最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第173號上 訴 人 邱鴻源訴訟代理人 連世昌 律師
李永然 律師吳任偉 律師被 上訴 人 桃園市大溪地政事務所代 表 人 江日春上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國103年7月16日臺北高等行政法院103年度訴字第173號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國102年5月15日向被上訴人申辦改制前桃園縣○○鄉○○段580、633、639、712、714地號等5筆土地（下稱系爭土地）管理者變更登記，經被上訴人以其所檢附之文件欠缺登記名義人「四方林埤」設立登記之證明文件、主管機關核准管理人變更函及清冊或管理人資格證明文件、合於當時習慣之確實證明文件等資料，乃於102年5月20日以溪地一補字第000351號補正通知書通知上訴人於收受通知之日起15日內完成補正，因上訴人逾期未補正，被上訴人遂依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以102年8月20日溪地一駁字第000152號駁回通知書（下稱原處分）駁回上訴人申請案。
上訴人不服，循序提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）系爭土地於36年間即以「四方林埤」為土地所有權之登記名義人、管理人為徐枝祥，完成土地總登記，並曾為永佃權等事項之登記，已使「四方林埤」各水權人產生信賴登記為有效，且日後僅須由水權人中推選出管理人，即可向被上訴人辦理變更登記。而原管理人徐枝祥死亡後，各水權人乃共同推舉邱瑞勳繼任管理人，經龍潭鄉公所公告管理委員會名冊，期滿無人異議，則「四方林埤」之管理委員已可確認並發生效力，各管理委員於邱瑞勳死亡後，再推舉上訴人為管理人，則上訴人請求被上訴人為管理人變更登記，被上訴人即應予准許，否則除違反憲法保障人民財產權之意旨外，亦與信賴保護原則、行政自我拘束原則相悖。況稅捐機關亦係依土地登記簿所載所有權人「四方林埤」為課稅主體，並記載管理人姓名之方式核發稅單，顯見系爭土地之權利主體為「四方林埤」，其管理人產生方式亦已確定。（二）又依內政部所頒布之土地登記審查手冊所載管理者變更登記所應備之文件可知，申請管理者變更登記應檢附主管機關核准函及清冊或管理人資格證明文件，以作為登記原因證明文件，並非以主管機關核准函及清冊作為唯一之審核標準與證明文件。而本件上訴人既檢具「四方林埤」沿革、水權繼承系統表、各水權人之切結書及印鑑證明、前任上林村村長黃金章出具之證明書等管理人資格證明文件，在未變更所有權人名義，亦未有法律特別規定下，應符合土地登記規則第34條第1項第2款所稱登記原因證明文件，被上訴人應准許上訴人變更管理人登記之申請。被上訴人強制要求上訴人檢附主管機關核准函及清冊作為登記原因證明文件，並據以為駁回上訴人登記申請之理由，顯屬增加法律所無之負擔限制等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分、被上訴人應作成准予將系爭土地之管理人變更登記為上訴人之行政處分。
三、被上訴人則以：（一）系爭土地於36年總登記時，其所有權人為「四方林埤」，管理人為徐枝祥，47年因改選管理人登記為蔡松芳，復因管理人拋棄，於51年9月20日辦理管理人消滅登記，惟未載明管理人為何人，目前地籍資料即無管理者。上訴人申請系爭土地管理者變更為上訴人本人，並提出前開資料為據，經被上訴人審核後，認定其未符土地登記規則第34條規定，上訴人尚未依補正事項完全補正，乃駁回上訴人登記申請案。（二）又本件上訴人前於95年5月10日申請管理人變更及書狀補給登記，經被上訴人駁回其申請後，上訴人循序提起行政救濟，經訴願決定及行政法院以申請管理者變更登記，依土地登記規則第34條第1項及內政部編印土地登記審查手冊規定，應備登記申請書、登記清冊及登記原因證明文件（主管機關核准函及清冊或管理人資格證明文件）等以供登記機關審查之理由而駁回確定在案等語，資為抗辯，聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）系爭土地所有權人登記為「四方林埤」，因「四方林埤」乃基於桃園地區特殊埤塘水文環境之民間習慣所形成之團體，並非自然人，也非法人，復未經臺灣省人民團體組織暫行辦法、人民團體法立案或登記，故其組織、權義內容目前並無相關法令可循。