最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第178號上 訴 人 衛生福利部彰化醫院代 表 人 謝文淮訴訟代理人 紀育泓律師被 上訴 人 宜德醫材股份有限公司代 表 人 林洽權訴訟代理人 李之聖律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國103年11月12日臺中高等行政法院103年度訴字第293號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人參與上訴人辦理「64切電腦斷層掃描儀」「數位式乳房攝影系統租用案」採購案（下合稱系爭採購案），分別於民國96年及97年間得標。嗣上訴人依臺灣桃園地方法院檢察署（下稱桃園地檢署）檢察官100年度偵字第8564號、第9473號、第10964號、第13273號、第16368號、第16780號、第19010號起訴書（下稱檢察官起訴書）所載事實，認被上訴人於系爭採購案涉有對公務員行求賄賂情事，經司法機關起訴，以102年11月17日彰醫總字第1020009532號函（下稱原處分），依政府採購法第31條第2項第8款規定，分別追繳押標金新臺幣（下同）100萬元及150萬元。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審為「申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。訴訟費用由被告（即上訴人）負擔。」之判決。上訴人不服，聲明上訴。
二、被上訴人於原審起訴主張：㈠被上訴人及負責人均未遭檢察官起訴，上訴人單憑檢察官起訴書所載事實為追繳押標金之依據，未舉證證明被上訴人或其負責人涉及不法之情事，與政府採購法第31條第2項第8款「違反法令行為」所定追繳押標金之要件不符。縱認檢察官起訴書載有被上訴人違反法令之行為，然依本院判決實務意旨，行政法院尚不得僅以檢察官起訴書認定之事實作為其判決事實，行政機關更不得不為證據調查，逕以檢察官起訴內容作為行政處分之事實基礎，原處分實屬欠缺處分理由及證據基礎之違法處分。㈡縱依檢察官起訴書所認定之事實為斷，訴外人陳昭安為系爭採購案之單位主管，對於系爭採購案是否發還押標金具有審核權，則其於決定放行系爭採購案之押標金時，已明知不應發還仍予發還，應認上訴人已知悉，故系爭採購案追繳押標金之5年時效，應自上訴人發還押標金之時起算，且已罹於時效消滅。縱認於發還押標金時，因採購主管未告知致上訴人所屬其他人員不知悉，然此「上訴人未能於合理期待時點知悉」之不利益亦不應由被上訴人承擔。另觀之行政程序法第133條第1項規定於102年5月22日修正之理由，立法者就公法請求權之時效起算標準，並非採上訴人所主張之「知悉說」，否則人民縱使受有訊息劣勢，然時效於人民知悉前不會起算，應無需透過修法將人民與行政機關之請求權時效加以區別之必要，足證行政程序法第131條規定之公法請求權時效，並非以何時知悉為判斷標準。㈢原處分並未指明其依政府採購法第31條第2項第8款命被上訴人繳還押標金之依據，僅以行政院公共工程委員會101年4月10日工程企字第10100102920號函（下稱工程會101年4月10日函）作為追繳依據。然上訴人係於97年至99年間即退還系爭採購案之押標金，而上開函文既係於發還系爭押標金後始為，依不溯及既往原則，自無溯及適用於本件之效力。且工程會依政府採購法第31條第2項第8款規定所為之認定，依實務見解，其性質上屬法規命令，需事先為認定且能為人民得以預見，始符合要件。然工程會101年4月10日函至多屬行政規則而非法規命令，上訴人以該函作為追繳本件押標金之法令依據，於法有違。另工程會101年4月10日函之實質規範基礎源自100年6月29日貪污治罪條例第11條之增修內容，而系爭採購案招標及開標時，並無該函及其所依據之現行貪污治罪條例第11條第2項「不違背職務行賄罪」規定，且檢察官起訴書並未認定被上訴人負責人有任何不法，故縱以工程會101年4月10日函之實質規範，被上訴人既未違反行為時貪污治罪條例任何規定，自不構成該函所稱之違反法令行為，上訴人據以追繳押標金，於法有違。