最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第172號上 訴 人 南投縣政府代 表 人 林明溱被 上訴 人 胡金浪上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國103年8月15日臺灣南投地方法院103年度簡字第29號行政訴訟判決，提起上訴，經臺中高等行政法院103年10月23日103年度簡上字第57號裁定，移送本院，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、上訴人之代表人於民國103年12月25日變更為林明溱，業據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、緣被上訴人所有坐落重劃前臺灣省南投縣○○鎮○○段○○○號土地參加上訴人辦理「南投縣南埔二期農地重劃案」（下稱系爭重劃案），經上訴人以84年1月11日（84）投府地劃字第2104號函檢送農地重劃土地分配結果通知書，將該分配結果公告，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止，嗣公告期滿確定後，上訴人即依農地重劃條例第34條及施行細則第49條規定進行確定測量，但發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，乃於85年10月9日以（85）投府地劃字第141180號函更正，並於所檢送之「土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」，記載被上訴人應繳之差額地價為新臺幣（下同）144,325元（下稱系爭差額地價），繼於89年12月8日以（89）投府地劃字第89192681號函（下稱上訴人89年12月8日函）檢附農地重劃土地價款收入專戶繳款書，通知被上訴人於90年2月9日以前逕向臺灣土地銀行草屯分行繳納系爭差額地價，惟被上訴人未於繳款書所定最後繳款期限繳交。嗣上訴人陸續以93年2月2日府地劃字第09300251520號（下稱上訴人93年2月2日函）、93年12月30日府地劃字第09302457640號（下稱上訴人93年12月30日函）、95年6月13日府地劃字第09501130560號、96年12月4日府地劃字第09602267680號函通知被上訴人繳納系爭差額地價，被上訴人仍未繳納。上訴人再以97年9月8日府地劃字第09701718600號函命被上訴人於97年10月31日前繳納上開差額地價，惟被上訴人未繳納，上訴人即據上開函為執行名義，以98年12月31日府行救字第09802716980號函移送法務部行政執行署彰化行政執行處（於101年1月1日改制為法務部行政執行署彰化分署，下稱彰化行政執行分署）強制執行，並於99年11月19日收繳被上訴人差額地價144,325元。因被上訴人不服上訴人辦理農地重劃過程所為之地籍測量違法，並主張因而產生之系爭差額地價並無合法執行名義，且系爭差額地價請求權已罹於5年時效期間而消滅，故上訴人無法律上原因卻經由行政執行取得系爭差額地價，自屬公法上不當得利，遂提起給付訴訟，請求上訴人返還上開收取之金額即系爭差額地價144,325元。經臺灣南投地方法院以103年8月15日103年度簡字第29號行政訴訟判決（下稱原審判決）被上訴人勝訴，上訴人不服，提起上訴，經臺中高等行政法院103年度簡上字第57號裁定（下稱原裁定）認本件有確保裁判見解統一之必要，裁定移送本院。
三、被上訴人起訴主張：上訴人辦理農地重劃土地分配之初，違背上級命令，執意以圖解法測量分配交接土地並公告完成，嗣又自行以數值法重新為地籍測量，並更改土地面積，造成系爭差額地價，要求被上訴人繳納於法無據。上訴人擅自重新地籍測量，被上訴人全不知情，已違反土地法第46條之2及同法第46條之3之規定，違法地籍測量無效，系爭差額地價依法不存在。彰化行政執行分署對系爭差額地價請求權是否合法，亦未依法嚴謹審查，屬違法強制執行，且具重大瑕疵，依行政程序法第111條第6款規定為無效，該違法強制執行為公法上不當得利。再者，本案義務發生日期為84年2月15日，上訴人將被上訴人移送彰化行政執行分署執行已逾行政程序法第131條規定之公法上金錢給付時效為5年，上訴人強制執行明顯違法，爰依公法上不當得利法律關係，提起本件行政訴訟等語，求為判決命上訴人應給付被上訴人144,325元。