則「四方林埤」之組織、權義內容既無相關法令可循，其管理人如何選任，參照民法第1條規定，非不得依當地原有習慣辦理，其變更登記可由當事人檢具合於當時習慣之確實證明文件，經審查無訛後，准予登記。（二）上訴人所提出之四方林埤土地沿革，核其內容未提及四方林埤之組織、其管理人如何選任、權利義務內容為何；土地申告書內連名書及理由書雖均有管理人之記載，惟對照卷內之四方林埤繼承系統表現任委員中邱鴻源等6人與上開所記載之管理人毫無淵源，渠等之權利來源為何，未見說明。況該繼承系統表又記載「廖長壽（因已全部出售，故無繼承問題）」，亦未有任何事證可資說明，自難認上訴人所提之四方林埤繼承系統表為真正。至上訴人所提出之推舉書、水額分配表均由「四方林埤」現任委員之徐鳳鉅等12人所出具，因其中6位現任委員是否為正當權利人，已如前述，是渠等所出具之書證，尚難認有何證據能力。又關於證人即前任上林村村長黃金章於98年5月12日出具之證明書，依證人黃金章之證言，可知證人黃金章僅知悉邱瑞勳及上訴人擔任管理人一事，對四方林埤的土地由來、歷史、管理人改選事務並不清楚，是該證明書上所記載其知悉關於四方林埤之土地管理權變動事實，係長期居住之鄰近居民眾所皆知之事一節，應非事實，是該證明書亦不足資為有利於上訴人之認定。（三）而關於臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）102年4月11日102年桃院認000000000號公證書，經被上訴人函詢桃園地院函復略以：「…本件認證所證明者，乃為上開證明書其影本與正本確屬相符，且其確係由作成文書之公務員，即前龍潭鄉上林村村長黃金章承認為其核發無誤，至四方林埤及管理人邱鴻源身分資格之確認，依法不在認證範圍之列。」據此，上開公證書，亦不足以作為有利於上訴人之確實證明文件。（四）至上訴人所提出龍潭鄉公所79年6月29日(79)龍鄉民字第10441號公告，經被上訴人函詢龍潭鄉公所函復略以：「…上開公告係依水權使用等人申請代為公告，因本所非水權之主管單位，故縣府不予同意核備。」是以，上訴人主張龍潭鄉公所以前揭公告管理委員會名冊，因公告期滿無人提出異議，則四方林埤之管理委員已可確認並發生效力，洵屬無據。上訴人並據以主張原處分有違信賴保護原則、行政自我拘束原則，亦非可採。另稅捐機關雖依土地登記簿所載所有權人「四方林埤」為課稅主體，並記載管理人姓名之方式核發稅單，惟此不足以作為認定其管理人產生之方式，上訴人此部分之主張，殊無可取。（五）綜上所述，被上訴人以上訴人申辦系爭土地管理者變更登記，因欠缺登記名義人「四方林埤」設立登記之證明文件、主管機關核准管理人變更函及清冊或管理人資格證明文件、合於當時習慣之確實證明文件等資料，經通知限期完成補正，惟上訴人逾期未補正，遂依規定駁回上訴人之申請，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，而判決駁回上訴人之訴。至上訴人請求原審法院向內政部地政司函詢管理人變更之登記原因證明文件為何，惟原審法院係就上訴人申請管理者變更登記應否准許，應以上訴人所提登記原因證明文件是否足以證明其係合法管理人為判斷，原審法院認無函查之必要。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴主張略以：（一）內政部93年12月編印發行之土地登記審查手冊所謂管理者變更登記之申請人，應檢附主管機關核准函及清冊或管理人資格證明文件作為登記原因證明文件，並非以主管機關核准函及清冊作為唯一之審核標準與證明文件。然原判決就此並未詳查系爭土地乃屬私有土地而為四方林埤為所有人名義，對於上訴人檢附主管機關核准函及清冊法律上並無期待可能性，原判決卻逕論被上訴人援引前開土地登記審查手冊，並得據以援用為核駁上訴人申請變更登記之準據，實有適用法規不當之違法。(二)又原判決就證人黃金章之證言概括略而不採，亦未詳論證人證述之取捨理由，尚有判決不備理由或理由矛盾之違法。（三）被上訴人恣意駁回上訴人管理人變更申請之處分違反行政自我拘束原則及信賴保護原則，且增加法律所無之負擔，原判決未予糾正，亦有判決不適用法規或適用法規不當之違法。（四）原判決針對系爭四方林埤土地管理人之變更審查法源依據，未詳加調查審酌究否符合法律授權，及對上訴人提出之事證未加審認並詳述取捨之理由，尚有判決不備理由之違法。