至工程會92年6月5日工程企字第09200229070號令（下稱工程會92年6月5日令）所附政府採購錯誤行為態樣、89年1月19日（89）工程企字第89000318號函（下稱工程會89年1月19日函）、96年7月25日工程企字第09600293210號函（下稱工程會96年7月25日函）及98年12月2日工程企字第09800513840號函（下稱工程會98年12月2日函），均未符政府採購法第31條第2項第8款規定之「主管機關認定」依據所為闡釋，上訴人不得依該款規定追繳系爭押標金。㈣政府採購法第31條第2項第8款規定之另一實質要件係「影響採購公正」，縱依檢察官起訴書認定之事實，被上訴人負責人係遭依貪汙治罪條例第5條第1項第3款「不違背職務收賄罪」而非同條例第4條第1項第5款「違背職務收賄罪」之罪名起訴，即被上訴人所屬採購主管即訴外人李傳國於系爭採購過程並無違背職務之行為，被上訴人又無涉及不法，則究竟被上訴人於系爭採購過程對採購公正造成何影響，上訴人所認定「影響採購公正」所指為何、判斷理由又為何，自有指明之必要，否則實難謂無違反行政程序法第96條之規定等語。求為「申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷」之判決。
三、上訴人則以：㈠依檢察官起訴書認定之犯罪事實，被上訴人之負責人為取得系爭採購案，與上訴人前代表人邵國寧期約賄賂，上情業經彼等於偵查程序中自白，並有相關犯罪證據足證，所涉貪污治罪條例與違反政府採購法等事實，洵堪認定。被上訴人之負責人非該違反貪污治罪條例刑事案件之被告，係因貪污治罪條例於100年6月29日始修正公布「不違背職務行賄罪」所致，故被上訴人之負責人於修法前之行賄行為，礙於當時法無明文而無法起訴，然其已自承與邵國寧、陳昭安就系爭採購案有期約、交付賄賂等行為，自該當政府採購法第31條第2項第8款與系爭採購案採購須知之構成要件，上訴人依政府採購法規定即不應發還押標金。㈡政府採購法第31條第2項第8款規定為概括條款，無再授權主管機關列舉影響採購公正之違反法令行為之必要，條文中「其他經主管機關認定」確屬贅文，適用該款時直接以廠商是否有「影響採購公正之違反法令行為」為要件即可。又立法者既已明白揭示「影響採購公正之違反法令行為」將受到追繳押標金之不利益，依被上訴人之負責人自白行賄之內容，其確有為影響採購公正之違反法令行為，被上訴人不能諉為不知，上訴人適用該款規定追繳押標金，應無違反法律安定性之問題。縱認政府採購法第31條第2項第8款仍有「其他經主管機關認定」要件之適用，工程會亦以89年1月19日函具體揭示「有政府採購法第31條、第48條第1項第2款：發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者，機關應同時適用第31條第2項第8款追繳押標金」，故被上訴人之負責人因行賄取得系爭採購案，所為屬影響採購公正之違法或不當行為，毋庸置疑，上訴人追繳押標金確屬適法有據。至工程會92年6月5日令所附政府採購錯誤行為態樣第13類第1款「利用職務關係對廠商……」似僅規範機關所屬人員，然收受賄賂係對向行為，如機關所屬人員利用職務關係於政府採購案件中收取廠商賄賂，必然有廠商之行賄行為存在，故該款解釋上亦應包含廠商之行賄行為。另工程會96年7月25日函及98年12月2日函均揭示廠商有影響採購公正行為時，機關得依政府採購法第31條第2項第8款規定追繳押標金，上開函示均發布於當時各級政府公報中，應無礙法律安定性。㈢上訴人依政府採購法第31條第2項第8款追繳押標金係行使公法上請求權而非裁處權，且上訴人接獲檢察官起訴書後，即於102年11月27日依據起訴書所載事實，向被上訴人追繳押標金以行使此公法上請求權，並未罹於行政程序法第131條第1項所規定之5年公法上請求權時效等語，資為抗辯。