四、上訴人則以：參照臺中高等行政法院102年度訴字第92號判決意旨，上訴人以89年12月8日函檢送繳款書，並通知被上訴人應繳納系爭差額地價，該函性質上係作成繳納差額地價之行政處分，處分作成後即可作為執行名義移送行政執行，並無所謂嗣後應另行起訴始可中斷時效之問題。且該處分迄今無撤銷、廢止或其他事由而溯及既往失效，即無公法上請求權消滅時效之問題，僅生是否逾行政執行法第7條所規定執行期間之疑義。又被上訴人確因農地重劃時，受配土地面積超過其依比例應分配之土地面積，依規定繳交差額地價，自未受到損害，上訴人亦無因收取差額地價而受有利益，被上訴人指稱上訴人受有不當利益並請求返還，亦非有理由。
另上訴人就同類案件上訴，經本院103年度判字第332號判決上訴人勝訴，請斟酌該案判決理由。再者，上訴人將被上訴人移送強制執行，距上訴人作成93年12月30日函行政處分，尚未逾5年，即無請求權罹於消滅時效之問題等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭重劃土地分配結果公告係自84年1月15日至84年2月14日止，因被上訴人於公告期間未提出異議而確定，是依農地重劃條例第27條之規定，分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有之土地，上訴人前述農地重劃工程費及差額地價之公法請求權，應自該時點即可行使。又上訴人以89年12月8日檢送之「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，核其性質係屬作成繳交差額地價之行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。上訴人嗣後作成93年2月2日、93年12月30日、95年6月13日府地劃字第09501130560號、96年12月4日府地劃字第09602267680號、97年9月8日投府地劃字第0970178600號函等，則係再次重申系爭差額地價尚未繳納，要求被上訴人繳交，而未對本事件為實體處理，亦未就該處分之內容予以撤銷或變更，應認上開函文係屬催繳之觀念通知，僅有中斷請求權時效之效力。而上訴人之差額地價債權於行政程序法於90年1月1日施行之前，原類推適用民法第125條規定結果，其15年之時效期間固尚殘餘5年以上，但因自行政程序法施行後，其殘餘之時效期間最長應以5年為限，故應自行政程序法施行之日起算5年之時效期間即至95年1月2日（94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿）即屆滿。另上訴人又未提出證據證明於95年1月2日前有發生其他中斷時效之事由，是上訴人在本件差額地價債權請求權之消滅時效期間屆滿前，既不具時效不完成之事由，其債權即因罹於5年時效期間而消滅，並不因事後移送行政執行，而恢復其效力。㈡依上訴人方以89年12月8日函文通知被上訴人及其他所有權人應於90年2月9日前繳納差額地價，及隨函檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」一份，可知上訴人係以前開89年12月8日函核定被上訴人及其他土地所有權人應繳之差額地價。上訴人核定前開差額地價時，雖因前開當時行政執行法、農地重劃條例及其施行細則之規定，無法以該函作為執行名義逕為行政執行，而須依民事訴訟法之督促程序取得執行名義，方得強制執行，而認該函尚不具有執行力。然該函既係以核定被上訴人應繳之差額地價為內容，自應發生確認公法上請求權法律關係存在之效果，顯屬確認處分之性質，而非僅為觀念通知。嗣行政執行法第1條及第42條第1項、第2項於90年1月1日修正施行後，足見上訴人前開確認處分自行政執行法90年1月1日修正施行後得逕為執行名義為行政執行，亦即該處分因法律之規定賦予執行力。而上訴人自93年2月2日起向被上訴人數次催繳之函文，除履行期間外，其內容與前開89年12月8日函文均屬相同，不因加註執行方式即認前開函文即成立另一件行政處分。退步言，縱認行政執行法於90年1月1日修正施行後，上訴人首次以93年2月2日函通知被上訴人繳納差額地價為行政處分，而發生時效中斷並重行起算時效之效果。然上訴人於99年11月19日受領被上訴人繳納之差額地價時，距前開93年2月2日作成行政處分時，已逾5年，其對被上訴人之差額地價請求權已因5年時效完成而消滅。㈢被上訴人前固因農地重劃受配土地面積超過其依比例應分配之土地面積，依上開農地重劃條例等規定負有繳交系爭差額地價之義務，惟上訴人之差額地價請求權因罹於時效而消滅後，被上訴人依法即取得免為給付之利益，則被上訴人再予清償，即因而喪失免為給付之利益，其自受有損害。而上訴人對被上訴人已無債權卻受領系爭差額地價，顯然亦受有利益，且兩者間有因果關係。是上訴人受領被上訴人給付之系爭差額地價，洵屬不當得利，應予返還，從而，准許被上訴人依據公法上不當得利之法律關係，請求上訴人返還被上訴人144,325元。