關於上訴人於原審所提之推舉書、印鑑證明、龍潭鄉公所之公告等證明文件申請變更管理人一案，被上訴人逕據以駁回上訴人申請變更系爭土地管理人，實違反法規、適用不當，原判決未予審酌此項重要攻擊防禦方法，亦未載明不予採納之理由，顯有判決不備理由之違法。（五）上訴人103年4月3日於原審提出行政訴訟補充理由狀，裡面有詳細說明並交代本案的來龍去脈及原處分有如何違法之情形，末頁並記載相關之參考證據，惟上訴人於上訴審閱卷後發現，該補充理由狀所附之14筆附件（或證據）卻根本未存在，原審法院竟未發現本案有證據遺失之問題，所為之判決實難讓人民信賴、信服。(六)況原判決謂現任12位委員中，其中6位與四方林埤的管理毫無淵源，則反面解釋，其他6位委員理應與四方林埤的水權有相當之關連性，惟原判決對此部分隻字未提，對上訴人權益影響重大，判決即有違法。（七）按被上訴人102年5月20日補正通知函，即要求上訴人補正主管機關核准函，惟因上訴人不知四方林埤的主管機關為何人，因而曾向內政部函詢，惟內政部函轉改制前桃園縣政府（下同），桃園縣政府復函轉被上訴人，被上訴人卻函覆上訴人應先自己確認身分後，再向主管機關申報，上訴人再向法務部函詢，惟法務部仍將其函轉內政部，重覆不斷於該等機關間公文往來，上訴人請求原審法院協助調查，原判決竟仍以「無函查之必要」一語帶過，實難令上訴人甘服。
六、本院查:
(一)按「土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規定，由中央地政機關定之。」土地法第37條第2項定有明文。中央地政機關內政部據此授權訂有土地登記規則，該規則第34條第1項規定：「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：一、登記申請書。二、登記原因證明文件。三、已登記者，其所有權狀或他項權利證明書。四、申請人身分證明。五、其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。」第56條第2款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起15日內補正：……二、登記申請書不合程式，或應提出之文件不符或欠缺者。」第57條第1項第2、4款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……二、依法不應登記者。……四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」上開關於土地登記程序、應附文件及資料提供等細節性、執行性事項之規定，未逾母法授權範疇，自得援用。又內政部93年12月編印發行之「土地登記審查手冊」係內政部基於地政主管機關職權，將廣泛且繁複之牽涉土地登記相關法令予以整合編印，以供地政人員依法行政實務作業原則之依據，核屬行政程序法第159條第2項第1款所稱關於機關內部業務處理方式一般性規定之行政規則，尚無經法律或自治條例授權之必要。依上開審查手冊第11章第2節「管理者變更及公地無償撥用登記」規定，管理者變更登記應備：「1.登記申請書、登記清冊。2.登記原因證明文件（主管機關核准函及清冊或管理人資格證明文件）。3.權利書狀（所有權狀或他項權利證明書）。4.申請人身分證明。5.委託書。
」等文件。查管理者變更登記，事涉管理者「權利主體變更」，申請人自須提出相當管理人資格證明文件供登記機關審認。是上開審查手冊第11章第2節就管理者變更登記，要求申請人應具備登記原因證明文件（主管機關核准函及清冊或管理人資格證明文件），核與上揭土地法及土地登記規則規定之精神相符，被上訴人自得援用。從而，被上訴人於上訴人申請辦理系爭土地管理者變更登記，而通知上訴人於收受通知之日起15日內完成下列補正事項：⒈請檢附登記名義人四方林埤設立登記之證明文件(土地登記規則第34條)⒉管理人變更請檢附主管機關核准函及清冊或管理人資格證明文件(土地登記規則第34條)⒊請檢具合於當時習慣之確實證明文件），並因上訴人逾期未補正，原判決以原處分駁回上訴人之申請案，自無不合，而駁回上訴人之訴，依法自無違誤。上訴人主張原判決針對系爭四方林埤土地管理人之變更審查法源依據，未詳加調查審酌究否符合法律授權，並強行要求上訴人檢附主管機關核准函及清冊，有判決適用法規不當及不備理由之違法，自無可採。