四、原判決為上訴人敗訴之判決，係以：㈠系爭「64切電腦斷層掃描儀」採購案部分之投標須知第32條第8款及「數位式乳房攝影系統租用案」採購案部分之投標須知第34條第8款，均有「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳」之規定。是上訴人以被上訴人就系爭採購案有對公務員行求賄賂之事由而向其追繳押標金，須被上訴人有政府採購法第31條第2項第8款所規定之情形，即投標廠商向招標機關相關負責採購人員有行求賄賂之行為，經主管機關具體明確認定屬有影響採購公正之違反法令行為，方得引為依據。查上訴人以原處分向被上訴人追繳系爭押標金，並未載明任何工程會之函令為依據，已違行政程序法第96條第1項第2款之規定。另上訴人雖於異議處理結果引用工程會101年4月10日函，然該函係於被上訴人行為後所為。再工程會係政府採購法之主管機關，對屬影響採購公正之違反法令行為，應就其行為類型為事先認定並公告之，俾投標廠商及招標機關可供依循，而非於具體個案發生後，始認定該廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為，否則等同由工程會於個案發生後，方決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，自有違政府採購法建立公平採購制度之立法意旨，及法律安定性之法治國家原則，工程會92年11月6日工程企字第09200438750號函及94年3月16日工程企字第09400076560號函等即屬之。是上訴人於異議處理結果引用工程會101年4月10日函為其向被上訴人追繳系爭押標金之依據，難謂有合於政府採購法第31條第2項第8款所規定之情形。㈡上訴人於審理時，另引工程會92年6月5日令所附「政府採購錯誤行為態樣」中第13類第1款「利用職務關係對廠商要求、期約或收受賄賂、回扣、餽贈、優惠交易或其他不正利益」規定，主張該會亦明白宣示該行為態樣屬影響採購公正之違反法令行為等語，惟該函係工程會依採購人員倫理準則第7條第1款規定為宣示，並非認定該行為即為政府採購法第31條第2項第8款所規定之情形。
至工程會89年1月19日函係認定投標廠商行為態樣之前提係押標金本票連號之問題；工程會96年7月25日、98年12月2日等函釋亦非認定投標廠商向招標機關相關負責採購人員行求賄賂之行為，屬政府採購法第31條第2項第8款規定而影響採購公正之違反法令行為，均不得為被上訴人有符合該款所定要件之認定，上訴人自難據以向被上訴人追繳系爭押標金。另上訴人追繳系爭押標金之公法上請求權，有無罹於5年之時效乙節，以被上訴人有符合政府採購法第31條第2項第8款之情形為前提，而被上訴人並無構成該款規定之情形，上訴人即不得對被上訴人追繳系爭押標金，無庸再論述該公法上之請求權是否罹於5年時效之必要。㈢綜上所述，原處分未有工程會之函釋而對被上訴人為追繳系爭押標金，另異議處理結果係以被上訴人行為後之工程會101年4月10日函作為追繳系爭押標金之依據，均有違誤，申訴審議判斷予以維持，亦有未合，被上訴人訴請撤銷為有理由等詞，資為論據。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠政府採購法第31條第2項之立法設計為「列舉＋概括」之架構，因影響政府採購公正之行為態樣甚多，新型態不斷出現，立法者無法於法規中窮盡所有態樣為規定，故以第8款為概括規範，即無所謂再授權主管機關以列舉「影響採購公正之違反法令行為」為必要，條文中所規定之「其他經主管機關認定」應屬贅文，適用政府採購法第31條第2項第8款時，直接以廠商是否有「影響採購公正之違反法令行為」為要件即可，應無先經主管機關認定何種行為態樣為影響採購公正之違反法令行為之必要。至法安定性原則之目的在避免人民基本權利在未預見之情形下遭受行政機關突襲，故有誡命國家應宣示何種行為所相應之法律效果為何的必要。本件立法者既已明白揭示影響採購公正之違反法令行為將受到追繳押標金之不利益，被上訴人之代表人亦自白其有行賄行為，自屬影響採購公正之違反法令行為，被上訴人不能諉為不知，上訴人適用政府採購法第31條第2項第8款追繳押標金，即無違反法律安定性原則之問題。㈡工程會對於政府採購法第31條第2項第8款之解釋，性質上屬於解釋函令，係為闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用，故縱工程會101年4月10日函係在被上訴人負責人行賄行為後所發布，亦得適用於本件。而上訴人係以102年11月27日彰醫總字第1020009532號函追繳被上訴人之押標金，其時工程會101年4月10日函已認定行賄行為屬政府採購法第31條第2項第8款規定之影響採購公正之違反法令行為，上訴人自得依該規定追繳押標金。