六、上訴意旨略以：原審判決一方面認上訴人89年12月8日函係確認處分，復又稱行政執行法於90年1月1日修正施行後得以上訴人89年12月8日函逕為執行名義為行政執行云云，顯然混淆確認處分與下命處分之本質。又本案與本院103年度判字第332號判決案例相同，依其見解，應認上訴人93年間限期命繳納差額地價，屬行政處分。因該行政處分未教示救濟期間，依行政程序法第98條第3項規定，其救濟期間應延展1年，不論以上訴人93年2月2日函或上訴人93年12月30日函當作行政處分，其不得訴請撤銷之時點應為94年2月2日或94年12月30日，並自該時點起重新起算5年，則至上訴人以98年12月31日府行救字第09802716980號函移送行政執行，尚未逾5年。原審判決未審酌本件差額地價之相關執行法令已有變更，並認為即便承認上訴人於90年後有下命處分權，亦推論先前93年2月2日作成行政處分後距離上訴人於99年11月19日向被上訴人收取差額地價時已逾5年之時效云云，顯然忽視前揭所述應自94年重行起算時效之規定，有適用法律之違誤。再者，被上訴人確因農地重劃時，受配土地面積超過其依比例應分配之土地面積，而受有增配土地之利益，原審判決未經審酌上訴人並未受有不當利益，即遽認系爭差額地價款為「不當得利」，並為不利上訴人之判決，顯非適法等語。
七、本院查：
（一）按「對於簡易訴訟程序之裁判不服者，除本法別有規定外，得上訴或抗告於管轄之高等行政法院。」為行政訴訟法第235條第1項所明定。又「高等行政法院受理前條第一項訴訟事件，認有確保裁判見解統一之必要者，應以裁定移送最高行政法院裁判之。」行政訴訟法第235條之1第1項亦定有明文，本條立法理由載明：「．．．為避免簡易訴訟程序事件因以高等行政法院為終審，而衍生原裁判所持之法律見解與裁判先例歧異之問題，爰於本條第1項規定，若上訴或抗告事件有確保裁判見解統一之必要者，高等行政法院不應自為裁判，而以裁定移送最高行政法院裁判之。」準此可知，簡易訴訟程序事件所涉法律見解，若於本院裁判間或屬終審之高等行政法院裁判間有歧異情事，屬本條項所稱有確保裁判見解統一必要之情形，受理該訴訟事件之高等行政法院，即應以裁定移送本院裁判之，以確保裁判見解的統一。原裁定以：【上訴人辦理系爭重劃案，經分配土地後，發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，爰於85年發函更正並檢送土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊予相關土地所有權人，並發函通知受配土地面積超過應受分配土地面積之土地所有權人，限期繳納差額地價，因未獲繳納，其後自89年以後再陸續發函該等土地所有權人或債務人限期命繳納仍未果，惟未依71年3月14日公布生效施行後，100年10月14日修正前之農地重劃條例施行細則第51條規定，聲請法院以督促程序發支付命令，迄99年1月始以其最後通知被上訴人繳款之函文為執行名義移送行政執行，其對土地所有權人之差額地價請求權是否已罹於時效？原裁定法院參照本院先前判決意旨而為終局判決所持之見解與本院最近之103年度判字第332號判決意旨分歧，為確保裁判見解統一，有裁定移送本院裁判之必要，其情形如下：㈠依原裁定法院先前102年度訴字第131號及103年度訴字第137號終局判決所表示之法律見解（參照本院95年度判字第1004號判決及95年8月份庭長法官聯席會議決議意旨），認為本件上訴人於第一次通知（即上訴人89年12月8日函-下同）土地所有權人繳納受配土地面積超過應受分配土地面積之差額地價後，陸續通知土地所有權人繳納差額地價之函文，僅係就土地所有權人李春景所積欠之系爭差額地價債務催促其自動繳交，性質上僅具觀念通知之性質，核非行政處分。依行政程序法第131條第3項規定，上訴人請求差額地價之公法上請求權，於行政程序法90年1月1日施行後，因上訴人為實現該債權而請求李春景清償，類推適用民法第129條第1項第1款之規定，固有發生時效中斷之效果，然依同條第2項第1款及同法第130條規定，若於請求後6個月內不起訴或依督促程序，聲請發支付命令，則視為不中斷。是上訴人自取得上開差額地價債權後，始終未因李春景不自動履行清償義務而依當時尚屬有效之農地重劃條例施行細則第51條規定聲請核發支付命令，則其請求差額地價公法請求權之時效，即應至95年1月2日屆滿（94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿），其後再以98年間通知繳交函文資為執行名義移送行政執行，並不能使已經時效完成而消滅之債權重新回復其效力，則其於債權消滅後，再對土地所有權人執行而取得之款項，即欠缺受領之權源，屬無法律上原因而受利益，被上訴人本於公法上不當得利之請求權，請求其返還，於法自屬有據。