法律之效力，然其得否直接發生人民對國家機關請求作成一定行為之請求權，仍應視此兩公約之各別規定，對如何之請求權內容及要件有無明確之規定而定。有明確規定者，例如公政公約第24條第3項兒童之出生登記及取得名字規定，及經社文公約第13條第2項第1款義務免費之初等教育規定，始得作為人民之請求權依據。至公政公約第23條第1項及經社文公約第10條第1款前段有關就如何之請求權內容及要件，並未明確規定，而前揭人權事務委員會所作第15號一般性意見所指外籍配偶入境及居留之權益應予保障一節，所稱之權利主體乃指該外籍配偶，非本國籍配偶。而我國法制既未限制該外國配偶就其簽證申請事宜主張權利，甚或尋求司法救濟，則本國籍配偶既非該外國籍配偶本人，自難援引上開公約主張權利，亦不得據以認為本國配偶有為其外籍配偶申請居留簽證之公法上請求權。因此，外籍配偶申請居留簽證經主管機關駁回，本國配偶主張此事實，不可能因主管機關否准而有權利或法律上利益受損害之情形，其提起課予義務訴訟，行政法院應駁回其訴。」本院103年8月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照。是上訴人主張原判決認上訴人就原處分二部分為當事人不適格，顯違公政公約及經社文公約，有違背法令之違誤云云，核屬其一己主觀之歧異見解，殊無可採。㈢又事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法令之情形。經查，原審本於職權調查證據後，認定上訴人、鄧氏絨2人於面談時除有諸多陳述不一之處，並有編造說詞以隱瞞實情之情形，審核上訴人及鄧氏絨間之婚姻關係難認屬實，鄧氏絨不無假藉與國人即上訴人結婚申請來臺，取得外僑居留證，以規避就業服務法對於外籍勞工之管理規範及入國管制，達到來臺工作目的之虞，乃基於國家利益考量，認本件有應不予受理文書驗證申請之事由，應不予受理，業已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，核與卷證資料相符，並與證據法則無違，雖其事實之認定與上訴人之主張不同，然此係因其證據之取捨與上訴人所希冀者不同所致，不得因之認為原判決有違背法令之情形。則原處分一依前揭規定，不受理文件證明申請，即毋須再辦理後續之文書驗證，自無文件證明條例第12條第1項規定之適用，於法尚無不合，原審進而維持原處分一及訴願決定亦屬有據。上訴意旨仍執上訴人、鄧氏絨2人於結婚前後之言行、婚宴當天席開50餘桌、上訴人迄今仍持續匯生活費予鄧氏絨及證人林發明夫婦之證詞等，均足認上訴人、鄧氏絨2人確有結婚之真意。原審未見及此，率以結婚當事人間主觀之意思無從以客觀證據加以證明，有違行政訴訟法第189條第1項之規定云云，無非係重述其在原審業經提出而為原判決摒棄不採之主張，並就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘，依上述說明，難認為原判決有違背法令之情形，上訴人此部分主張，難以憑採。㈣綜上所述，原判決對於上訴人之主張何以不足採，分別予以指駁甚明，其適用法規亦無違誤，並無違背法令之情事，上訴意旨無非以其個人見解，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘為不當，或係就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言原判決適用法規不當或理由不備，殊無足採。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，要難謂為原判決有違背法令之情形，其徒執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 9 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 吳 東 都法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 4 月 9 日
書記官 王 史 民