而上開函令屬於主管機關工程會之解釋性函文，並已函達各機關且公開於工程會之網站及全國政府機關電子公布欄，應溯及自政府採購法第31條第2項第8款生效之日起有其適用，原判決對於政府採購法第31條第2項第8款之解釋適用洵屬違誤，自有廢棄發回重新審理之必要。㈢工程會88年4月26日訂定發布之採購人員倫理準則第7條第1款即明定禁止採購人員利用職務之便收受廠商賄賂，但賄賂行為具有對向犯或對立共犯之性質，故上揭採購人員倫理準則第7條第1款文字雖僅係對採購人員為禁止收受賄賂之規定，但仍寓有禁止參與採購案之廠商進行行賄之意涵在內。而工程會92年6月5日函更將採購人員收受廠商賄賂之行為明示屬採購行為錯誤態樣，其依據更揭明為採購人員倫理準則第7條第1款，且採購行為應公正公平，不得以違法賄賂行為取得利益，此應為人民所能預見，故廠商或從業人員對於公務員交付賄賂或其他不正利益，性質上屬違反政府採購法第31條第2項第8款之行為，足見系爭採購案行為前即有禁止賄賂之法令，一般人均可知行賄行為足以影響採購公正，均屬不法且不正之行為，被上訴人主張原處分裁處前工程會並無相關通案禁止行賄之規定等語，容有誤解，亦無被上訴人所稱違反司法院釋字第488號解釋所揭授權明確性原則之問題。工程會101年4月10日函已認定行賄行為屬政府採購法第31條第2項第8款規定之影響採購公正之違反法令行為，該函釋雖於被上訴人之負責人行為之後始發布，然依本院101年度判字第1128號判決意旨，該通案函釋即具補充政府採購法第31條第2項第8款規定之效力，上訴人將之適用於本件，不生溯及既往問題，上訴人據以追繳被上訴人押標金洵屬有據，原判決顯有適用政府採購法第31條第2項第8款錯誤之情事，有廢棄發回重審之必要。另原判決之結果無異鼓勵不肖廠商在參與政府公共工程招標時，只要以目前尚未經工程會公布之影響採購公正之違法行為方式取得標案，即無政府採購法第31條第2項第8款之適用餘地，國家未來公共工程品質之低落已可預見等語。
六、本院查：㈠按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其
所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」政府採購法第31條第2項第8款定有明文。工程會依同法第9條第1項前段規定，係政府採購法之主管機關，既基於同法第31條第2項第8款之授權，得補充認定該條項第1款至第7款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令依據，涉及人民財產權利之限制，故所為認定用以補充認定其他有影響採購公正之違反法令行為類型的行政命令，性質上屬法規命令，並非行政規則，實難謂其係主管機關就行政法規所為之釋示，用以闡明法規之原意，溯及自該條款生效之日起有其適用。是以，該款所謂「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，且須事先公布俾人民所能預見，始足當之；而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為。
㈡經查，被上訴人參與上訴人所辦理之系爭採購案，分別於96
年及97年間得標。而被上訴人之負責人林洽權於偵查中坦承為取得系爭採購案，就「64切電腦斷層掃描儀」採購案部分，以每月實際收到醫院之拆帳分配所得中提撥10％金額，每
2、3月累積湊成整數後，交付賄款予上訴人之前院長邵國寧共7次及交付20萬元予上訴人前放射科主任陳昭安；就「數位式乳房攝影系統租用案」採購案部分，林洽權將得標金額扣除5％稅捐後提撥10％之款項，將總計1,563,400元賄款分2次，每筆78萬1,700元交付予邵國寧，上情業經邵國寧、陳昭安於警詢時及偵查中自白及證述無訛，並經檢察官提起公訴，上訴人據以認定被上訴人之代表人於系爭採購案有對公務員行求賄賂之行為，尚屬有據等情，乃原判決所認定之事實。