㈡惟依本院103年度判字第332號判決所示法律見解，本件依上訴人公告函送土地對照清冊及差額地價，已生具體確認被上訴人應繳差額地價之義務及其範圍之法律效果，受配土地面積超過應受分配土地面積之土地所有權人對之均未為不服而告確定，系爭差額地價債權即已成立，且於土地交接後即得由上訴人依法行使，故上訴人第一次命受配土地面積超過應受分配土地面積之土地所有權人繳納差額地價之函文，應僅係對於前已核算確認之差額地價為限期繳納之通知，且因該差額地價請求，依行為時農地重劃條例施行細則第51條之規定，於土地所有權人逾期未繳納時，應依民事訴訟法督促程序取得執行名義後移送法院強制執行，故上訴人上開函文亦無作為執行名義之法律效果。而本件差額地價請求權於修正行政執行法90年1月1日施行後，應適用行政執行法第11條之規定，是上訴人於行政執行法修正施行後命土地所有權人或債務人繳納差額地價之函文，除明確設定系爭差額地價應遵守之清償期，亦有通知逾期不履行時，得據以為執行名義移送行政執行之法律效果，自屬行政處分，且該等函文送達土地所有權人或債務人生效後，依行政程序法第131條第1項、第3項之規定，原應至95年1月2日屆滿之請求權時效期間，即因上訴人為實現本件差額債權所作成之前開行政處分而生中斷之效果，故依同法第134條之規定，於該行政處分不得訴請撤銷後，其原有時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之時效為5年。故土地所有權人於本件差額地價請求權時效未屆滿前，經上訴人核定延長系爭差額地價請求權之履行期限，並無請求權不行使而罹於時效消滅可言。㈢原裁定法院就本件簡易訴訟程序事件係屬終審法院，因衍生原裁判所持之法律見解與上開本院最近判決意旨歧異之情形，自應裁定移送本院裁判，以確保見解統一】等語。揆諸前揭規定及說明，原裁定將本件移送本院裁判，於法並無不合。
（二）次按行政程序法第131條規定：「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因五年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因十年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」第133條規定：「因行政處分而中斷之時效，自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算。」第134條規定：「因行政處分而中斷時效之請求權，於行政處分不得訴請撤銷後，其原有時效期間不滿五年者，因中斷而重行起算之時效期間為五年。」
（三）末按，本院104年2月份庭長法官聯席會議就法律問題：「甲縣政府（下稱甲）於84年間辦理農地重劃，於84年1月11日將農地重劃土地分配結果函知參與重劃者並為公告（下稱84年公告），期間自84年1月15日至84年2月14日止，並於公告期滿確定後交接土地再進行地籍測量，發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，於85年10月9日檢送測量後之土地對照清冊，敘明前土地對照清冊作廢及參與重劃人乙應補繳之地價差額（下稱85年函）。嗣甲分別於89年12月8日、93年2月2日、93年12月30日、95年6月13日、96年12月4日、97年9月8日發函（下合稱系爭催繳函）催乙限期繳納未果，乃依行政執行法第11條規定移送執行並受償。乙主張甲之差額地價請求權已罹於時效消滅，訴請返還公法上不當得利。甲之差額地價請求權何時可行使？系爭催繳函是否為行政處分？如甲於請求權罹於時效消滅後再移送執行，是否構成不當得利？」決議如下：「主管機關辦理農地重劃後，應依農地重劃條例第28條、第34條、同條例施行細則第28條、第42條、第49條規定，將重劃分配之土地辦理交接及地籍測量。另依同條例施行細則第51條規定，重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價。故關於農地重劃差額地價之請求權，原自重劃土地交接後即得行使。然本件甲辦理之農地重劃雖已依84年公告為分配及交接，但於實施地籍測量後始發現乙實際分配之土地面積超過應分配之面積，乃以85年函通知乙繳納差額地價，故甲之差額地價請求權自85年函送達後可行使，並應開始起算其時效。甲以89年12月8日函檢送『農地重劃土地價款收入專戶繳款書』，限乙於90年2月9日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依法處理，其性質屬甲本於已確定之差額地價債權請求乙履行給付義務之觀念通知，並不發生何法律效果，非屬行政處分。修正行政執行法自90年1月1日起施行，有公法上金錢給付義務內容之行政處分，符合第11條規定之要件者，得移送強制執行。甲以93年2月2日函通知乙於93年3月1日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理，具有以書面限期催告履行，達致執行要件之法律效果，為行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因而中斷。