(二)再查:⒈系爭土地於36年6月16日總登記時，所有權人即登記為「四方林埤」，管理人原登記為徐枝祥，47年4月9日因改選管理人變更登記為蔡松芳，51年9月20日為管理人消滅之登記，其後即無管理人登記，是系爭土地所有權人登記為「四方林埤」，因「四方林埤」乃基於桃園地區特殊埤塘水文環境之民間習慣所形成之團體，並非自然人，也非法人，復未經臺灣省人民團體組織暫行辦法、人民團體法立案或登記，故其組織、權義內容目前並無相關法令可循。則「四方林埤」之組織、權義內容既無相關法令可循，其管理人如何選任，參照民法第1條規定「民事，法律所未規定者，依習慣；無習慣者，依法理。」，非不得依當地原有習慣辦理，其變更登記可由當事人檢具合於當時習慣之確實證明文件，經審查無訛後，准予登記。本件上訴人固提出四方林埤土地沿革，惟核其內容係敘述四方林埤土地自清朝道光年間即作為灌溉之用，於日據時代，由黃善勳等5人依臺灣土地調查規則之規定辦理土地申告，及四方林埤土地地號之變更過程等情，然未提及四方林埤之組織、其管理人如何選任、權利義務內容為何；另所提土地申告書內連名書及理由書雖均有管理人之記載，惟對照卷內之四方林埤繼承系統表現任委員中邱鴻源、鍾少雲、黃信志、黃金波、古志暉、陳瑤芳等6人與上開所記載之管理人毫無淵源，渠等之權利來源為何，未見說明，是前揭6位現任委員之正當性，即有可疑，自難認上訴人所提之四方林埤繼承系統表為真正。至上訴人所提出之推舉書、水額分配表均由「四方林埤」現任委員之徐鳳鉅等12人所出具，因其中6位現任委員是否為正當權利人，已如前述，是渠等所出具之書證，尚難認有何證據能力，此業據原判決敘明甚詳。上訴意旨主張原判決未審究上訴人所提之推舉書、印鑑證明等，自無可採。而該「四方林碑」繼承系統表現任委員既未知如何產生，即便其他與四方林碑最初成立時有淵源之六位委員，亦難謂有該六位委員即可證可由該六位委員決定推舉四方林碑管理員為有效，上訴意旨主張原判決未審酌該六位委員與該四方林碑之關連性，而有違法情事，自亦無足採憑。⒉至證人即前任上林村村長黃金章於98年5月12日出具之證明書雖記載「…。而關於上開『四方林埤』之土地管理權變動事實，係長期居住之鄰近居民眾所皆知之事。而就上事實，因確為本人知悉，謹為立書證明，以為四方林埤管理人登記之憑據」等語，惟依證人黃金章於原審之證言亦得知證人黃金章僅知悉邱瑞勳及上訴人擔任管理人一事，對四方林埤的土地由來、歷史、管理人改選事務並不清楚，且證人黃金章係00年0出生，對於四方林埤管理人原登記為徐枝祥，47年4月9日因改選管理人變更登記為蔡松芳等情，應無從了解，是該證明書上所記載其知悉關於四方林埤之土地管理權變動事實，係長期居住之鄰近居民眾所皆知之事一節，應非事實，從而該證書即使經法院公證，亦不足資為有利於上訴人之認定。上訴意旨指摘原審未予審究證人黃金章之證言，顯無所憑。⒊另龍潭鄉公所79年6月29日(79)龍鄉民字第10441號公告，因係依水權使用等人申請代為公告，惟龍潭鄉公所非水權之主管單位，故桃園縣政府未予同意核備，此業據龍潭鄉公所於102年8月15日以龍鄉民字第1020025124號函敘明甚詳，從而自難憑該公告即可認定四方林碑管理委員會名冊發生確認之效力，上訴人主張原處分違反行政自我拘束原則及信賴保護原則，且增加法律所無之負擔，原判決未予糾正，亦有判決不適用法規或適用法規不當之違法，自難採憑。⒋上訴人主張其於103年4月3日在原審所提之行政訴訟補充理由狀所附14筆附件，經閱卷發現業已遺失，惟原審竟未發現云云，惟查該14筆附件，係另編訂未附於原審卷內，上訴意旨所指顯係誤會。⒌經查本件係就上訴人申請管理者變更登記應否准許，應以上訴人所提登記原因證明文件是否足以證明其係合法管理人為判斷，且依前述，上訴人本應於申請管理人變更時檢附主管機關核准函之證明文件。詎竟未提出，故遭原處分駁回其申請，至該主管機關核准函應係由何機關出具，自應由上訴人審酌四方林碑係屬何組織而向該主管機關申請，尚非本件法院所應協助調查，上訴意旨主張應由法院予以調查云云，自無可採。綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 10 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 汪 漢 卿法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 4 月 10 日
書記官 黃 淑 櫻