而「64切電腦斷層掃描儀」採購案部分之投標須知第32條第8款及「數位式乳房攝影系統租用案」採購案部分之投標須知第34條第8款均有「廠商有其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者之情形，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳」之規定。從而原判決認定上訴人得否以被上訴人就系爭採購案，有對公務員行求賄賂之事由而追繳系爭押標金，須被上訴人有政府採購法第31條第2項第8款所規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形，即主管機關工程會已將「投標廠商向招標機關相關負責採購人員有行求賄賂之行為態樣」具體明確認定屬有影響採購公正之違反法令行為為前提，核屬有據。上訴人主張條文所謂「經主管機關認定」係屬贅文，顯屬誤解。
㈢觀之原處分所載「主旨：……應追繳押標金250萬元……。
說明：……因涉有對公務員行求賄賂等情事，遭司法機關起訴，爰依政府採購法第31條第2項第8款規定，應予追繳押標金……」內容，雖未記載任何工程會之函釋，且其內容亦嫌簡略，然並非未載理由及法律依據，難謂有違行政程序法第96條第1項第2款「書面行政處分應記載理由及法令依據」之規定，況上訴人於被上訴人異議後，已於異議處理結果引用工程會101年4月10日函，原判決認原處分違反行政程序法第96條第1項第2款規定，雖有未洽，然如後所述，並不影響結果。次查工程會101年4月10日函釋意旨為「廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，關於違背職務之行為，對辦理採購之公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益者，乃政府採購法第31條第2項第8款有影響採購公正之違反法令行為」，固已將投標廠商或其所屬人員，對辦理採購之公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益之行為，認定屬政府採購法第31條第2項第8款所謂「影響採購公正之違反法令行為」，雖與本件被上訴人於系爭採購案，有對上訴人所屬之公務員行求賄賂之事由情形相符，然該函釋既係被上訴人行為時間之後始發布，依前開規定及說明，應自發布後之行為始有其適用。原判決認定於本件無從適用，亦屬有據。上訴人援引本院101年度判字第1128號判決，主張該函釋係行政機關用以闡釋政府採購法第31條第2項第8款規定之原意而得適用於本件，委無足取。至工程會92年6月5日令所附「政府採購錯誤行為態樣」，其中第13類第1款「利用職務關係對廠商要求、期約或收受賄賂、回扣、餽贈、優惠交易或其他不正利益」規定，係該會依採購人員倫理準則第7條第1款規定列載採購人員不得有上開錯誤行為態樣，而非認定該行為即為政府採購法第31條第2項第8款所規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形。上訴人主張工程會已以92年6月5日令明白宣示投標廠商所屬人員對公務員行求賄賂屬影響採購公正之違反法令行為，核非可採。另工程會96年10月11日工程企字第09600408780號函釋係針對政府採購法第50條第1項第7款「其他影響採購公正之違反法令行為」而為之釋示，與本件不同，無從為有利上訴人之認定。
㈣綜上，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認定
之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決適用法規不當或判決理由不備等違背法令之情形，上訴意旨對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬法律見解歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 16 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 許 金 釵法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 104 年 4 月 16 日
書記官 賀 瑞 鸞