至93年2月2日後之催告函，僅屬重覆處置之觀念通知，不另發生法律效果，非屬行政處分。又如甲於時效完成後始移送行政執行，且經執行程序而受償，因其差額地價之公權利本身消滅（本院95年8月22日庭長法官聯席會議決議參照），故縱執行債務人於執行程序中未依法請求救濟，仍屬無法律上原因而使甲受利益，應構成不當得利。」
（四）本件上訴人於84年間依農地重劃條例第25條及該條例施行細則第42條規定辦理系爭重劃案，以84年1月11日（84）投府地劃字第2104號函檢送農地重劃土地分配結果通知書，將該分配結果公告，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止，嗣公告期滿確定後，上訴人進行確定測量，發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，以85年10月9日函更正，並於所檢送之「土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」，記載被上訴人應繳之差額地價為144,325元，繼以89年12月8日函檢附農地重劃土地價款收入專戶繳款書，通知被上訴人於90年2月9日以前逕向臺灣土地銀行草屯分行繳納系爭差額地價，惟被上訴人未於繳款書所定最後繳款期限繳交。嗣上訴人陸續以93年2月2日、93年12月30日、95年6月13日、96年12月4日、97年9月8日等函通知被上訴人繳納系爭差額地價，被上訴人仍未繳納，上訴人乃以98年12月31日府行救字第09802716980號函移送彰化行政執行分署強制執行，並於99年11月19日收繳被上訴人差額地價144,325元而執行完畢等情，為原審依職權確定之事實。依本院上開決議可知，上訴人之差額地價請求權自85年10月9日函送達後即可行使，並應開始起算其時效。上訴人以89年12月8日函檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，限被上訴人於90年2月9日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依法處理，其性質屬上訴人本於已確定之差額地價債權請求被上訴人履行給付義務之觀念通知，並不發生何法律效果，非屬行政處分。其間，修正行政執行法自90年1月1日起施行，有公法上金錢給付義務內容之行政處分，符合第11條規定之要件者，得移送強制執行。是上訴人嗣以93年2月2日函通知被上訴人於93年3月1日前繳納系爭差額地價，逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理，該通知函具有以書面限期催告履行，達致執行要件之法律效果，為行政處分，依行政程序法第131條第3項、第133條、第134條規定，時效因而中斷，並自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算時效期間為5年。因上訴人於93年2月2日所作之行政處分，並未教示被上訴人救濟期間，依行政程序法第98條規定，救濟期間應延展1年，故本件93年2月2日行政處分，不得訴請撤銷之時點應為94年2月2日，並自該時點起重行起算5年時效，至少應於「99年2月2日」始屆滿。從而，上訴人於時效屆滿前，以上舉98年12月31日函移送彰化行政執行分署強制執行，並經該署於99年11月19日自被上訴人設於南投縣草屯鎮農會之帳戶內，扣取系爭差額地價144,325元及執行費用200元，上訴人予以受領，自無不當得利可言。原判決為上訴人不利之判決，尚嫌未洽。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由，應由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第235條之1第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 10 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 沈 應 南法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 4 月 10 日
書記官 莊 俊 亨